<<
>>

3. Муниципальная служба как реализация потребностей местного сообщества

Кадровая работа в органах власти по-прежнему базируется на лозунге «Кадры решают всё». Его не зря приписывают Сталину. Сталинской админист­ративной системе было присуще такое состояние, когда именно кадры, т.е.

ру­ководящий состав органов власти, именно решали, т.е. принимали управленче­ские решения, и именно всё, т.е. эти решения охватывали всё «жизненное про­странство», не оставляя места для творчества масс, для самоуправления. Одна­ко это не означает, что процесс самоорганизации был полностью остановлен. Достаточно сравнить партийные комитеты 20-х и 80-х годов. Если в 20-е годы это были партийно-политические органы, то в 80-е годы такие комитеты, осо­бенно в городах и районах — горкомы и райкомы партии, превратились в ад­министративно-хозяйственные органы. Специально такую задачу трансформа­ции из одной сущности в другую никто не ставил и не решал. Это произошло само собой в ходе естественного развития.

Можно ли сегодня, решая кадровые проблемы органов местного само­управления, опереться на лозунг «Кадры решают все». Очевидно, нет. Сегодня мы говорим: «Кадры служат населению, местным сообществам» — и называем их муниципальными служащими. Но как же тогда решается проблема социаль­ного управления? Служить и управлять отнюдь не одно и то же. Хотя с этой

259

точкой зрения соглашаются не все. Профессор Н.Н. Глазунова, например, на этот счет сказала буквально следующее: «Хотелось бы особо подчеркнуть не просто неразрывность, а эквивалентность понятий «госуправление» и «гос- служба», ибо государственная служба в широком смысле этого понятия — лю­бая деятельность федеральных, региональных и местных (муниципальных) ор­ганов власти, а также прочих субъектов публичного (государственного) права. Госслужба в узком смысле слова включает в себя лиц, занимающих постоянные должности в центральном государственном аппарате, местных органах власти и в некоторых государственных учреждениях, реализующих от имени государст­ва его цели и функции на основе действующих законов»1.

Но есть и иная точка зрения на этот счет.

Но прежде чем изложить ее, попробуем разобраться в том, что мы имели в недавнем прошлом. А в этом прошлом в основе кадровой работы лежал но­менклатурный метод работы с кадрами. Сегодня этот метод вызывает большой интерес, причем не с позиций критики и разоблачения, а с позиций изучения опыта.

Деятельность кадров советского периода была основана на двух постула­тах: идее равенства и государственной собственности[149][150]. Стержневой идеей, про­низывавшей социально-экономическую систему нашего общества на протяже­нии более семидесяти лет, была идея всеобщего равенства. Именно она, эта идея, двигала российским рабочим и крестьянином в годы революции 1917 г., гражданской войны, коллективизации. Их привлекала идея всех уравнять, а значит — отобрать у богатых и раздать бедным. Бедных же было большинство.

Парадоксом является то, что именно идея равенства, использованная теми, против кого она была изначально направлена, привела к краху КПСС и номенк­латурного подхода к работе с руководящими кадрами. Подтверждение этой

260

мысли находим в диссертационном исследовании М.В. Романова, который пи­шет, что «...к началу перестройки в СССР сложился правящий слой общества, и его интересы находились в противоречии с существовавшей политической сис­темой. Суть этого противоречия состояла в том, что марксистская идеология продолжала оставаться революционной, то есть направленной против правяще­го слоя как такового, в то время как носители этой идеологии уже превратились из революционеров в партийных функционеров, образовавших правящий слой в силу олигархизации бывшей партийно-государственной системы»[151]. Следова­тельно, эта идеология была направлена уже против ее носителей, и правящий слой должен был сменить ее на ту, которая придаст легитимность ее привиле­гированному положению. Дальнейшее изменение политической системы во многом явилось следствием разрешения этого противоречия. Другими словами, элитаризм столкнулся с идеей равенства, столкнулся и победил.

Еще в начале 20-х годов нашего века русский философ Л.П. Карсавин, рас­суждая об отношениях между новым правящим слоем России и новой идеоло­гией, достаточно точно предрекал изменения характера отношений правящего слоя к марксистской идеологии практически вплоть до нашего времени. По его мнению, к этому должен привести естественный самоорганизующийся процесс.

На первом этапе идеология используется как организующее начало для создания нового правящего слоя. В течение этого периода идеология необхо­дима правящему слою для самоорганизации, следовательно, он максимально идеологию утверждает. Борьба как внутри самого формирующегося правящего слоя, так и вне его, ведется во имя победы коммунистических идеалов.

На втором этапе, когда правящий слой уже практически сформировался, он продолжает формально использовать коммунистическую идеологию, но фактически от нее уже отказался. По всей видимости, времена застоя в наибо­лее полной мере характеризовали собой этот период.

261

На третьем этапе новый правящий слой общества полностью сформиро­вался, окреп, и для него уже нет необходимости в использовании устаревшей идеологии. Происходит полный отказ правящего слоя от коммунистической идеологии. Неизбежный отказ нового правящего слоя от революционной идео­логии можно объяснить тем, что революционная идеология продолжает оста­ваться революционной, т.е. направленной против правящего слоя как такового, в то время как носители этой идеологии уже превратились из революционеров в полноценный правящий слой. Следовательно, эта идеология направлена уже против ее носителей1.

Полностью соглашаясь с соображениями высказанными Л.П. Карсавина, заменим лишь понятие «марксистская идеология» понятием «советская комму­нистическая идеология», ибо стержнем последней являлась идея равенства, смысл которой сильно отличался от классического марксистского толкования этого понятия.

Идея равенства, поднятая на щит эгалитаристами в период буржуазной ре­волюции во Франции, дошла до России в неизменном виде и заняла централь­ное место в представлениях народа о социализме. Несмотря на ущербность этой идеи, она занимала умы многих мыслителей на протяжении всей челове­ческой истории. Надо сказать, что идея равенства разными авторами трактова­лась по-разному. Платон, например, в своем сочинении «Законы» трактует ра­венство как предоставление каждому свободному того, что отвечает значению и положению гражданина. Это равенство по Платону «уделяет большему — больше, меньшему — меньше, каждому давая соразмерно его природе»[152][153]. В этом и заключается, с его точки зрения, истинная справедливость. Ж.-Ж. Руссо смотрел на эту идею совершенно по-другому. Равенство понимается им как уравнивание имущественного положения людей в обществе, с уничтожением крайних полюсов — богатства и бедности[154]. Интересен взгляд на эту идею со-

262 временного ученого М. Фридмана[155]. Он усматривает три значения понятия «ра­венство»: равенство перед Богом, равенство возможностей и равенство резуль­татов. Рассмотрим, какой же смысл вкладывает он в каждое из этих значений.

Суть равенства перед Богом заключается в том, что каждый человек есть ценность сама по себе. Все люди наделены неотъемлемыми правами, на кото­рые никто не вправе посягать. Накладывая эту мысль на деятельность государ­ственных и муниципальных органов, легко сделать вывод, что их основная обя­занность должна состоять в том, чтобы оградить это право каждого гражданина (от его же сограждан и от внешних угроз), а не предоставлять неограниченную власть большинству.

Второе значение понятия «равенство» как равенство возможностей М. Фридман рассматривает в том смысле, что никто не имеет права произвольно препятствовать другим индивидам в использовании их возможностей для дос­тижения поставленных ими перед собой целей.

Здесь хотелось бы сопоставить понятия «равенство» и «справедливость». Поскольку люди неравны по своим способностям, следовательно, справедли­вым будет скорее неравенство между ними, чем равенство.

И, наконец, третье значение понятия «равенство» — равенство результа­тов. Оно предполагает такое состояние общества, при котором все живут на од­ном уровне, имеют одинаковые доходы, все должны заканчивать состязание с одинаковыми результатами.

Толкование идеи равенства как равенства результатов прочно держалось в общественном сознании в нашей стране на протяжении всех лет господства коммунистической идеологии.

Однако это мнение буржуазного ученого, которого принято считать анти­коммунистом. Как же к идее равенства относятся коммунисты? Вот мнение на этот счет Ф. Энгельса: «Принцип равенства лишен позитивного содержания, поскольку он заключается в том, что не должно существовать никаких приви-

263

легий, следовательно, он оказывается, по сути дела, отрицательным»1. Сразу после Октябрьской революции 1917 г. в нашей стране пришло время реализа­ции идеалов и ценностей, вдохновляющих пролетариат на революционную борьбу. Естественно, возник вопрос и о реализации идеи равенства. Разъясняя пути осуществления этих идеалов, В.И. Ленин подчеркивал: «Энгельс был ты­сячу раз прав, когда писал: понятие равенства есть глупейший и вздорнейший предрассудок помимо уничтожения классов. ... Классы мы хотим уничтожить, в этом отношении мы стоим за равенство. Но претендовать на то, что мы сделаем всех людей равными друг другу — это пустейшая фраза и глупая выдумка...»[156][157]. А вот что на этот счет в более поздний период говорит и И.В. Сталин: «Только люди незнакомые с марксизмом могут представлять себе дело так примитивно, будто русские большевики хотят собрать воедино все блага и затем разделить их поровну. Так представляют себе дело люди, не имеющие ничего общего с марксизмом»[158].

Если и К. Маркс, и Ф. Энгельс, и В.И. Ленин, и даже И.В. Сталин отверга­ли эгалитаристское понимание идеи равенства, почему же эта идея именно в эгалитаристском ее понимании так прочно вошла в умы и сердца наших людей, что и сейчас, после всех произошедших перемен, далеко не все примирились с мыслью о неизбежности неравенства, как говорит М. Фридман, результатов?

