<<
>>

4. Обучение муниципальной службе

Постнеклассичекий подход к пониманию социального управления предъ­являет новые требования к профессиональным качествам кадрового состава ме­стных органов власти. Раскрывая сущность системы государственной службы в

ЗОЇ

новом парадигмальном ее значении, В.Л.

Романов определяет ее как «службу государства обществу»1. Такое определение отличается от того, что дано в за­конодательстве. В федеральном Законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» государственная служба определяется как профессио­нальная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. Реально это не так, в органах исполнительной власти «она представляет собой сложный социальный институт, который не только обеспечивает, но и непо­средственно реализует полномочия государственных органов»2.

Что касается муниципальной службы, ее роль аналогична — реализовать полномочия органов местного самоуправления. Назначение этих органов, как было определено выше, состоит, прежде всего, в регулировании социальных процессов. Синергетическое понимание этой роли предполагает социальную организацию во взаимодействии с активной самоорганизацией общества. То есть органы местной власти занимаются отнюдь не исключительно управлени­ем, ибо управление — это часть социальной организации, а сама организация — это часть социальной самоорганизации. «Процесс организации как созна­тельное упорядочение движения посредством целенаправленного образования систем, определения их внутреннего устройства, установления межкомпонент­ных связей, формирования коммуникаций и поддержания установленного по­рядка реален в продуктивном для социума отношении, если включен в процес­сы самоорганизации на ее детерминирующихся участках. То есть там, где са­моорганизация начинает проявлять параметры порядка, адекватные целям ста­новления системы или ее развития в прогрессивном векторе»3.

Деятельность органов местного самоуправления в этой связи — не волевое принятие решений, а определение и закрепление таких параметров порядка по­средством воздействия на среду с расчетом повышения их роли в процессе са­моорганизации. В социальном развитии не исключено возникновение фактов, которые могут оказать разрушающее воздействие на систему. В этих случаях

1 См.: Романов В.Л. Указ. соч. - С. 116.

2 См.: Романов В.Л. Указ. соч. - С. 124.

3 См.: Романов В.Л. Указ. соч. - С. 116.

302

возникает потребность в целенаправленных действиях органов власти. «Такой способ организации и является собственно управлением. Самоорганизация, ор­ганизация и управление, однако, не столь четко распределяются в общеоргани­зационном процессе. Так, самоорганизация необходимо включена в управлен­ческий процесс, проявляясь в нем неформальными отношениями, инновациями и адаптациями, а организация выступает также как одна из функций систем управления. Представленная здесь схема отношений самоорганизации, органи­зации и управления раскрывает единство этих процессов. Их синергийное раз­вертывание в системе “гражданское общество — государство” определяет роль государства уже не в “чисто” управленческом значении, а в качестве сложного процесса содействия становлению национального сообщества»[CLXV].

Содействие процессу становления общества В.Л. Романов относит к так называемому государственному делу, сущностной основой которого является государственная служба. Вся логика его рассуждений вполне применима и к муниципальной службе. Более того, в масштабах территориальной общности характер отношений между местным органом власти и местным сообществом просматривается еще более отчетливо.

Отвечает ли нынешний состав муниципальных служащих своему предна­значению, тому что называется муниципальной службой? Подробный анализ качественных характеристик кадрового состава местных органов власти, при­веденный выше, дает однозначный ответ: нет, не отвечает.

Бывшие партийные и советские работники, многие из которых сегодня у руля власти, не имели, да и не могли иметь необходимой подготовки для рабо­ты в условиях рынка, частной собственности, демократизации общества. Вновь пришедшие на работу в аппарат органов власти страдают тем же недостатком, плюс к тому — отсутствием опыта аппаратной работы. Сразу следует сказать, что опыт работы в бизнесе вряд ли может сослужить хорошую службу. Еще Л. фон Мизес утверждал, что каким бы успешным ни был предприниматель, ока­завшись на государственной службе, он должен стать типичным чиновником со

303

всеми его особенностями1. Сама среда, в которую попадает вновь прибывший человек, либо интериоризирует его, либо отторгает. Именно поэтому проблема обучения кадров является одной из ключевых. По мнению руководителей кад­ровых служб республиканских, краевых и областных администраций субъектов федерации Сибирского региона, а они тоже несут груз прошлой эпохи, уровень компетенции и профессионализма муниципальных служащих чрезвычайно низкий[CLXVI][CLXVII]. Это сказывается, прежде всего, на результатах деятельности органов местного самоуправления в экономической и социально-культурной сферах. Однако, как уже отмечалось, далеко не все муниципальные служащие испыты­вают потребность в новых знаниях. Это объясняется исключительно низким уровнем содержания их деятельности, на котором не востребовано новое пони­мание муниципальной службы, новые методы и формы работы. Более того, эти формы и методы зачастую отторгаются, и воспроизводится механизм админи­стративной системы. Возникшую замкнутую цепь — командная деятельность не нуждается в новых знаниях, умениях и навыках, а их отсутствие, в свою оче­редь, консервирует устоявшуюся командность — можно разорвать, только из­меняя требования к кадрам, вводя жесткую систему аттестации, совершенствуя работу с кадровым резервом, создавая условия для карьерного роста наиболее перспективных и подготовленных и освобождаясь от инертных, не желающих овладевать современными формами работы.