Даже приход к власти Б.Н. Ельцина во многом был построен на борьбе с привилегиями, т.е. расчет делался на эгалитаристское сознание населения.

За объяснением этого явления обратимся к В.И. Ленину (обращение к со­временным авторам может быть воспринято как тенденциозное). По мнению В.И. Ленина: «При борьбе крестьян с крепостниками-помещиками самым силь­ным идейным импульсом в борьбе за землю является идея равенства — и са­мым полным устранением всех и всяческих остатков крепостничества является создание равенства между мелкими производителями. Поэтому идея равенства

264

является самой революционной для крестьянского движения идеей не только в смысле стимула к стихийной борьбе, но и в смысле стимула к экономическому очищению сельского хозяйства от крепостнических пережитков»[159]. Не следует забывать, что Россия на 80 % была страной крестьянской. Ленин, а впоследст­вии и Сталин, отвергая на словах уравнительную идею, фактически эксплуати­ровали эгалитаристское сознание крестьянства. Именно эта идея лежала в осно­ве продразверстки, коллективизации, да и организации всей общественной жизни в последующие годы.

Тенденция искусственного ускорения процесса социального выравнива­ния, которая опиралась на эгалитаристские настроения и на желание как можно быстрее воплотить в жизнь «идеальную модель коммунистических обществен­ных отношений», красной чертой проходит через все директивные документы партии. В крайнем своем выражении эта тенденция оправдывала уравниловку, при которой добросовестные работники и люди, безответственно относящиеся к своей работе, оказывались в равном положении. Именно поэтому последних становилось все больше. Повсеместно недооценивался квалифицированный труд.

Идея равенства пронизывала все сферы жизни общества, лежала в основе деятельности аппаратов органов власти.

Возьмем для примера детское дошкольное воспитание. Работа сотрудни­ков городского или районного отдела народного образования, курирующего эту сферу, состояла в следующем: необходимо было выяснить количество детей дошкольного возраста, собрать сведения о рождаемости, сложившейся потреб­ности в детских садах и яслях на данный момент и на перспективу, изучить гео­графию размещения детских дошкольных учреждений в соответствии с места­ми проживания семей, имеющих детей; изучить состояние материальной базы и определить потребность в зданиях, оборудовании, учебных и наглядных посо­биях и т.д.; выяснить состояние воспитательной и лечебно-профилактической работы; определить потребность в воспитателях и медперсонале; установить

265

уровень их профессионализма. На основе этой информации принимались управленческие решения. Подчеркнем, что это идеальный вариант деятельно­сти отдела народного образования, на практике такой уровень работы обеспе­чивался не всегда.

Но дело не в этом, а в том, что вся эта работа основывалась на принципе равенства, равного доступа всех детей к детским дошкольным учреждениям. Коль все люди равны, то уже не они, а работники отдела народного образова­ния, партийных и советских органов определяют, что им нужно для здорового и полноценного воспитания детей. Вопрос состоял не в том, чтобы определить потребность населения, а в том, чтобы задать эту потребность, продиктовать населению, в чем состоит его потребность в этой сфере.

То же самое можно сказать об организации медицинского обслуживания населения. Каждый человек, имеющий прописку в городе, закрепляется за оп­ределенной поликлиникой, а в самой поликлинике — за определенным врачом, в зависимости от участка, на котором этот человек проживает. В основе опять же лежала идея равенства, причем не только между людьми, но и между поли­клиниками и врачами — все поликлиники одинаково хорошие, все врачи оди­наково высокой квалификации. Право выбора отсутствовало. Разумеется, ни поликлиники, ни врачи не были, да и не могли быть равными. Люди это пони­мали и пытались попасть к лучшим специалистам, используя систему «блата», взяток, т.е. возникал стихийный рынок медицинских услуг. Надо признать, что аппарат местных органов власти был непременным участником этого рынка. Современная попытка изменить ситуацию посредством введения страховой ме­дицины пока дает сбои. Преодолеть сложившуюся систему, основанную на ра­венстве, очень трудно.

Важность этого вопроса состоит прежде всего в том, что практическая реа­лизация идеи сделать всех людей равными друг другу не так безопасна, как это может показаться на первый взгляд. Помимо воли партийного и государствен­ного руководства развитие шло по пути мелкобуржуазного социализма, харак­теристику которому в свое время дал французский экономист П. Прудон. Раз-

266

мышляя о будущем коммунистическом обществе, а это было в начале XIX в., т.е. до его марксистского обоснования, он писал: «...если собственность разру­шает равенство, ведет к порабощению слабого сильным, то коммунизм привел бы к другому неравенству, еще более губительному. В таком обществе, о кото­ром мечтают социалисты, слабые угнетали бы сильных и неспособные и лени­вые жили бы за счет трудящихся и способных. Коммунизм есть система рабст­ва, так как общность владения требует принудительной организации труда, ли­шает членов общества свободы действий и превращает их всех в рабов государ­ства»[160]. Оценивая недавнее наше прошлое, пожалуй, следует признать, что мел­кобуржуазности сознания основной массы населения, свойственного дорево­люционной России, не удалось избежать и в период социалистического этапа ее развития. Общество, построенное на идее равенства в худшем смысле этого слова, на «уравниловке», не могло обойтись без внеэкономического принужде­ния. Заставить людей работать — вот что было самым главным для органов го­сударственного управления.

В разные годы существования советского государства внеэкономическое принуждение осуществлялось по-разному: от прямого насилия в первые годы после революции до преимущественно агитационно-пропагандистских методов в последние годы. Не в этом ли смысл социалистического соревнования, на­глядной агитации, политинформаций, агитбригад и т.п.

По сути дела, работа партийных, советских, комсомольских и профсоюз­ных организаций, а точнее, их аппаратов состояла в том, чтобы побудить людей к эффективному и высококачественному труду. Государственный интерес явно превалировал над личным.

Пожалуй, надо согласиться, что в условиях командной системы кадры ре­шали все, по крайней мере, брались за решение всех проблем. Суть социально­го управления определялась как «осознанное, систематическое, специально ор­ганизованное воздействие на общество по упорядочению и совершенствованию

267

его социально-деятельностной структуры в процессе выработки и достижения целей»1.

Характеризуя это определение, взятое из словаря, изданного в 1994 г., В.Л. Романов обращает внимание на то, что оно предполагает наличие «некоего субъекта, который знает каким должно быть общество и в состоянии воздейст­вовать на него в процессе целедостижения. Таким образом, субъект социально­го управления оказывается поставленным над обществом и призван решать его судьбу»1. Такая деятельность действительно является управлением, а не служ­бой. И здесь, пожалуй, надо согласиться: кадры решают всё.

Другой постулат номенклатурного метода — государственная собствен­ность. Является очевидным, что собственность означает не какую-то вещь, на­пример стол, а отношение людей по поводу этой вещи, того же стола. Понятие «собственность», и теперь это модно повторять, включает в себя три элемента: «владение», «пользование» и «распоряжение». Эти элементы не равнозначны. «Владение» — понятие, скорее всего, было лозунговым, декларативным. Всем владеет весь народ, следовательно, никто. «Пользование» — тоже не ясно, что такое. Все мы пользуемся различными предметами, которые нам могут и не принадлежать. Ключевое слово в понятии «собственность» — «распоряжение». Особенно это важно отметить, когда речь идет о государственной собственно­сти. Почти вся собственность в нашей стране была государственной. Но госу­дарство, а это, в общем-то, абстрактное понятие, собственником может быть лишь формально. Фактическими собственниками были те, кто имел право рас­поряжаться государственным имуществом.

Провозгласив всю собственность государственной, оно, это государство, вынуждено было создать, условно говоря, государственный институт «уполно­моченных», которым было вменено в обязанность распоряжаться этой собст­венностью от его имени. Таким образом, общество поделилось на две части: на тех, кто распоряжался государственным имуществом, и тех, кто им не распоря-

1См.: Социальное управление: Словарь. - M.: МГУ, 1994. - С. 169.

268

жался. Получение ответственной должности означало получение реального права на распоряжение частью государственной собственности, вхождение в слой, а точнее, класс собственников. Система распоряжения государственной собственностью имела сложную и многоступенчатую структуру, многоярусный аппарат, верхушка которого — партноменклатура.

Рассуждая таким образом, мы выходим на понятия субъекта и объекта управления. Очевидно, в первом приближении распорядители госсобственно­сти — субъект управления, а те, кто ничем не распоряжался, — объект. Но это только в первом приближении, так как механизм распоряжения представлял сложную иерархическую систему, своеобразную многоступенчатую вассаль­ную зависимость. Этот механизм хорошо описан в романе А. Бека «Новое на­значение». Как известно, на основе этого романа экономист Г.Х. Попов написал нашумевшую статью и дал миру понятие «командно-административная систе­ма». Работники партийного и советского аппаратов были встроены в эту систе­му в качестве надзирателей. Административная цепочка выглядит следующим образом: министр — директора заводов — начальники цехов — начальники участков — мастера — бригадиры. Каждое из звеньев этой цепи входило в но­менклатуру соответствующего партийного комитета, а аппарат этого комитета надзирал за работой руководителя коллектива.

В настоящее время некоторые авторы под номенклатурой понимают аппа­рат партийных комитетов2. Это глубокое заблуждение. Например, в списке из 46 номенклатурных должностей Новосибирского горкома КПСС только 13 должностей входили в структуру аппарата горкома, все остальные — высшие руководящие должности предприятий промышленности, строительства, транс­порта, учреждений образования, науки и культуры1.

Странно слышать сейчас упреки в адрес номенклатуры со стороны бывших директоров предприятий, главных режиссеров театров и даже секретарей обко-

1 См.: Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. - M.: РАГС, 2000. - С. 94.

2 См.: Бойко Е.А., Скобеев К.М. Реформа государственной службы: Новое вино в старые мехи? / Науч, записки Сиб. акад. гос. службы. Т. 4 - Новосибирск: СибАГС, 2001. - С. 26—28.

269

мов. Все они входили в ее состав и гордились этим. Непонятно, к кому предъ­являются претензии.

Понятие «собственность» тесно связано с понятием «власть». Мы, собст­венно, уже начали знакомство с действиями механизма власти. По сути дела, власть представляла собой систему внеэкономического принуждения.

Однако партийные комитеты собственностью непосредственно не распо­ряжались. Их «собственностью» были руководители разных рангов, то есть эти самые «уполномоченные государства», в свою очередь, контролировались ра­ботниками партийных комитетов. Партия подбирала, обучала, расставляла кад­ры, контролировала их деятельность и, если надо, снимала с должности. Но­менклатура — это не гидра, пожирающая детей, как об этом иногда пишут в га­зетах, а список наименований должностей, за подбор и работу кадров на кото­рых отвечал тот или иной партийный комитет и лично секретарь. Не останав­ливаясь на деталях номенклатурного метода, подчеркнем лишь тот факт, что на партаппарат возлагались особые функции, функции контроля за работой распо­рядителей государственной собственности. Следовательно, этот аппарат со­ставляли лица, обладавшие особыми качествами. Прежде всего, это были по преимуществу специалисты народного хозяйства. Это было важно еще и пото­му, что система позволяла и даже обязывала партработников вмешиваться в процессы управления предприятиями и организациями.

Подбор работников партаппарата в идеале предполагал многолетнюю про­верку кандидата на разных должностях, в том числе в комсомоле, в советах, на хозяйственной работе. Только после того как необходимый опыт руководящей работы был накоплен, работник мог претендовать на какой-либо пост в партий­ной иерархии. Причем начиная с должности заведующего отделом райкома партии и выше предполагалось наличие высшего партийного образования у претендента, то есть второго диплома о высшем образовании. Сегодня не будем говорить о качестве этого образования, интересует сам принцип.

1См.: ГАНО, ф. 4, оп. 90, д. 185, л. 52.

270

Работа в аппаратах исполнительных органов власти негласно считалась на разряд пониже, и кадры там были «попроще». Объективно шел процесс ранжи­рования, стратификации управленческих кадров по шкале власти.

Важно отметить одну существенную деталь. Отбор кадров на работу в ап­парат управления базировался на массовом желании со стороны разного рода специалистов пойти работать в аппарат. В стране — от района до центра — проводилась работа по повышению авторитета партработника. Всем известны художественные фильмы, спектакли, песни, где образ партработника был безу­пречным. Это только в 90-е годы были свергнуты все прежние кумиры. Еще в конце 80-х годов работа в аппарате обкома партии, и тем более ЦК КПСС, счи­талась чрезвычайно престижной. Что касается районного уровня, то там даже самая низшая должность в аппарате партийного комитета для многих была во­жделенной.

Тяга работать в аппарате обусловливалась еще и тем, что его сотрудники имели существенные льготы. Причем чем выше должность, тем больше льгот и шире доступ к секретной информации. Как известно, кто обладает информаци­ей, тот и является хозяином положения. Таким образом, внутри самого аппара­та вырастали барьеры, преодолеть которые удавалось только «самым-самым». Служебная лестница была очевидной, стремление подняться на очередную сту­пень было естественным. Это обеспечивало возможность отбора.

Реальная власть все более сосредоточивалась у тех, кто был уполномочен распоряжаться ресурсами, в том числе человеческими. Главный дефицит, об­разно говоря, — руководящие должности. Ими распоряжался первый секретарь партийного комитета. Он же распоряжался таким «дефицитом», как план, т.е. мог его увеличить или уменьшить для какого-либо предприятия, расположен­ного на территории района. Первый секретарь делил не только общерайонный план или правительственные награды, но и поступающие в район технику, транспортные средства, в том числе право на приобретение личного автомоби­ля. Особенно наглядно все это проявлялось в сельском районе. В кабинете пер­вого секретаря делились квартиры и другое, вплоть до ширпотреба. Не случай-

271

но в круг высшего районного руководства обычно входил руководитель торго­вой организации, даже если он не был коммунистом.

Все указанные обстоятельства формировали типичный облик партийного или советского работника. Это должен был быть человек преданный идеям коммунизма, честный, добросовестный, исполнительный, аккуратный в работе с документами, лояльный по отношению к организации, в которой он работает, и своему шефу. Таков примерный набросок типичных черт, которые, разумеет­ся, лишь в самом общем виде характеризуют партработника среднего уровня.

Большинство партийных работников районного или городского масштаба перешли на работу в администрации и аппарат местных представительных ор­ганов власти и принесли с собой прежние подходы не только в социальное управление, но и в кадровую работу.

Завершая краткий анализ структуры и механизма государственного управ­ления на местном уровне, существовавших в недалеком прошлом, следует за­метить, что это была стройная, теоретически и практически обоснованная и ап­робированная система, но изначально несшая в себе разрушительный заряд — идею социального равенства, равенства результатов. По мере социального рас­слоения, отрыва властей предержащих от народа сама суть этой идеи все более дискредитировалась, власть вступала в противоречие сама с собой, и в конце концов система прекратила свое существование.

В основе нашего представления о качественных характеристиках нынеш­них муниципальных1 служащих лежат наши лангетюдные исследования, кото­рые в течение последних лет (1995, 1997, 2000 гг.) проводились в шести субъ­ектах Федерации Западной и Восточной Сибири (в 2000 г. в Новосибирской и Томской областях, Алтайском и Красноярском краях, республиках Бурятия и Тыва).

Отбор городов и районов, чьи администрации подвергнуты непосредст­венному изучению, осуществлен на основе следующих признаков: тип террито-

272

риально-административной единицы (район в городе, город областного подчи­нения, город районного подчинения, сельский район), специфика занятости ос­новной части населения, удаленность от областного центра, численность насе­ления. Анализ экономических и социально-демографических характеристик районов и городов, а также структура и состав их администраций позволяют сделать вывод о том, что данные, полученные в результате изучения кадрового состава аппаратов администраций, с определенной степенью вероятности мож­но экстраполировать на местные органы исполнительной власти муниципаль­ных органов Сибири в целом.

Для сбора эмпирической информации использовались три основных метода:

1. Индивидуальный анкетный опрос персонала районных и городских ад­министраций. В качестве респондентов в опросе предлагалось принять участие всем служащим администрации, за исключением технического персонала (шо­феров, сторожей, техничек, машинисток и т.д.). В ходе опроса была обеспечена полная анонимность ответов на вопросы анкеты, возможность идентификации респондентов была абсолютно исключена. Всего в анкетном опросе 2000 г. приняло участие 1112 человек, что составляет примерно 4 % от состава гене­ральной совокупности.

2. Экспертный опрос. В качестве экспертов в исследовании приняли уча­стие главы районных и городских администраций. Опрос осуществлялся мето­дами свободного и формализованного интервью. Ключевые вопросы анкеты массо­вого опроса дублировались в ходе опроса экспертов с целью сопоставления взгля­дов руководителей аппаратов и их подчиненных на одну и ту же проблему.

3. Анализ документов. Анализировались принятые администрацией доку­менты, касающиеся деятельности аппарата, его структуры, кадрового состава, распределение функциональных обязанностей и т.д.

В качестве дополнительного метода сбора информации использовалось наблюдение. Наблюдалась практика проведения аппаратных совещаний, прие-

1Правильнее будет говорить служащие районных и городских администраций, т.к. в ря­де субъектов Федерации районные администрации относятся не к муниципальному уровню,

273

ма посетителей (использовался метод включенного наблюдения — «инкогни­то»), проведения массовых районных мероприятий.

В ходе исследования руководитель исследовательской группы встречался с работниками аппаратов администраций. Целью таких встреч было информиро­вание работников местных органов власти о проблемах формирования государ­ственной службы и местного самоуправления, а также целях и задачах данного исследовательского проекта. Вопросы, поступавшие от работников аппаратов, явились дополнительным источником информации.

Орган местного самоуправления — новый для нашей страны орган власти на местном уровне. Он отличается от существовавших раньше райкома партии и райисполкома и по структуре, и по функциям, и по методам работы. Нынеш­ний кадровый состав администрации формировался, когда еще не было и не могло быть людей, знающих новые социально-экономические условия и умеющих в них работать. Система подготовки и переподготовки кадров еще только складывается. Комплектование штатов администраций шло во многом стихийно. Это подтверждают данные опроса (табл. 7).

а к государственному

274

Таблица7

Формирование нынешнего кадрового состава районных администраций

(в процентах к общему числу опрошенных)

Был принят в аппарат Количество по годам
1995 1997 2000
По рекомендации нынешних коллег И 17 15
По рекомендации бывшего начальника (коллег) 13 15 17
Был знаком со своим нынешним начальником 14 9 10
Случайно 16 11 10
По рекомендации знакомых 21 21 18
Сам предложил свои услуги 24 17 16
По конкурсу 10 14

C одной стороны, демократизация способов формирования аппарата от­крывает дорогу на службу в местные органы власти новым людям, которые в прошлые времена не могли туда попасть по разным причинам. C другой сторо­ны, большой процент оказавшихся в аппарате случайно, не может не вызывать сомнения в уровне компетентности и других качественных характеристиках, которым должен отвечать муниципальный служащий.