В основе муниципальной службы, по мнению немецкого политолога Т. Лейфа, должна лежать открытость деятельности органов власти для местного сообщества. «Необходимо чтобы это был диалог не политиков с гражданами, а

304 граждан с политиками, который помог бы устранить предрассудки и заблужде­ния относительно “тех наверху”»[CLXVIII].

К сожалению, система подготовки и переподготовки кадров для муници­пальных органов власти во многом еще сохраняет прежние подходы, сложив­шиеся в административной системе. Убедительным примером является уже на­званное мной учебное пособие «Основы социального управления». Авторы это­го пособия, как показано, смешивают и классический, и неклассический, и по­стнеклассический подходы, не делая различия между обществом и организаци­ей. Прежняя система подготовки кадров для органов власти была адекватной существовавшим в то время отношениям по лини государство — общество. Ее перенос в практику работы нынешних учебных заведений, специализирующих­ся на подготовке, переподготовке и повышении квалификации государствен­ных и муниципальных служащих, неоправдан. Имеется серьезное основание для критики Государственного образовательного стандарта по специальности 061 ООО «Государственное и муниципальное управление», перенасыщенного ма­тематическими дисциплинами в ущерб специальным. Видимо, при разработке стандарта использовался классический подход: «чем больше математики, тем больше науки».

Одна из ключевых дисциплин — «Социология управления» — в государ­ственном образовательном стандарте обозначена следующими дидактическим единицами: «манипулирование как реализация корыстных интересов», «виды манипулирования — экономическое, политическое, бюрократическое, идеоло­гическое, психологическое», «естественный и искусственный государственный интерес», «механизм разработки государственного интереса» и т.д. Здесь ко­нечно не место для критики государственного образовательного стандарта. Его ненаучность и несвязанность с реальным делом очевидны.

305

В основе учебного процесса должен лежать анализ потребности обучения, который нашел широкое применение в странах Западной Европы и который пока не вошел в жизнь наших учебных заведений.

Анализ потребности обучения (АПО) государственных и муниципальных служащих представляет собой определение такого содержания учебного про­цесса, который бы реально обеспечивал совершенствование их знаний, умений и навыков. АПО решает триединую задачу, во-первых, повышает качество вы­полнения должностных обязанностей и, тем самым, оказывает позитивное влияние на деятельность местных органов власти, во-вторых, способствует ус­пешному продвижению по служебной лестнице самого служащего вследствие повышения им качества выполнения должностных обязанностей и, в-третьих, позволяет адекватно реагировать на изменение социальной среды и, что еще более важно, способствовать самому служащему инициировать позитивные из­менения в деятельности организации[CLXIX].

Но всегда ли обучение дает позитивные результаты? Исследования, кото­рые проводятся соответствующими службами РАГС при президенте Россий­ской Федерации, отзывы с мест, от глав администраций и работников, прохо­дящих обучение, говорят, что не всегда. Главная причина, состоит в том, что обучение часто не отвечает реальным потребностям. По мнению экспертов- руководителей кадровых служб администраций краев и областей сибирского региона, одной из причин, сдерживающих процесс обучения государственных и муниципальных служащих, является нежелание глав администраций направ­лять своих работников на учебу. Пример, однозначно подтверждающий отсут­ствие уверенности в эффективности обучения. Чтобы поднять престиж обуче­ния, надо сделать так, чтобы оно было сфокусировано на сферах самых боль­ших потребностей и продемонстрировало свою способность позитивно влиять на реализацию конкретных задач.

306

Определение потребности обучения делается в большинстве случаев либо плохо, либо не делается вовсе. Многое зависит от организаторов обучения, их опыта, знания реальных проблем, уровня подготовки. Но даже самые опытные руководители обучающих структур не всегда попадают в цель. Все построено на интуиции и субъективизме. Такой подход легко вписывается в нашу совет­скую традицию, когда все решения базировались не на интересах и потребно­стях непосредственных потребителей услуг и, более того, на интересах местно­го сообщества, а на мнении вышестоящих о том, что надо нижестоящим.

Сущность процесса анализа потребности обучения схематично выглядит следующим образом: во-первых, на основе глубокого изучения ситуации в му­ниципальных образованиях определяются требования к муниципальным слу­жащим: какими качествами они должны обладать, какие знания, умения и на­выки аппарата управления адекватны тем проблемам, которые испытывает тер­ритория; во-вторых, определяются реальные знания, умения и навыки аппарата, его способность эффективно решать стоящие перед ним задачи. И, в-третьих, разрабатываются такие формы и методы обучения, которые бы позволили уст­ранить выявленный «зазор», то есть добиться появления у служащих необхо­димого уровня профессионализма.

Реализацию этой идеи целесообразно осуществлять по следующей схеме:

1. Анализ проблем в деятельности (функциях) аппарата администраций.

2. Структурирование категорий служащих для обучения.

3. Оценка потребности обучения персонала.

4. Создание модели обучения персонала.

5. Разработка программ обучения.

Рассмотрим каждую из этих позиций.

Анализ проблем в деятельности (функциях) аппарата администраций

Деятельность администрации муниципального образования направлена на максимальное удовлетворение потребностей и интересов местного сообщества — в этом и состоит муниципальная служба. Структура местного сообщества неоднородна, следовательно, удовлетворяя потребности и интересы одного

307

слоя, можно оставить в забвении другие слои и, тем самым, вызвать недоверие к деятельности администрации со стороны существенной части населения. Чтобы этого не произошло и деятельность администрации обеспечивала свои­ми услугами все слои и группы, составляющие местное сообщество, необходи­мо осуществлять глубокий и всесторонний анализ социально­демографического состава этого сообщества, потребностей и интересов каждой структурной единицы. Прежде всего необходимо установить численность рабо­тающего и неработающего населения. Каждая из этих категорий, в свою оче­редь, нуждается в количественной и качественной оценках. Что касается рабо­тающих, то здесь необходимо изучение особенностей трудовой деятельности: специфики труда, статуса, дохода, удовлетворенности условиями и содержани­ем труда и т.д. Неоднородна и структура неработающих. Среди них есть пен­сионеры, домохозяйки, учащиеся и студенты, безработные и т.п. Потребности и интересы каждой группы зависят также от пола, возраста, образования, рода занятий, социального статуса, местоположения и характера жилья, семейного положения, наличия детей и других социально-демографических характери­стик. Только основываясь на всех этих знаниях, аппарат администрации может принимать и осуществлять эффективные решения. Дальновидность админист­рации определяется еще тем, насколько ей удается предусмотреть не только нынешние, но и будущие потребности в профессионализме аппарата. Как из­вестно, всякие удовлетворенные потребности рождают новые, более высокие в соответствии с известной пирамидой Маслоу.

Население является не только потребителем услуг, осуществляемых адми­нистрацией, но и сувереном власти в данном муниципальном образовании. По­этому аппарат должен повседневно интересоваться и знать, как население оце­нивает его деятельность по всем направлениям: будь то жилищно- коммунальное хозяйство, общественный транспорт, здравоохранение, образо­вание и т.п. Сбор информации может быть осуществлен разными способами. Наиболее эффективный метод — социологический опрос на основе репрезента­тивной выборки. Но поскольку этот метод дорогостоящий, то в качестве источ-

308

ника информации о деятельности муниципальных органов власти могут быть использованы письма и обращения граждан, звонки на так называемый «горя­чий телефон», материалы общественной приемной и т.д. В любом случае аппа­рат администрации, каждый его работник должен получать оценку не только со стороны вышестоящего должностного лица, но и со стороны населения. Кор­ректировка курса деятельности администрации, оценка функциональных на­правлений осуществляются на основе оценки степени удовлетворенности насе­ления. Подобного рода информация позволяет выявить слабые участки и выра­ботать меры по преодолению недостатков.

Анализ ситуации позволяет определить причины нерешенности тех или иных проблем, меру ответственности конкретных исполнителей за провалы в работе. Особенно продуктивными в этих случаях могут быть экспертные опро­сы руководителей и специалистов, наиболее компетентных в тех или иных об­ластях деятельности. Полученные данные являются основой для принятия ре­шения о повышении профессионального уровня работников, курирующих сфе­ры жизнедеятельности муниципального образования, по которым имеются наи­большие нарекания со стороны населения. Основанием для принятия решения о направлении на повышение квалификации и переподготовку работников аппа­рата может быть и предполагаемое реформирование отрасли.

Структурирование объекта (выделение категорий служащих админист­рации для обучения)

Разобравшись с содержанием деятельности администрации и выявив успе­хи и недостатки каждой из сфер жизнедеятельности муниципального образова­ния, приступаем к структурированию аппарата органа местного самоуправле­ния. Аппарат, как известно, имеет структуру, адекватную своей цели, — удов­летворению разнообразных потребностей и интересов населения. В то же время структура аппарата должна отвечать требованиям управленческой науки, т.е. быть оптимальной. В любом случае аппарат администрации, как и любой бю­рократический аппарат, имеет вертикальную и горизонтальную структуру. Вер­тикальный срез характерен для всего аппарата в целом и для каждого подразде-

309

ления в отдельности. Лица, замещающие должности «по вертикали», могут и чаще всего имеют совершенно различную специализацию и, естественно, орга­низовать их обучение по одним и тем же программам нельзя. Хотя общее в их деятельности, безусловно, есть. В то же время, лица, выполняющие родствен­ные функции, но замещающие различные должностные уровни по вертикали, также не годятся для совместного обучения. Несмотря на то что они работают в одной сфере деятельности, роли у них разные. У них также есть общее, и это общее в определенных случаях можно использовать в организации учебного процесса.