Сотрудников районных администраций условно можно разделить на две группы. Первую составляют те, кто имеет опыт работы в аппаратах райкома КПСС, райисполкома или райкома ВЛКСМ. Их сейчас около 40 %. Представи­тели этой группы являются как бы носителями духа аппаратной работы, тради­ций, прежних форм и методов работы с населением. У них есть возможность сравнивать работу в прошлом с работой в нынешних условиях. К сильной сто­роне этой группы относятся «вышколенность» в условиях партийной дисцип­лины, четкое понимание сущности механизма функционирования бюрократи­ческого аппарата, которому в полной мере соответствовал партаппарат. Слабой стороной этой группы является глубокая приверженность традициям, формам и методам работы, которые были раньше, но которые не отвечают нынешним ус­ловиям. Не всем из них удалось изменить мировоззрение, принять основные идеи реформирования общества, включиться в социальные преобразования.

275

Вторую группу составляют те, кто пришел в органы муниципального управления в последние восемь лет, не имея опыта аппаратной работы. Их сильные стороны — раскрепощенность, своеобразное свободомыслие, привер­женность новым идеям, направлениям работы, поиску новых форм и методов. Слабыми сторонами являются отсутствие опыта как такового, и прежде всего опыта мышления и действия в масштабах города или района, незнание правил функционирования бюрократической организации, структуры и функций аппа­рата управления. Процесс обновления продолжается, вливаются новые силы, которые впервые сталкиваются с деятельностью органов власти. Та и другая группы требуют к себе внимания и особого подхода.

В аппаратах районных администраций все более размываются грани между так называемыми техническими и ответственными работниками. C одной сто­роны, это как бы веление времени, связанное с развитием демократизации, а с другой — смешение чисто технических и контрольно-распорядительных функ­ций ведет к разрушению принципа иерархичности структуры аппарата, сниже­нию ответственности работников. Кроме того, подобное смешение снижает престиж должности, притупляет стремление к самосовершенствованию, повы­шению профессионализма.

Соотношение числа ответственных и технических работников также меня­ется, причем в сторону большего числа технических.

По мнению авторов учебного пособия «Организация и управление в госу­дарственных учреждениях», «нужно различать тех, кто непосредственно осу­ществляет процесс управления и тех, кто выполняет вспомогательную работу. Как бы ни были важны машинистки для управленческих организаций, они не являются бюрократами, поскольку не осуществляют власть в веберовском по­нимании»[161].

Интересным представляется возрастной состав служащих районных и го­родских администраций (табл. 8).

Таблица 8

Распределение служащих районных администраций по возрасту (в процентах к общему числу опрошенных)

Возраст служащих Количество по годам
1995 1997 2000
До 30 лет И 9 12
31 — 40 лет 36 31 24
41 — 50 лет 38 43 40
51 — 60 лет 12 15 23
Свыше 60 лет 2 1 1

Примечание. Данные, помещенные в таблице, могут характеризовать только со­

став опрошенных.

Как видим из табл. 8, персонал органов местного самоуправления неук­лонно стареет.

По мнению опрошенных, лучшим возрастом для начала работы в качестве муниципального служащего является возраст от 25 до 30 лет (46 %) или от 30 до 40 лет (39 %). На молодых (до 25 лет) ориентируются всего 11 %. Однако важно отметить, что руководители подразделений администрации относятся к молодежи более предпочтительно, чем рядовые работники.

Важен также опыт работы в других организациях, так называемое «знание жизни». Среди работников аппарата только 1 % не имеют опыта такой работы. Более того, 70 % от числа опрошенных до прихода на работу в аппарат имели продвижение по службе. Фактор весьма позитивный.

Проблема подбора кадров в местные органы исполнительной власти вызы­вает озабоченность многих сотрудников аппарата. Их мнения по этому поводу представлены в табл. 9.

Таблица 9

Методы подбора кадров в органы местного управления (в процентах от общего числа опрошенных)

Практикуется в аппарате Должно быть
всегда иногда никогда всегда иногда никогда
Методы подбора VD C- О мп Г* О C- о МП Г- О мп Г- О МП Г- О
Os Os о Os Os о о> Os о os Os О OS Os о QS Os О
о о\ о Os Os о Os QS о σ∖ Os о os О\ о Os Os о
сч сч сч сч сч сч
По рекомендации выше­стоящих инстанций 6 7 9 44 53 53 9 9 9 I 3 7 48 43 48 20 18 13
«По знакомству» IO 11 14 46 51 52 9 8 9 3 3 1 22 28 28 30 32 37
На конкурсной основе 6 9 Il 24 30 37 30 27 24 41 42 50 19 26 24 3 4 2
По рекомендации коллег 8 8 8 51 60 60 3 2 4 9 8 9 42 52 53 3 4 4
По отзывам с прежней работы (оценка нравст-
венности и деловых ка­честв по результатам
труда)
Случайная кандидатура с испытательным сроком 4 3 4 43 41 42 15 23 24 3 6 4 31 33 36 15 23 27

Сотрудники аппарата, как видим, отдают предпочтение отбору кадров на конкурсной основе с учетом деловых и нравственных качеств, проявленных кандидатом на прежнем месте работы. Но, к сожалению, такая практика ис­пользуется лишь иногда и небольшим числом работников администрации. Причем за последние годы практически ничего не изменилось. Наибольший протест вызывают методы «по знакомству» или «случайно». Однако большин­ство респондентов сами пришли в аппарат именно таким образом. Не касаясь нравственной стороны этого вопроса, подчеркнем лишь выявленный факт: при­ем на работу в аппарат органов исполнительной власти должен вестись пре­имущественно на конкурсной основе. Данную точку зрения разделяет также большинство глав районных администраций.

В западной литературе по организации работы в государственных учреж­дениях должностные лица, работающие в органах государственной и местной ис­полнительной власти, однозначно характеризуются как карьерные чиновники[CLXII].

Считается доказанной более высокая эффективность такой организации работы аппарата, в которой каждый работник реально видит так называемую служебную лестницу, знает, что может ожидать его на очередной ступеньке, четко представляет, какими качествами он должен обладать, чтобы продвигать­ся вверх, и реально оценивать свои возможности. Такой подход к организации работы аппарата, представляющего собой иерархическую систему, приводит к мобилизации творческой энергии работника, его целеустремленности, способ­ствует наиболее полному раскрытию его потенциала. Нацеленность на карьеру следует рассматривать как положительное качество, но при условии полного соответствия этическим нормам.

Какие мотивы побудили сотрудников нынешнего состава администрации пойти на работу в органы местного управления и какое место среди этих моти­вов занимает нацеленность на карьеру? Данные опроса приведены в табл. 10.

Таблица 10

Мотивы поступления на работу в аппарат администрации

(в процентах к общему числу опрошенных)

Характер мотива Мотивационная группа
из общего числа из числа мужчин из числа жен­щин
1995 2000 1995 2000 1995 2000
У меня была такая ситуация, что я был рад любой работе 29 30 12 12 38 38
Творческий характер работы 19 20 27 27 17 17
Возможность реально что-то изме­нить в жизни людей 12 17 29 31 9 11
Желание проявить свои организатор­ские способности 10 14 23 25 И И
Хорошие условия труда 12 14 12 12 14 14
Надежда на возможность быстро ре­шить свои житейские проблемы (квартира, зарплата, дачный участок и т.Д.) 7 10 10 12 7 9
Надежда на возможность служебного роста 3 1 5 3 2 1

Примечание. Респонденты могли указать несколько причин.

279

Данные табл. 10 свидетельствуют о том, что по прошествии пяти лет си­туация практически не изменилась.

На первом месте: «у меня была такая ситуация, что я был рад любой рабо­те» — 30 %. При этом такое объяснение своего перехода в администрацию да­ют 52 % сотрудников аппарата, имеющих стаж работы до 1 года, 34 — от 1 до 3 лет и 44 % — от 3 до 5 лет. Это означает, что новое пополнение почти наполо­вину оказалось в аппарате вследствие безвыходности ситуации. Предположить, что здесь ведется работа с резервом кадров, очень трудно.

Обращает на себя внимание чрезвычайно низкий процент лиц, возлагав­ших надежду на возможность служебного роста. Трудно объяснить причину та­кой сдержанности в нацеленности на карьеру. Если проанализировать сущно­стную сторону других мотивов, то картина получится иная.

Такие мотивы, как желание проявить свои организаторские способности, творческий характер работы, в сущности, сориентированы на достижение карь­еры. Совокупное число респондентов, указавших эти мотивы, составляет 34 %.

В основе второй группы мотивов (надежда на возможность быстро решить свои житейские проблемы, хорошие условия труда) лежат меркантильные ин­тересы. Число сторонников этих интересов составляет 24%.

В основе третьей группы мотивов лежит альтруизм: возможность что-то изменить в жизни людей — 17%.

Таким образом, на первом месте среди мотивов поступления на работу в аппарат администрации является нацеленность на карьеру (не считая тех, кто пришел на эту работу вследствие безвыходности ситуации).

В большей степени нацеленность на карьеру свойственна мужчинам. Женщин более прельщают хорошие условия труда. Учитывая, что женщины в аппаратах районных администраций составляют большинство, не замечать эту разницу в мотивациях нельзя. Исходя из сказанного, рискну сделать вывод: мужчина в аппарате администрации фигура, в большинстве случаев, более пер­спективная.

280

Воспользуемся опросом жителей Новосибирска и сравним их мнение о комплектовании аппарата местных органов власти с мнением муниципальных служащих. Оговорюсь, что источники информации, которыми пользуется насе­ление, однозначно определить невозможно. В любом случае, по мнению 51 % новосибирцев, попасть на работу в эти органы можно только по знакомству; по мнению 18 %, — по рекомендации «сверху»; 10 % считают, что устроиться на работу в администрацию проще всего за взятку. Лишь немногие (7 %) новоси­бирцы полагают, что аппарат администрации формируется на основе конкурс­ного отбора из всех желающих, а 4 % — посредством простого предложения своих услуг. Существенной разницы между представлениями населения о ком­плектовании аппарата органа местного самоуправления и реальностью нет.