Данный, достаточно тривиальный анализ свидетельствует о том, что орга­низация учебы на рабочем месте возможна только по каким-то наиболее общим вопросам. Всякое серьезное обучение, если его проводить на рабочем месте, приведет к созданию очень малочисленных групп, вплоть до одного человека. Наиболее целесообразно обучение лиц, замещающих аналогичные должности, нескольких муниципальных образований. В этом случае продуктивными будут не только занятия по программе, но и неформальное общение коллег.

Оценка потребности обучения персонала

Процесс оценки потребности обучения осуществляется в четырех аспектах:

а) политико-экономическом,

б) организационном,

в) профессиональном,

г) индивидуальном.

Рассмотрим каждый из этих аспектов.

Политико-экономический аспект потребности обучения

Как уже было сказано, обучение должно быть сориентировано на сферу наибольших потребностей. Последние связаны с ориентацией на всестороннее экономическое и социальное развитие муниципального образования. Например, сегодня большинство убеждено в необходимости скорейшего расширения и уг­лубления производственной сферы. Следовательно, приоритет должен быть от-

310

дан обучению, которое бы помогло активизировать инвестиционную политику и соответственно ускорить рост производства товаров и услуг.

Данный пример носит широкий и всеобъемлющий характер. Реально соци­ально-экономическая политика в муниципальных образованиях не всегда ясно и точно определена, да и конечной задаче часто предпосылаются одна или не­сколько задач ближайших. За ними легко забыть о вопросах долговременной политики, которые, в конечном итоге, должны быть приоритетными. Возникает необходимость изучать социально-экономическое состояние города или рай­она, анализировать все имеющиеся документы, проводить опросы руководите­лей и специалистов разного профиля. И уже на этой основе формулировать приоритеты обучения.

Однако все это будет иметь смысл, если выделенные приоритеты обучения получат поддержку глав администраций соответствующих муниципальных об­разований. Такая поддержка необходима для решения организационных вопро­сов, связанных с обучением, а также, что не менее важно, с решением вопросов финансирования учебы. Следовательно, учет мнения руководителей необхо­дим. Нередко его приходится формировать.

Организационный аспект потребности обучения

Муниципальные образования не равнозначны. Они отличаются и по раз­мерам, и по численности, и по составу населения, и по особенностям и степени развитости экономической сферы, социальной инфраструктуры и т.д. Следова­тельно, необходимо осуществить типологизацию таких образований и на этой основе определить их организационные цели. Определение целей и является отправной точкой в работе по оценке потребности обучения.

Дело это непростое, особенно в нынешних условиях. Во-первых, многим органам местного самоуправления неясны их собственные цели, неясны и стра­тегические задачи по реализации целей. В связи с принципиальными измене­ниями политической и экономической систем, шараханьем в тактических во­просах на федеральном уровне многие администрации еще не определились в вопросах, касающихся их компетенции, появляются новые обязанности, непри-

311

вычные для персонала, который в основном является носителем прежнего, со­ветского опыта. Новые функции влекут за собой численный рост персонала, неопределенность целей приводит к стихийному движению по инерции без опоры на осмысленные целенаправленные действия.

Во-вторых, даже если администрация выработала какие-то цели, исходя из своих соображений, может оказаться так, что эти цели будут отличаться от це­лей, определенных в ходе анализа.

В-третьих, цели не являются неизменными. То, что мы считаем целью се­годня, завтра уже может таковой не считаться. Следовательно, задача оценки потребности обучения — выяснить, до какой степени эти цели могут изменять­ся и насколько новые цели противоречат прежним. Разумеется, цель админист­рации в служении своему «господину» — населению муниципального образо­вания. А это значит, определение цели должно исходить из изучения муници­пальных потребностей, дифференцированных по большому числу признаков.

В ходе анализа необходимо выяснить, как аппарат работает на достижение поставленных целей и как эта работа может быть усовершенствована посредст­вом обучения. На данной стадии определяются ключевые факторы, которые не­обходимы для достижения цели, а также выясняется какие формальные и не­формальные структуры надо включить в деятельность для получения наиболь­шего эффекта. Без такого понимания обучение было бы слишком абстрактным, теоретизированным и, прямо скажем, бесполезным. Такие часто предлагаемые в ходе обучения темы, как социальный и муниципальный менеджмент, страте­гическое планирование, управление персоналом и т.д., должны изучаться толь­ко на базе реальных администраций.

Еще одной задачей организационного аспекта потребности обучения явля­ется получение сведений о ресурсах, каковыми являются персонал, финансиро­вание, здания, оборудование, транспорт, средства связи, компьютерные сети и т.п., необходимых для реализации задач администрации. Это нужно для того, чтобы определить, что зависит от обучения и что не зависит, и как с помощью

312 обучения устранить или хотя бы преуменьшить негативное влияние дефицита ресурсов.

Особое внимание следует уделить изучению персонала администраций. Прежде всего, нас должна интересовать количественная сторона данного во­проса: является ли администрация перенасыщенной персоналом или испытыва­ет его нехватку. Весьма существенны вопросы, касающиеся размера заработной платы и условий труда, как соотносятся эти данные с аналогичными данными других администраций.

Весьма любопытными являются оценки населением уровня заработной платы муниципальных служащих. Разумеется, большинство никогда не видело ведомостей с указанием заработной платы чиновников, но свое мнение на этот счет имеет. Об этом убедительно говорят данные нашего опроса. Из шкалы: «очень высокая», «высокая», «средняя», «низкая», «очень низкая» большинство останавливается на двух вариантах — «очень высокая» и «высокая». Этот факт не может не сказаться на отношениях: население — аппарат. «Мы вам платим такие деньги — где же результаты работы?», «Кто кому служит, мы вам или вы нам?» — эти вопросы неизбежно возникают в сознании населения. Их необхо­димо учитывать, ибо независимо от действительного размера заработной пла­ты, конечная цель деятельности муниципальных служащих — максимальное удовлетворение потребностей населения посредством создания необходимых условий.

Весьма рискованно опираться в этом случае на мнение самих муниципаль­ных служащих. Их мнение не может быть беспристрастным и объективным. Для определения оптимальной численности персонала администраций целесо­образно пользоваться методом экспертной оценки, наблюдением за работой ап­парата, фотографией рабочего дня, анализом документов, в частности положе­ний о подразделениях и должностных инструкций.

В ходе оценки потребности обучения принципиальными являются вопросы об уровне общего и специального образования персонала, взаимоотношениях, существующих между различными уровнями иерархической лестницы и между

313

специалистами и руководителями. Реальная ситуация такова, что по имеющим­ся данным, уровень образования как общего, так и специального год от года снижается. В настоящее время в аппаратах районных администраций среди служащих, начиная с уровня «старший специалист» и выше, с высшим образо­ванием всего 62 %, причем в сельских районах — меньше половины. Напом­ним, что в аппаратах партийных комитетов, начиная с уровня райкома, лиц без высшего образования среди ответственных работников практически не было. Сейчас среди аналогичной категории есть даже те, кто не имеет среднего обра­зования.

Качественные характеристики персонала во многом зависят от выработав­шейся системы приема на работу, набора и продвижения по служебной лестни­це. Пока основной формой подбора кадров в администрации являются различ­ные формы знакомства. Конкурсный отбор широко приветствуется, но мало где используется.

Существенное влияние на оценку потребности обучения оказывают поли­тические моменты, взгляды, убеждения, а также нравственный уровень и пси­хологические особенности.

Надо признать, что работа с кадрами внутри органов местного самоуправ­ления устарела и морально, и содержательно. Эффективные в партийных коми­тетах формы работы не соответствуют сегодняшним реалиям, а новые пока еще не сформированы. Прогноз возможной потребности в кадровых ресурсах и возможных средств удовлетворения этих потребностей стал бы серьезной по­мощью для администрации.

В ходе оценки потребности обучения, как уже отмечалось, анализируются положения об отделах, должностные инструкции. Характеристика деятельности персонала осуществляется посредством расчленения каждой из обязанностей на составляющие ее функции, и на этой основе определяются потребности в зна­ниях, умениях и навыках, необходимых для их выполнения.

314

Далее составляется характеристика личности посредством описания ее ти­па в соответствии с возрастом, опытом работы, образованием, психологически­ми особенностями и т.д.

Профессиональный аспект потребности обучения

Аппарат неоднороден. Он дифференцируется не только по личностным данным, но и по рангу занимаемых должностей, специализации, особенностям курируемых направлений. Таким образом, решая задачу повышения профес­сионализации аппарата в целом, формально обучение необходимо строить на основе специально отобранных категорий персонала. Очевидно, нужно учиты­вать сложившееся деление на главные, ведущие, старшие и младшие должно­сти. Но этого недостаточно. Здесь возникает проблема отбора. Бесконечно дифференцировать нельзя. Где-то следует остановиться. То есть в ходе оценки потребности обучения необходимо обосновать процесс формирования групп, какие категории служащих можно объединять, а какие нельзя ни в коем случае. Это — с одной стороны. А с другой, необходимо определить, что для каждой кате­гории обучаемых является общим в природе управления, а что — особенным. И что при формировании учебных планов и программ нельзя не учитывать.

Индивидуальный аспект потребности обучения

Обучаются, кончено, не аппараты, а личности. Оценка индивидами своей потребности в обучении может существенно отличаться от того, что считается необходимым для администрации в целом. Надо иметь в виду также и то, что человек редко признает свои недостатки, и его мнение о себе часто не совпада­ет с тем, что о нем говорят другие. Следовательно, для того чтобы сделать пра­вильные выводы и качественно организовать процесс обучения, необходимо получить всесторонние сведения о каждом потенциальном слушателе.

Для получения необходимой информации целесообразно использовать и устные (структурированное интервью, неструктурированное интервью, полу- структурированное интервью, интерактивное интервью, интервью равных), и письменные (анкетирование, уровневая шкала, ведение дневника, ролевой ана-

315 лиз) методы, а также методы получения информации от групп (мозговая атака, составление мнения, зеркальное отражение/конфронтальные встречи).