Сопоставим ожидания и надежды, которые наши респонденты связывали с работой в аппарате, с той реальностью, с которой они столкнулись. Полностью эти ожидания и надежды оправдались у 39 % опрошенных, частично — у 52 и не оправдались — у 7 %.

Хотя на быстрое продвижение по службе рассчитывал всего 1 %, реальное продвижение за время работы в аппарате имели 42 % респондентов. Служеб­ный рост столь значительного числа должностных лиц вызван реорганизацией аппарата, возникновением новых подразделений, а следовательно, и вакансий.

Какими данными должен обладать работник, чтобы успешно продвигаться по служебной лестнице в настоящее время. Наибольшее число опрошенных (69 %) считают, что для этого нужны глубокие знания и профессионализм, многие (40 %) указывают на большой опыт работы, организаторские способности и по­рядочность. Такие выводы нельзя не считать позитивными. Однако следует иметь в виду, что около половины респондентов сами являются руководителя­ми разных рангов, а 36 % имели продвижение по служебной лестнице.

Кроме указанных условий для продвижения, респонденты назвали еще ряд других: умение угодить начальству (16 %), обладать нравственными качества­ми, соответствующими качествам руководителя (11 %), иметь «лапу» в выше­стоящих инстанциях (5 %), иметь подходящие анкетные данные (7 %).

281

Понятие «карьерный чиновник» отнести к служащим органов местного самоуправления пока еще очень трудно. Служебную лестницу в структуре сво­их аппаратов видит только одна треть респондентов, еще одна треть считает, что такой лестницы у них в аппарате нет, остальные ответить на этот вопрос не смогли.

Из всех сотрудников районных администрациях только 15 % признаются в том, что они хотели бы занять более высокую должность. Остальные такого желания не имеют или скрывают. По мнению 57 % респондентов занять более высокую должность чаще всего побуждает высокая зарплата, 32 % видят в этом стремление к власти над людьми, 31 % — возможность удовлетворения своих жизненных потребностей и интересов, 35 % — проявить свои способности, 20 % — быть замеченным и пойти «дальше», 20 % — возможность приносить большую пользу людям. Как видим, по мнению большинства, в основе наце­ленности на более высокую должность лежат корыстные мотивы. C таким представлением нельзя не считаться, особенно тем, кто сам выдвигает свою кандидатуру на разного рода выборах.

Работа аппарата управления предполагает выполнение сотрудником строго определенных функциональных обязанностей в рамках сферы своей компетен­ции. В противном случае, когда все занимаются всем или почти всем, трудно избежать дублирования, непрофессионализма в работе или даже игнорирования важных вопросов.

В большинстве аппаратов имеются положения об их функциональных подразделениях и должностях. Однако наличие регламента работы еще не оз­начает, что каждый работник остается в рамках своих должностных обязанно­стей. Отвечая на вопрос анкеты «Соответствует ли Ваша работа предписанию должностных инструкций?», — лишь 27 % сказали: «Целиком и полностью со­ответствует», 58 % — «в основном соответствует», у остальных (14 %) работа должностным инструкциям не соответствует.

282

Кроме того, 60 % персонала местных администраций часто или время от времени выполняют поручения вышестоящих руководителей, не имеющие от­ношения к должностным обязанностям.

Это явный признак недостаточного осмысления сферы деятельности рай­онной администрации, определения ключевых направлений и распределения обязанностей между работниками.

Возникает вопрос, исходя из каких соображений разрабатывались положе­ния об отделах и должностях, каким образом определялось поле деятельности администрации в целом и по какому принципу «нарезались» участки из этого поля для того или иного подразделения? Часто эта «нарезка» делается произ­вольно, на основе субъективных представлений отдельных работников. Поэто­му, по мнению более чем 60 % респондентов, в аппаратах время от времени возникают конфликты из-за нечеткого определения направлений и сфер дея­тельности.

Дробление сфер деятельности администрации привело к появлению не­скольких десятков подразделений в ее структуре. Структура администрации типичного сельского района, например, состоит из более чем 30 подразделений. Это, в свою очередь, в соответствии с законом Паркинсона, обусловливает по­явление руководителей разных рангов, число которых составляет более 40 % персонала. Нередко отделы состоят из двух или даже одного человека.

Идеальный тип бюрократической организации известен. Он описан М. Ве­бером еще в начале XX в. На одном из первых мест среди правил — иерархич­ность, т.е. строгая система соподчиненности. Каждый работник четко знает свое место в иерархии и получает распоряжение только от одного вышестояще­го должностного лица. Что касается наших респондентов, то распоряжения только от одного человека получают лишь 22 %, от двух — 27, от трех — 18, от четырех и более — 28 %. Трудно, очевидно, бывает работнику, получив распо­ряжения от нескольких вышестоящих должностных лиц, приступать к их ис­полнению. Не исключено, что они могут противоречить друг другу.

Общей проблемой всех районных и городских администраций является неравномерность распределения нагрузки между отделами и отдельными ра­ботниками. Проблема эта сама по себе весьма сложная, ее решение требует вы­работки единой методики. Такой методики нет. Существующий ныне субъек­тивный подход к оценке трудовых затрат приводит к перегруженности одних работников и незагруженное™ других. Причем это при одинаковой заработной плате. Такое положение сказывается на взаимоотношениях в коллективе.

Когда руководитель подразделения, работники которого, по его мнению, перегружены, добивается расширения своих штатов, это становится началом цепной реакции, заканчивающейся «перетряской» всего аппарата и ростом его численности, ибо никто из руководителей отделов и отдельных работников не хочет согласиться с тем, будто другие работают больше него.

В чем же состоит повседневная деятельность служащих городских и рай­онных администраций? Данные опроса приведены в табл. 11.

Таблица 11

Повседневная деятельность служащих городских и районных администраций

(в процентах к общему числу опрошенных)

Вид деятельности Муниципальные служащие
все рес­понденты мужчины женщины имеет под­чиненных не имеет подчинен­ных
Веду прием посетителей 91 97 89 86 95
Участвую в подготовке проектов решений 86 96 82 76 94
Посещаю предприятия, организа­ции 93 94 91 87 96
Встречаюсь с населением по мес­ту жительства 74 87 70 68 80

Примечание: 1. Респонденты имели возможность указать любое число вариантов.

2. Данные приведены только по опросу 2000 г.

Как видно из табл. 11, почти все заняты всем. Бросается в глаза отстранен­ность многих руководителей от работы с населением, от подготовки проектов решений и даже от приема посетителей.

284

Важной особенностью распределения обязанностей внутри аппарата явля­ется тот факт, что прием ведет большинство работников, причем эта работа возложена в большей степени на рядовых работников, чем на руководителей. Известно, что прием посетителей, а чаще всего они являются просителями, ста­вит принимающего в господствующее положение, а просителя — в униженное. Опыт показывает, что далеко не каждый человек имеет достаточно компетент­ности и профессионализма, а главное — духовно-нравственных сил для того, чтобы вести прием посетителей на должном уровне. Эта работа должна возла­гаться на людей опытных, многократно проверенных и надежных. В противном случае неизбежен рост бюрократизма и взяточничества.

Служащим районных администраций был задан вопрос: «Существует мне­ние, что за услуги, которые работники аппарата оказывают частным лицам, эти лица должны частично расплачиваться непосредственно с работниками аппара­та. Согласны ли Вы с этим?» Ответы распределились следующим образом:

— да, полностью согласен (2 %);

— нет, не согласен (69 %);

— это возможно только в особых случаях (14 %);

— затрудняюсь ответить (15 %).

На основании этих ответов можно предположить, что около трети сотруд­ников районных администраций не против узаконения взятки.

Среди сотрудников администрации 19 % считают, что большинство их коллег склонно к коррупции, а 49 % — к использованию служебного положе­ния в личных целях.

А вот мнение населения на этот счет. Лично сталкивались с фактами взя­точничества со стороны работников администраций 8 %, не сталкивались — 87 %. Остальные отказались от ответа. Напомним, что за последние четыре года в мэрию и районные администрации обращались лишь 17 % опрошенных. Полу­чается, что почти половина из всех, кто обращался в органы власти, так или иначе напрямую сталкивались с этим явлением.

Весьма существенным является вопрос о том, кому должен служить муни­ципальный служащий. Другими словами, чьи интересы должен он отстаивать в процессе своей деятельности? Еще недавно об этом почти никто не задумывал­ся, всем было ясно: интересы государства превыше всего. Теперь все больше говорится о приоритете интересов отдельной личности. А если эта личность — работник районной администрации? Ответы респондентов помещены в табл. 12.

Таблица 12

Кому служит сотрудник районной администрации

(в процентах к общему числу опрошенных)

Кому служит Все рес­понденты Мужчины Женщины Стаж до трех лет Стаж бо­лее 10 лет
Народу 20 17 21 16 26
Населению района (города) 50 55 49 49 52
Государству 15 18 15 17 17
Своему шефу 8 6 8 8 3
Самому себе 7 4 7 8 2

Примечание. В таблице приведены данные опроса 2000 г.

Итак, государству и народу большинство сотрудников администрации служить отказывается. Большинство опрошенных убеждено в своем призвании служить населению района. Но убеждение в полезности этого служения имеет­ся лишь у 48 % респондентов. Остальные скептически оценивают свою роль: по мнению 36 %, от их работы в районе зависит не очень много, 16 % — вообще ничего не зависит.