Видимо, нет необходимости рассматривать каждый из названных методов: они достаточно хорошо известны.

Создание моделей обучения работников администрации

В результате оценки потребности обучения определяются виды обучения:

— обучение на рабочем месте,

— стажировка,

— повышение квалификации,

— переподготовка,

— высшее специальное образование.

Обучение на рабочем месте приемлемо только в редких случаях и по узко­му кругу проблем, касающихся всех или большинства работников аппарата. Весьма эффективной может быть стажировка. Говорят: «Лучше один раз уви­деть, чем сто раз услышать». Стажировка как раз и имеет такое преимущество. В настоящее время, когда идет поиск новых форм и методов работы, некоторые администрации существенно продвинулись в решении жизненно важных во­просов, найдя для этого формы работы, соответствующие нынешней социаль­но-экономической ситуации. Стажировка в такой организации чрезвычайно по­лезна. Важно так организовать стажировку, чтобы она была взаимно полезной, ибо стажирующиеся тоже имеют опыт, который может быть полезным для принимающей организации. Вопросам повышения квалификации, переподго­товки, получения высшего специального образования будет посвящен специ­альный параграф. Здесь следует лишь отметить, что слушатели часто прибыва­ют из очень отдаленных мест. Это связано с большими затратами времени и средств. Поэтому возникает необходимость использования различных моделей обучения, в том числе дистанционного, которое получает все большее распро­странение, особенно в связи с расширяющейся компьютеризацией учебного процесса.

316

Составление программ обучения

Обучение взрослых людей, имеющих уже достаточно высокий уровень об­разования, жизненный и профессиональный опыт, существенно отличается от обучения в традиционном вузе. В отличие от традиционного дневного обучения студентов, учебные планы и программы которого создаются исключительно на основе государственного стандарта, обучение муниципальных служащих стро­ится с учетом стандарта на основе, главным образом, оценки потребности обу­чения, компетенции органов местного самоуправления, определенных Законом и должностными инструкциями персонала.

Разумеется, для повышения квалификации учебные программы имеют раз­личное содержание, но и для переподготовки в зависимости от специфики обу­чающихся даже одноименные программы имеют различное наполнение. На­пример, муниципальный менеджмент для групп работников службы занятости, являющейся федеральной службой, дается иначе, чем, скажем, для работников отделов народного образования. Все учебные программы имеют как общее, так и особенное, нацеленное на достижение наибольшего эффекта в ходе обучения.

Сложность составления таких программ может быть преодолена только таким составом преподавателей, которые владеют и современными научными знаниями, и основами муниципального управления — всей совокупностью проблем, решаемых местными органами власти. Решению этой задачи помогает включение слушателя в образовательный и исследовательский процессы. Осо­бенно эффективно такое включение в исследование проблем, которые являются предметом их повседневной деятельности. Осуществляя исследовательскую деятельность, слушатели имеют возможность опереться на свой собственный опыт. Такой подход может привести к творческому переосмыслению этого опыта. Затем происходит абстрактная концептуализация. Обучающиеся начи­нают формировать теорию или гипотезы, основанные на имеющихся у них уже осмысленных данных и фактах.

И наконец, наступает стадия активного экспериментирования, на которой проверяются гипотезы. По сути дела, обучающиеся включаются как бы в про-

317

цесс научного исследования, в котором в качестве эмпирической базы пред­стают их практический опыт, факты, события, наблюдения. Надо помочь вы­строить их в определенные причинно-следственные зависимости и представить в виде системы. В процессе обучения всегда можно повторить ту или иную си­туацию, которая в прошлом требовала решения от обучающихся, и попытаться найти новые подходы и способы ее решения на основе полученных знаний. Са­ми по себе знания без навыка практического их применения мало что значат.

Для осуществления подобного рода обучения должны быть разработаны сценарии организационно-деятельностных и ролевых игр. Эффективность этих сценариев резко возрастает, если они создаются на основе конкретных жизнен­ных ситуаций, которые выявляются в процессе оценки потребности обучения. Нель­зя не учитывать и то, что разные люди предпочитают различные способы и стили обучения, поэтому необходимо иметь набор заранее разработанных вариантов.

Обеспечение адекватности обучения изменившимся социально- экономическим и политическим условиям требует переосмысления сложив­шейся практики и выработки нового подхода. Соображения на этот счет выска­зывают многие авторы. Интересной является точка зрения О.М. Коньковой[CLXX]. C учетом ее мнения, можно предположить следующие условия успешной пере­стройки учебного процесса:

1. Осуществление подготовки слушателей в процессе преподавания всех дисциплин на основе междисциплинарных связей, установление оптимального соотношения между общетеоретической и профессиональной подготовкой спе­циалистов.

2. Развитие у слушателей творческого мышления, которое может быть дос­тигнуто в результате такого подхода к организации учебного процесса, в ходе которого бы самостоятельная работа сочеталась с лабораторными занятиями, модернизированными на базе широкой компьютеризации.