Обращает на себя внимание разница в ответах на вопрос в зависимости от стажа работы респондентов в аппарате. Сравнивая мнения начинающих работников с мнением опытных (стаж более 10 лет), приходим к следующим выводам:

— среди сотрудников аппарата, имеющих опыт работы в советских и пар­тийных органах, число убежденных в своем служении народу значительно больше, чем среди тех, кто такого опыта не имеет;

— среди молодых сотрудников аппарата число тех, кто служит, прежде всего, самому себе и своему шефу, значительно больше, чем среди опытных.

286

Весьма существенным является вопрос о контроле за деятельностью адми­нистрации в целом и каждым ее работником в отдельности. Многие респонден­ты называют несколько «контролеров». Среди них:

— непосредственный начальник (60 %),

— собственная совесть (49 %),

— вышестоящие инстанции (27 %),

— население района (непосредственно или через посредство депутатов) (18%),

— коллеги по работе (14 %).

Эти данные могут дать дополнительное представление о том, кому служат сотрудники администрации. Большинство служит своему начальнику, ибо от него зависят и поощрения, и наказания. Что касается совести, то можно лишь порадоваться, что этот фактор играет столь существенную роль в работе и жиз­ни половины из числа служащих районных администраций. Однако для оценки функционирования аппарата управления всерьез этот фактор принять нельзя.

Снисхождение к себе не могут допустить только люди исключительно вы­соких нравственных принципов. Большинство по отношению к себе, как прави­ло, весьма снисходительно. Например, 68 % опрошенных не считают для себя зазорным решать в рабочее время свои личные дела. Причем это свойственно не только рядовым работникам, но и главам администраций. Вопрос о решении личных проблем в рабочее время был задан не случайно. Одним из принципов деятельности аппарата управления, как уже отмечалось, является принцип без­условного отделения функциональных обязанностей от личных дел. Макс Ве­бер доказывал, что при несоблюдении этих принципов бюрократический аппа­рат вырождается в машину, работающую на себя.

Большое значение для деятельности любого коллектива, в том числе орга­на управления, имеет морально-психологический климат. По мнению 39 % оп­рошенных, морально-психологический климат в их аппарате можно оценить лишь оценкой «удовлетворительно» по пятибалльной шкале. Более высокую оценку ставят 54 %, в том числе 47 % — четыре балла и 7 % — пять баллов.

287

Остальные 7% считают межличностные отношения и морально­психологический климат в своих коллективах неудовлетворительными. Удов­летворительные оценки по пятибалльной шкале не могут не вызывать беспо­койства, тем более что еще 7 % характеризует климат в коллективе как совер­шенно не терпимый. Хороших и отличных оценок чуть больше половины. Не случайно, на вопрос: «С каким чувством вы ходите на работу?» только 40 % сказали: «С удовольствием».

Многие причины, вызывающие напряжение в аппарате, названы. Это и не­удачное распределение функциональных обязанностей, и не всегда обоснован­ное выдвижение на руководящую должность и др. Попробуем разобраться в этом вопросе более подробно.

Отношения в коллективе, как известно, складываются из отношений по «горизонтали» — с коллегами, равными по должности, и «по вертикали» — между начальником и подчиненным. Рассмотрим отношения «по вертикали». Большинство весьма удовлетворено своими отношениями с непосредственным руководителем: 38 % оценивают их как хорошие, а 31 % — даже как отличные. Неудовлетворительными считают эти отношения всего 6 %. Результаты опроса показали, что особое опасение потерять работу проявляют 26 % опрошенных. Следовательно, угрозу большинство видит не со стороны своего начальника, а в чем-то другом. У 27 % опрошенных существуют неформальные отношения со своим руководителем. C точки зрения классической науки об управлении такие факты недопустимы. Кстати сказать, главы администраций, по их собственному заверению, не допускают подобных неформальных контактов со своими под­чиненными. Такого рода контакты неизбежно ведут к панибратству и сниже­нию исполнительской дисциплины.

Кто чаще всего оказывается прав, если в аппарате возникают спорные во­просы? Более половины опрошенных считают, что у них в коллективе прав бу­дет тот, кто сумеет привести более убедительные аргументы, а 28 % сказали: «Тот, у кого выше должность». В ходе опроса был использован еще один инди­катор оценки взаимоотношений «по вертикали». «Предположим, Вас оскорбил

288

Ваш руководитель. Каковы Ваши действия?». 29 % ответили: «Такое невоз­можно даже представить». Но еще 38 % сказали: «Промолчу. Плетью обуха не перешибешь». Как видно, самодурство со стороны руководителей в коллекти­вах еще не изжито. Другие ответы: «Уволюсь» — 4 %, «Отвечу тем же» — 9, «Обращусь за поддержкой к коллективу» — 6, «Подам жалобу в суд» — 0,6 %.

По мнению 19 % респондентов, наиболее типичной причиной увольнения работников является такая: «Не сработался с начальником».

Стереотипы поведения, как видим, не меняются. Терпеть и молчать готовы еще очень многие. На суд пока почти никто особых надежд не возлагает. Надо заметить, что с 1995 г. в настроениях персонала местных органов власти суще­ственных изменений не произошло.

Что касается отношений «по горизонтали», то их характер легко обнару­жить, обратившись к табл. 13. Однако прежде чем приступать к анализу дан­ных, приведенных в этой таблице, посмотрим, как респонденты ответили на вопрос: «Есть ли среди Ваших друзей коллеги по работе?». «Да» — ответили 60 %, «Нет» — 39 %. Интересно отметить, что по признанию глав администраций, в подведомственных им аппаратах друзей у них нет. В этом классическое тре­бование функционирования бюрократического аппарата в отношении глав ад­министраций полностью соблюдается.

Таблица 13

Оценка качественных характеристик муниципальных служащих по пятибалльной сис­теме (в процентах к общему числу опрошенных)

Качества, присущие большинству слу­жащих администрации 1 2 3 4 5
1997 2000 1997 2000 1997 2000 1997 2000 І 997 2000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 И
Знание законов 2 3 8 8 31 32 34 32 16 13
Развитые духовные интересы 3 5 10 11 39 38 27 22 7 5
Ориентация «наверх» 4 6 9 12 28 31 30 22 15 7
Осознание своей ответственности перед людьми 2 3 6 8 27 28 37 32 19 14
Стремление к материальным благам и привилегиям 4 5 10 8 27 28 31 26 16 14

289

Продолжение таблицы 13

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Соблюдение законов 2 1 4 4 23 24 37 37 23 20
Склонность к коррупции 43 40 20 19 12 12 6 5 2 1
Честность, порядочность 2 2 3 3 23 25 39 38 24 17
Стремление к использованию служеб­ного положения в личных целях 21 18 19 21 27 27 14 10 4 5
Культура поведения 1 1 5 5 26 29 39 37 18 12

Данные, помещенные в табл. 13, получены на основе оценок качественных характеристик коллективов, в которых работает респондент. Каждая оценка, безусловно, имеет субъективный характер. Однако в совокупности они приоб­ретают определенную объективность и становятся важным источником инфор­мации о качественном состоянии персонала органа местного самоуправления. За три года, как видим, практически никаких изменений нет. Следует учесть, что опрос проводился в разных районах и даже в разных субъектах Федерации. Оценки весьма противоречивы. Но они отражают реальную обстановку в кол­лективах, которые не являются и не могут являться однородными. C одной сто­роны, мы видим, что 57 % (37 % — «хорошо» + 20 % — «отлично») респонден­тов дают высокую оценку соблюдению законности работниками аппаратов, 55 % — указывают на их высокую честность и порядочность, 46 % — на осозна­ние своей ответственности перед людьми. C другой — 15 % респондентов ут­верждают, что большинство аппаратчиков склонно к использованию служебно­го положения в личных целях, 6 — к коррупции, 40 % — к материальным бла­гам и привилегиям. «Тройка», избранная наибольшим числом служащих для оценки уровня знания законов и духовных интересов своих коллег, тоже не может вызывать удовлетворения.

Классик теории государственно-административного управления М. Вебер представлял профессиональных государственных служащих как высококвали­фицированных специалистов, профессионально вышколенных многолетней подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы роковая опасность чудовищной коррупции и

290

низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффек­тивность государственного аппарата[CLXIII].

Степень своего профессионализма муниципальные служащие оценили следующим образом (табл. 14).

Таблица 14

Самооценка профессионализма служащими городских и районных администраций (в процентах к числу опрошенных)

Группа респондентов Уровень профессионализма
высокий более вы­сокий, чем низкий более низ­кий, чем высокий низкий затрудня­юсь отве­тить
Все работники 16 58 8 1 16
Имеющие подчиненных 12 46 15 1 26
Не имеющие подчиненных 19 59 5 1 15
Мужчины 27 50 6 2 16
Женщины 12 53 И 1 22

Примечание.В таблице приведены результаты опроса 1997 г.

Как видим, самооценка тех, кто занимает более высокое положение, значи­тельно ниже самооценки тех, чье служебное положение не высоко. Женщины значительно критичнее оценивают себя, чем мужчины. Руководящие работники более высоко оценивают профессионализм своих коллег, чем рядовые. Напри­мер, высшим баллом профессионализм оценивает 15 % руководителей разного ранга и только 10 % рядовых работников.

Сравним результаты самооценки профессионализма муниципальных слу­жащих с теми оценками, которые они дали своим коллегам. Оценки даны по пятибалльной шкале. Высшим баллом — «отлично» профессионализм оценили 19 %, «хорошо» — 46, «удовлетворительно» — 22, «плохо» — 3, «очень плохо» — 1 %.

Свой собственный профессионализм муниципальные служащие оценивают существенно выше, чем профессионализм своих коллег.