318

3. Создание обстановки обязательности в процессе образования, повыше­ние требований к уровню и качеству знаний слушателей, перевод наиболее спо­собных из них на обучение по индивидуальным учебным планам и на основе компьютерной технологии, предусматривающей внедрение автоматизирован­ных обучающих систем.

4. Изменение функций преподавателя, которые должны заключаться не столько в передаче учебной информации, сколько в стимулировании познава­тельной и творческой деятельности слушателей и руководстве ею.

5. Регулярное повышение квалификации профессорско-

преподавательского состава с обязательной стажировкой в подразделениях го­сударственной и муниципальной службы на штатных должностях; подготовка на сборах, курсах повышения квалификации педагогического мастерства специали­стов государственной службы, привлекаемых к преподавательской работе.

6. Укрепление научно-исследовательских подразделений образовательных учреждений штатными сотрудниками, работающими над проблемами государ­ственной службы и социального управления.

Особый акцент хотелось бы сделать на идее, касающейся стажировки пре­подавателей в аппаратах органов местного самоуправления на штатных долж­ностях. Вместе с тем весьма целесообразно и обратное движение — привлече­ние опытных работников государственных и муниципальных органов власти, имеющих необходимую подготовку и способности к преподавательской работе, к участию в образовательном процессе.

Большое значение имеет правильный подход к подбору слушателей для обучения. Еще свежа в памяти практика направления на обучение работника, от которого хотели избавиться, или такого, без которого дело не пострадает. Такой подход, конечно, не был повсеместным, но и исключением он не являлся. В нынешних условиях, когда считать приходится каждый рубль, а обучение счи­тается эффективным вложением средств, подбор кандидатов на переподготовку должен быть особенно тщательным. Несомненно, этот процесс должен быть связан с аттестацией кадров, по результатам которой аттестационная комиссия

319

принимает решение по каждому работнику. В качестве такого решения может быть рекомендация понизить в должности или, наоборот, повысить, но после прохождения переподготовки. Направление на учебу имеет прямое отношение к работе с резервом кадров. Если принято решение о постановке работника в резерв на замещение более высокой должности, то его, естественно, необходи­мо для этого готовить. В рамках подготовки определяется и форма учебы: либо это курсы повышения квалификации, либо переподготовка, либо специальное высшее образование.

C учетом мнения органов, направляющих на учебу, определяется содержа­ние учебных программ. То есть руководство должно знать, чему и как обучают в тех или иных учебных заведениях, и иметь право влиять на этот процесс.

Сейчас еще редко случается, а надо, чтобы стало правилом: определение тематики курсовых, выпускных и дипломных работ непосредственно организа­цией, направляющей своих сотрудников на обучение. Каких результатов руко­водители ожидают от сотрудника после прохождения им обучения: совершен­ствования работы с персоналом, повышения качества разработки проектов ре­шений, более грамотного ведения приема посетителей, более эффективного ре­формирования курируемых сфер жизнедеятельности муниципального образо­вания? Руководитель, как никто другой, знает «слабые места» своих подчинен­ных — в чем, в каких знаниях, умениях и навыках они нуждаются.

Среди всех этих вопросов важное значение принадлежит дипломной рабо­те. Разумеется, тема этой работы должна быть нацелена на разрешение управ­ленческой задачи в рамках того органа, где служит соответствующий работник. Весьма полезной была бы работа, посвященная глубокому изучению состояния и перспектив развития сферы жизнедеятельности территории, входящей в ком­петенцию служащего, направляемого на учебу.

Естественно, ответственность за качество дипломной работы должны не­сти обе стороны. Учебное заведение, которое обязано обеспечить подготовку служащего до такого уровня, чтобы он мог справиться с заданием. Но и учреж­дение, направившее на учебу своего служащего, может определить результа-

320

тивность обучения посредством оценки реализации предлагаемых им меро­приятий. На учебу потрачены средства, а посему руководитель может и спро­сить со своего работника за результаты обучения, которые должны быть мате­риализованы в улучшении деятельности аппарата или его подразделений. Та­кой подход не только бы стимулировал служащего на приращение знаний, уме­ний и навыков, но и оказал бы позитивное влияние и на учебный процесс, и на подготовку преподавателей, которые волей или неволей будут обязаны вникать в дела органов местного самоуправления и увязывать с ними свои учебные курсы.

Усиление влияния заказчиков на процесс обучения позволяет, во-первых, правильно определить цели и задачи обучения, во-вторых, выбрать тему ди­пломной работы в соответствии с актуальными проблемами деятельности ад­министрации, в-третьих, использовать результаты обучения в управленческой деятельности и, в-четвертых, правильно подобрать кандидатов на учебу.