291

Особый интерес вызывает теоретическая подготовка сотрудников аппара­та. 14 % респондентов оценивают теоретическую подготовку своих коллег как отличную, 40 — как хорошую, 28 — как удовлетворительную, 4 — как неудов­летворительную и 1 % — как очень плохую.

Чем же руководствуются респонденты, характеризуя теоретическую под­готовку своих коллег? Какие знания, на их взгляд, особенно нужны муници­пальному служащему? Большинство (43 %) на первое место ставит знание за­конодательства. Далее последовательно идут управленческие знания (40 %), знания в области делопроизводства и работы с документами (40 %), экономики (34 %), финансов (26 %), анализа социальных процессов (20 %), компьютерных технологий (18 %), анализа межличностных отношений (18 %), в курируемых сферах народного хозяйства (13 %) и в области государственного строительства (9 %). Получается, что, по мнению 66 % респондентов, работникам аппарата районной администрации не особенно нужны знания экономики, 74 — финан­сов, 82 — психологии, 60 % — управления и т.д. Все же за последние 5 лет по­требность в знаниях резко увеличилась. В 1995 г. только 9 % интересовались знаниями в области экономики, только 2 % — в области психологии, столько же — в области финансов.

Как же респонденты оценивают свою собственную подготовку? Только 38 % считают, что лично им не хватает знаний законодательства, только 28 — экономических знаний, лишь И — психологических, 30 — в области управле­ния, 16 — иностранных языков, 21 — в области финансов, 10 % — в области социологии. А 10 % заявили, что имеющихся у них знаний во всех областях им полностью хватает. Такое самомнение можно объяснить:

1) всесторонней теоретической подготовкой работников;

2) непониманием сущности административно-государствнного управления и требований, которым должен отвечать муниципальный служащий;

3) невостребованностью знаний вследствие примитивизма управленческой деятельности.

292

В задачу данного исследования не входила аттестация работников по раз­личным дисциплинам, а поэтому дать сколько-нибудь объективную оценку их реальных знаний нет возможности. Все же многолетний опыт работы в аппара­тах подобного рода и нынешняя преподавательская работа в Сибирской акаде­мии государственной службы дают право усомниться в первой версии. Скорее всего, причина в невостребованности знаний и чрезвычайно низких требовани­ях к работникам аппарата.

Эта проблема имеет корни в прежней, командно-административной систе­ме, когда роль работников районного уровня сводилась к передаче требований от вышестоящих органов к нижестоящим и контролю за исполнением этих тре­бований. Правом на творчество, да и то в определенных рамках, обладали лишь высшие иерархи районной, городской или областной пирамид власти на мест­ном уровне. Все остальные были обязаны исполнять указания сверху. Для этого особой теоретической подготовки не требовалось.

Базовая подготовка наших респондентов не вызывает особого удовлетво­рения. C высшим образованием их 76 %, со средним специальным — 20 и со средним — 3 %. Кое-кто не указал свое образование. Таким образом, мы видим, что почти четверть работников аппарата не имеет высшего образования. За по­следние 5 лет ситуация улучшилась незначительно.

По характеру образования: 29 % имеют техническое образование (5 лет на­зад было 37 %), 23 — экономическое (было 29 %), 28 — педагогическое (было 17 %), 8 — юридическое (было 3 %) и 6 % — сельскохозяйственное (было 6 %). Естественно, данные, полученные на основе выборочного опроса, не могут аб­солютно точно воспроизводить реальное положение дел в этой области. И все же данная картина отражает сохраняющуюся традицию приглашения на работу в аппарат специалистов народного хозяйства. Ситуация, когда у руля власти и в центре, и на местах оказались инженерно-технические работники, обусловлива­ется двумя причинами. Первая: командно-административный метод руково­дства, технократический по своему существу, требовал исполнителей опреде­ленной функции. Такие, не рассуждающие, а четко знающие свой участок рабо-

293

ты кадры воспитывались техническими вузами и заводскими коллективами. Их то и брали на партийную и советскую работу. Идея социализма, коммунизма им была чужда, они жили планом, тоннами, километрами и т.п.

Вторая причина носит объективный характер. После войны руководству страны стало ясно, что только в результате создания сверхмощного оборонного потенциала страна может выстоять в том окружении, которое сложилось уже к 1948 г. А для этого надо было полностью менять технический парк, выходить на новые технологии во всех отраслях народного хозяйства. Отсюда — огром­ная востребованность в квалифицированных инженерно-технических кадрах. Государственная кадровая политика пронизывала все общество. Самыми попу­лярными профессиями стали профессии инженера, самыми престижными вуза­ми — технические. Даже в школе все дисциплины разделились на важные и не­важные. Важными считались математика, физика, химия. В споре между физи­ками и лириками однозначно побеждали физики.

Но государственное и муниципальное управление — особый вид деятель­ности, требующий особой подготовки, причем в основе этой подготовки долж­но лежать глубокое изучение общества. Мысль, высказанная когда-то Ю.В. Андро­повым: «Мы не знаем общество, в котором живем», — актуальна до сих пор.

Подготовку персонала местных органов власти наибольшее число респон­дентов считает целесообразным проводить в специальных высших учебных за­ведениях на базе высшего образования в течение одного-двух лет (37 %). По сути дела, предлагается возобновить практику высших партийных школ, когда после двух лет обучения выдавался второй диплом о высшем образовании. Об­ладатель такого диплома имел все шансы на быстрый служебный рост. 14 % опрошенных предлагают готовить специалистов госуправления в специальных высших учебных заведениях на базе среднего образования. Такая практика то­же была в прошлые годы.

Таким образом, 50 % персонала районных органов исполнительной власти являются сторонниками получения высшего образования в специальных выс­ших учебных заведениях. Чем же объяснить такое противоречивое отношение к

294 теоретическим знаниям: с одной стороны, заявляют, что знаний им достаточно, а с другой — явное стремление получить второй диплом. Индивидуальное со­беседование с работниками аппаратов свидетельствует о том, что многие стре­мятся не столько к преодолению дефицита знаний, сколько к гарантии собст­венной «безопасности», полагая, что диплом убережет их от неожиданного со­кращения. Надо сказать, что только 22 % опрошенных полностью уверены в том, что увольнение им не грозит (данные 2000 г.).

Согласно учению Макса Вебера, социальный статус личности определяет­ся тремя элементами: богатством, престижем, властью. Уровень доходов, таким образом, одна из важнейших составляющих социального статуса личности. На фоне стремительной социальной поляризации служащие администрации оказы­ваются не в самом выгодном положении. Если еще несколько лет назад зарпла­та работников государственно-административного аппарата была одной из са­мых высоких, а кроме того, они обладали определенными льготами, то теперь ситуация изменилась. 36 % служащих администрации прямо заявили, что про­фессиональная деятельность материально обеспечить их не может. C этой точ­кой зрения не согласно всего 8 %, остальные 56 % отвечают: «Более или ме­нее». Эти 56 % в основном составляют лица пожилого возраста, не имеющие иждивенцев.

Среди служащих районных администраций 78 % состоят в браке, 21 % — холостые. Бездетные составляют всего 10 %. В основном это молодежь. Ос­тальные имеют детей: одного — 35 %, двух — 47 %, трех и больше — 8 %. У многих дети дошкольного и школьного возраста. Материальные потребности у них, естественно, очень большие. Особенно сложная ситуация складывается в семьях, проживающих в сельской местности, где зарплата члена семьи — ра­ботника районной администрации, как правило, основная.

Как известно, любая подработка, кроме научно-исследовательской, препо­давательской и творческой деятельности, работникам госслужбы и местных ор­ганов власти запрещена. C точки зрения 51 % работников аппарата, лет 10 на­зад авторитет органов государственной власти и их персонала был значительно

295

выше (пять лет назад так считали 65 %). Дело тут не только в зарплате, но и в зарплате тоже. Не случайно многие работники аппарата отмечают нацеленность своих коллег на использование служебного положения в личных целях.

Желание уволиться проявляют 40 % работников районных и городских администраций. Проблема состоит в том, что возможность перейти на более оплачиваемую работу чрезвычайно низка. Но если бы такая возможность поя­вилась, то 43 % персонала районных администраций, по их собственному заве­рению, немедленно бы уволились и перешли на другую работу. За пять лет эта цифра не изменилась. Кроме этих 43 % еще 29 % — это те, кто пока колеблется, но тоже не против сменить место работы. И только 27 % категорически отказы­ваются от увольнения.

Бедность, как известно, не порок, но и благом ее назвать нельзя. Бедность ведет к деформации сознания и поведения работников, осложняет межличност­ные отношения, отбивает желание добросовестно работать, вызывает озлоб­ленность и нервозность.

М. Вебер считал, что настоящий чиновник должен быть вне политики. Он должен «управлять» беспристрастно. В этом отношении наш персонал еще не­совершенен. На вопрос о том, каким политическим силам симпатизирует рес­пондент, 26 % ответили: «Никаким», а еще 25 % уклонились от ответа на этот вопрос. Остальные разбились на следующие группы: политическим силам, на­ходящимся сегодня у власти, — 28 % (три года назад было 8 %), умеренной оп­позиции — 10 % (было 14 %), оппозиции социалистической или коммунисти­ческой ориентации — 10 % (было 10 %), оппозиции национально­

патриотической ориентации — 3 % (было 2 %). Наибольший процент, как ви­дим, считает себя вне партий, вне политики. Но это, скорее всего, стремление выдать желаемое за действительное.

Попробуем более детально разобраться в политических ориентациях аппа­рата. Сначала посмотрим на отношение к целям и задачам общественных пре­образований в стране, поставленным политическими силами, находящимися се­годня у власти, и сравним данные 2000 г. с данными 1997 г. Эти цели и задачи

296

полностью верными считают всего 5 % (было 0,9 %), верными, но не совсем их считают 53 % (было 31 %); цели и задачи в основном ошибочны, по мнению 16 % (было 29 %), и полностью ошибочны — 4 % (было 12 %). 22 % респондентов затруднились ответить. Итак, цели и задачи нынешних руководителей в той или иной степени поддерживают 58 %, не поддерживают — 20. Еще три года назад картина была совершенная иная. Политическое руководство страны поддержи­вало всего 32 %, не поддерживало — 41. Ситуация, как видим, принципиально изменилась. Очевидно, это связано с приходом нового президента.

Цели и задачи нынешнего этапа реформ разделяют, как известно, даже си­лы, оппозиционные по отношению к правительству. В аппаратах районных ад­министраций, как видим, многие все же к этим целям и задачам относится от­рицательно.

Что касается путей и средств проводимых в стране преобразований, абсо­лютно верными их считают всего 4 % от общего числа опрошенных (было 0,4 %), 45 % ответили, что они в основном верны (было 23 %). 31 % (было 53 %) считают их ошибочными, причем 23 % (было 38 %) — в основном, а 6 % (было 15%) — целиком и полностью.

Таким образом, мы видим, что, несмотря на существенный поворот в сто­рону федеральных органов власти, многие муниципальные служащие находятся в оппозиции и к правительству, и к президенту, и к проводимой ими политике, и даже к целям этой политики.

По мнению лишь 9 % опрошенных (три года назад было 3 %), силы, нахо­дящиеся сегодня у власти, способны вывести страну из кризиса, еще 31 % (бы­ло 10 %) тоже в какой-то мере придерживаются этого мнения, а остальные убе­ждены в обратном. То есть около трети опрошенных убеждены в неспособно­сти нынешнего руководства вывести страну из кризиса. Еще недавно их число составляло 90 %.

М. Вебер считал, что даже в случае, если вышестоящее учреждение на­стаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросо-

297

вестно и точно. М. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь управленческий аппарат[CLXIV].

На вопрос: «Как Вы поступите, если Ваше руководство поручит Вам сде­лать то, что сильно противоречит Вашему мировоззрению, “идеологии” Вашей жизни?» получены следующие ответы:

27 % — откажусь выполнять, даже если это повредит моей карьере;

36 % — очень расстроюсь, но все же выполню;

6 % — выполню без особых переживаний;

36 % — затрудняюсь ответить.

C точки зрения классической науки о бюрократии, пригодными для гос- службы являются только 6 %. C натяжкой к ним можно прибавить еще 36 %, и это, пожалуй, все. Что касается тех, кто готов отказаться от выполнения пору­чения, они веберовскому представлению о бюрократе не соответствуют.

Духовные интересы и увлечения — важный штрих в портрете муници­пального служащего. Процесс увеличения доли духовных потребностей в об­щей структуре потребностей личности является, как считал К. Маркс, процес­сом «очеловечивания человека». Разумеется, в результате опроса трудно опре­делить степень совершенства той или иной личности или социальной группы, прогресс или, наоборот, деградацию она переживает.

Как мы уже знаем из табл. 13, с точки зрения 34 % опрошенных муници­пальных служащих, большинство их коллег имеет развитые духовные потреб­ности и интересы. Остальные либо отказались от такой характеристики, либо дали низкую оценку своим коллегам.

В прямой зависимости от потребностей и интересов находится и культура поведения муниципальных служащих. На «хорошо» и «отлично» ее оценивают 57 % опрошенных, на «удовлетворительно» и ниже — 32 %. Среди уклонив­шихся от ответа большинство составляют лица, работающие в аппарате непро­должительное время. Таким образом, судя по оценкам, данным респондентами

298 своим коллегам, состояние духовности и культуры в аппаратах местных орга­нов исполнительной власти, невысокое.

Посмотрим теперь, как наши респонденты оценивают самих себя. Разуме­ется, культура личности характеризуется очень многими составляющими. Это и манера поведения, и общая эрудиция, и отношение к труду и к окружающим, и организация свободного времени и т.д. и т.п.

По данным опроса муниципальных служащих 2000 г., 45 % сказали, что с тех пор как они пришли на работу в аппарат, их духовные потребности вырос­ли, а 4 % — снизились. У остальных — не изменились. Как известно, уровень духовных потребностей зависит от среды, в которой находится личность, от той деятельности, которой эта личность занимается. Работа в аппарате органа вла­сти требует и образованности, и культуры. Если, как в нашем случае, эта работа не вызывает потребности к самосовершенствованию, то можно предположить, что уровень этой работы невысок.

В последнее время понятие «духовность» все больше связывают с религи­озностью. Среди наших респондентов верующими в 2000 г. себя назвали 33 %, в том числе 23 % мужчин и 37 % женщин. Неверующими — 25 %. Остальные либо отнесли себя к числу колеблющихся между верой и неверием, либо отка­зались от ответа. За последние годы наметилась тенденция повышения религи­озности персонала, особенно среди мужчин. Очевидно, это связано с обновле­нием аппарата. Нахождение верующих в аппарате органа государственной вла­сти еще недавно невозможно было даже представить. Теперь мы видим, их число весьма существенно. Но вера очень часто соседствует с суеверием, и на­ши респонденты не могут даже понять, верующие они или суеверные. В цер­ковь ходят всего 3 %.

Свободное время наши респонденты в своем большинстве проводят дома, за книгой или у телевизора. Это основное увлечение. Кроме того, 36 % боль­шую часть времени занимаются с детьми, 29 % — свободное время посвящают своему хобби, 28 — ходят в гости и принимают гостей, 35 — вместе с семьей

299

совершают «вылазки» на природу, 14 % — бывают в театрах, на выставках, концертах, занимаются спортом.

Очень много времени у селян, да и у горожан, занимают садоводство и огородничество.

Итак, на первом месте — чтение. Что же читают служащие органов вла­сти? Из газет на первом месте — местная печать. Из центральных газет наи­большей популярностью пользуются «Аргументы и факты», «Российская газе­та», «Комсомольская правда». Кроме названных изданий персонал читает «Коммерсант», «Советскую Россию», «Завтра», «Известия», а так же «Спид- инфо», «Блиц» и другие издания подобного рода. Спектр интересов, как видим, очень широкий.

Сотрудники аппаратов читают, разумеется, не только газеты и журналы. Из книг на первом месте стоят детективы (47 %), затем идет литература по спе­циальности (42 %), классика (39 %), любовные романы (22 %), политическая литература (16 %), кое-кто читает приключенческую литературу, интересуется мистикой и т.д. Как видим, более 40 % читают литературу по специальности. Это отрадно осознавать, тем более что это происходит на основе собственного волеизъявления.

И все же главное «блюдо» в «меню» духовного потребления — детективы.

Большей части служащих местных органов власти не свойственны уныние и пессимизм. По данным 2000 г., 63 % из их состава верят, что Россия станет великим и процветающим государством. Еще три года назад их было 53 %. Число пессимистов составляет всего 12 %. Вера в будущее своей страны позво­ляет с большим оптимизмом смотреть на свою собственную судьбу. 55 % ны­нешнего состава муниципальных служащих происходят из семей рабочих и крестьян. Разумеется, нынешний их социальный статус значительно выше. 26 % опрошенных заявили, что они в своей жизни достигли всего того, на что могли рассчитывать, а 4 % — даже больше того. 40 %, по их мнению, рассчи­тывали достичь большего.

300

По мнению 61 %, работа в аппарате является престижной в глазах населе­ния, особенно в сельской местности. C таким мнением не согласны только 19 %. Эти оценки за последние годы существенно выросли. Еще три года назад престижной свою работу считали только 53 % муниципальных служащих.

45 % убеждены в хороших отношениях к ним лично со стороны населения и полагают, что они могут приносить людям реальную пользу, 46 % — полно­стью удовлетворены возможностью реализовать свой творческий потенциал.

Здоровые силы, т.е. люди с уверенностью смотрящие в будущее, верящие в самих себя, не поддающиеся апатии и пессимизму, стремящиеся приносить пользу людям, повышающие свой профессионализм, в аппаратах районных ор­ганов исполнительной власти есть, они составляют немалую часть и в основном на них держится все то доброе, что делается в Сибири. Однако не все зависит от них. Муниципальные служащие находятся, если так можно выразиться, на самых передних рубежах административно-государственной деятельности, именно они непосредственно встречаются с населением и за все ошибки и про­счеты, допущенные президентом, правительством или парламентом, взыскива­ют с них — с тех, кто находится на службе населения города или района.

Возможности местного самоуправления ограничены. Централизация управления в последние годы не только не снизилась, но и усилилась, принци­пы руководства, совершенно ясные вчера, сегодня уже не так понятны и про­сты. Все меняется, причем меняется стремительно, и, следовательно, должна меняться и структура управления, и принципы организации управленческой деятельности.

<< | >>
Источник: Новокрещёнов Александр Васильевич. Самоорганизация территориальных общностей как основа становления и развития местного самоуправления. Диссертация. Екатеринбург - 2003. 2003

Еще по теме 3. Муниципальная служба как реализация потребностей местного сообщества:

  1. ВВЕДЕНИЕ
  2. 2.2 Организационные формы и методы, применяемые органами местного самоуправления по охране общественного порядка милицией общественной безопасности
  3. § 2. Преступления против общей безопасности
  4. 2.1. Структура услуг в социальной сфере
  5. 2.1. Общая характеристика частно-государственного партнерства
  6. IV. Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации
  7. Задачи
  8. 9.2. Институциональная структура политической системы общества
  9. 11.2. Механизм действия переходного права
  10. Раздел  I.   ГОСУДАРСТВО
  11. Глава 7. Основные формы переходного периода и пути их реализации