Цели и задачи обучения определяются исходя из положения о должности, которую занимает или на которую претендует направляемый на учебу, а также из перечня существующих путей и средств для решения проблем, связанных C этой должностью. Вряд ли вызовет сомнение целесообразность наличия в учеб­ном заведении описания всех должностей, существующих в аппаратах органов местного самоуправления, задач, которые должны решать лица, замещающие эти должности, и необходимого набора знаний, умений и навыков для эффек­тивного решения этих задач. Такие сведения могут быть лишь результатом ос­новательного исследовательского процесса служебной деятельности по каждой должности штатного расписания администраций, отобранных по специальной методике. Это составляет важнейший элемент системы анализа потребности обучения, о которой речь шла выше, важно это и для определения эффективно­сти обучения.

Нельзя преуменьшать значение используемых форм и методов обучения. В обучении людей, имеющих немалый жизненный и производственный опыт, особенно эффективны так называемые активные формы обучения: деловые иг­ры, дискуссии, круглые столы, семинары. Главное — дать слушателю возмож-

321

ность раскрепоститься и в непринужденной форме высказать свои соображе­ния, сопоставив свои мысли с мыслями других членов группы. В последние го­ды появились более совершенные, чем прежде, технические средства обучения, учебно-методические материалы. Эффективное их использование повышает качество учебного процесса.

Следует сказать также, что учебный процесс нуждается в осуществлении контроля. В настоящее время выработано несколько видов контроля, которые применяются в том или ином случае. Среди них можно назвать входной и вы­ходной контроль, тестовый, мониторинговый и другие.

На учебный процесс влияет также плотность междисциплинарных связей, то есть такая его схема, когда каждая дисциплина является следствием только что изученной и необходимым условием для изучения последующих дисцип­лин. Требуют глубокого изучения мотивации слушателей в обучении. Этот фактор является едва ли не определяющим в его эффективности. Самостоя­тельное значение имеет рациональность управления учебным процессом, каче­ство которого зависит от умелого учета всех перечисленных факторов.

Что же представляет собой продукция образовательного учреждения? Ра­зумеется, речь в данном случае идет об измененных качественных характери­стиках муниципальных служащих. Речь не идет о совершенствовании этих ха­рактеристик, а именно об их изменении, так как в новых политических и соци­ально-экономических условиях нам нужен не просто более квалифицирован­ный работник, отличающийся от необученного только большей компетентно­стью в рамках прежней системы управления, а работник нового типа. Он, мо­жет быть, и уступает в чем-то квалифицированному работнику прежней систе­мы управления (если, конечно, можно измерить их способности по какой-то гипотетической шкале), но отвечает принципиально новым характеристикам, адекватным идее местного самоуправления, согласно которой работник аппара­та не командует, а служит.

Получение такой продукции возможно только при условии строгого со­блюдения указанных принципов новой модели образовательного процесса.

322

Конкретно эта продукция может выпускаться в виде новых знаний, умений и навыков, сформированных в ходе обучения (переподготовки) в систему.

В процессе обучения, переподготовки слушатель должен отрешиться от сугубо командных методов руководства и признать наряду с управлением со­циальную самоорганизацию. Признав это, муниципальный служащий должен и управлять, и направлять характер социального процесса.

Итак, отказ от лозунга «Кадры решают всё» отнюдь не снимает с них от­ветственность за состояние жизнедеятельности муниципальных образований и не умалаяет их роли в регулировании социально-экономических процессов.

Точка зрения, представленная в данном разделе состоит в том, что в усло­виях самоуправления характер субъект-объектных отношений по сравнению с командной системой меняется. Служить означает выполнять волю «господина» — местного сообщества. Но эта воля никогда не выражается конкретно в виде указаний, распоряжений и т.п. Эта воля проявляется в естественном ходе соци­ального развития. Понять этот ход, уяснить его закономерность и не препятст­вовать ему, а действовать с ним в унисон, нейтрализуя контрпродуктивные факторы, — вот цель и смысл муниципальной службы. Отсюда и требования к кадрам. Это, прежде всего, аналитики, исследователи, люди, чувствующие и понимающие территориальную общность и исполняющие ее волю.

323

<< | >>
Источник: Новокрещёнов Александр Васильевич. Самоорганизация территориальных общностей как основа становления и развития местного самоуправления. Диссертация. Екатеринбург - 2003. 2003

Еще по теме 4. Обучение муниципальной службе:

  1. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
  2. § 2. Уголовно-правовая характеристика преступлении против интересов службы в коммерческих и иных организациях.
  3. § 5. Понятие и виды государственных служащих
  4. Приложение 1
  5. 4.1.4. Освобождения и отсрочки от призыва на военную службу
  6. П о н я т и е   д о л ж н о с т н о г о   л и ц а
  7. Глава 9. ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ ИНТЕРЕСОВ СЛУЖБЫ В КОММЕРЧЕСКИХ И ИНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
  8. 8.2. Внутренние функции государства
  9. 9.2. Институциональная структура политической системы общества
  10. К правовому государству и гражданскому обществу
  11. ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
  12. Положение о подготовке и размещении в единой информационной системе в сфере закупок отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения
  13. Экспертная оценка лиц с понижением остроты зрения, нарушениями рефракции и расстройствами цветовогозрения
  14. § 5. Техника подготовки локальных нормативных правовых актов (Рубайло Э. А.)