<<
>>

§ 1. Преобразование государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества и внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ как основные способы приватизации в России. Управление акциями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, как один из главных механизмов управления государственным и муниципальным имуществом

1. Ход и результаты акционирования в процессе приватизации государственного и муниципального имущества.

1992 г. стал началом массовой приватизации государственного и муниципального имущества в России[34]. Предусматривалось два её этапа: чековый (с июня 1992 г. по июль 1994 г.) и денежный (с 1 июля 1994 г. по настоящее время).

Г осударственная программа приватизации государственных и

муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, утвержденная Постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г.

№ 2980-1[35] [36]5 а затем Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. №2284, определяли главные цели приватизации на начальном этапе: формирование слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики; повышение эффективности деятельности предприятий; социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры; содействие процессу стабилизации финансового положения РФ; создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства; привлечение иностранных инвестиций; создание условий и организационных структур для последующего расширения масштаба приватизации.

К моменту начала массовой приватизации в России насчитывалось более 240.000 ГиМУП[37], которые предстояло приватизировать[38] [39] [40] [41].

На чековом этапе приватизации 40.000.000 граждан стали акционерами АО или чековых инвестиционных фондов. На чековых аукционах продавались акции 16.462 предприятий с совокупным уставным капиталом

1.421.0. 000.000 рублей. Их было продано по номиналу на 285.000.000.000 рублей, то есть около 20%. Средневзвешенный курс аукционов составил 2,4 тысячерублевой акции на один чек . К 1 июня 1994 г. было создано 12.000 АО .

По данным Е. Торкановского на тот момент стартовая структура акционерного капитала складывалась из доли трудовых коллективов, которая в 1994 г. составляла более 52% акций, мелких внешних акционеров, обладавших 10% акций, администрации - более 9%, крупных инвесторов - около 12% и

о

государства - 17% .

Как обычно, результаты не совпали с провозглашаемой целью. Массового класса эффективных частных собственников не возникло. Основная часть населения стала лишь формальными акционерами, чаще всего - искусственно созданных чековых инвестиционных фондов. Более 40% всех ваучеров было вложено в них. Мы уже отмечали объективное удобство акционерной формы для процесса приватизации, однако отечественные реформаторы сумели «приспособить» её для решения политических, узкоклассовых и корпоративных задач[42]. Хотя чековая стадия приватизации получила название «народной», это название мало соответствовало действительности, так как она проходила под контролем и в интересах прежнего руководства предприятий, которое не только сохранило, но и усилило свою экономическую власть. В значительной степени этому способствовали характерные для «народной» приватизации льготы трудовым коллективам и закрытая подписка на акции. Преимущественное право на приобретение акций работниками привело к их последующему сосредоточению в руках старой верхушки бывших ГиМУП. Привыкшие к подчинению работники, целиком и полностью зависимые от начальства, не могли стать эффективными акционерами и их собственность на акции была необходима лишь для того, чтобы не пустить на предприятие «чужаков» и явилась промежуточным этапом для последующей скупки акций директоратом.

Критикуя этот аспект ваучерной приватизации, П. Бунич отмечал, что «нерыночным» был сам темп проведения приватизации по Закону о приватизации 1991 г. Огромное количество объектов приватизировалось за короткий период времени и на рынке их одновременно оказывалось более чем

100.0. Такое обилие снижало цену, что было еще одной причиной продажи их за бесценок[43].

Такое положение объективно препятствовало притоку «легальных» иностранных инвестиций[44]. Невысоким был уровень вовлечения в приватизацию и отечественных «сторонних» инвесторов[45]. В результате, к 1996 г. по расчетам аналитического центра Российской академии наук, 55% капитала и 80% голосующих акций перешли в руки криминального и иностранного капитала[46].

По мнению же Правительства РФ, самой главной ошибкой этого периода приватизации являлась продажа предприятий по остаточной стоимости[47].

На следующем (денежном этапе) ставились задачи перехода прав собственности на приватизируемое имущество в руки ответственных эффективных собственников и одновременного пополнения бюджетов различных уровней. В интересах привлечения стратегических инвесторов на денежные аукционы и инвестиционные конкурсы выставлялись относительно крупные пакеты акций - не менее 15-25% от уставного капитала предприятия. Однако, как показывает практика, подобный размер продаваемых пакетов недостаточен для реального привлечения инвесторов[48].

В результате денежной приватизации значительная часть государственного имущества была выведена из-под директивного управления государством и вовлечена в рыночный оборот, сформированы основы рынка недвижимости, в том числе рынка земли под объектами приватизации.

Бюджетное задание по денежной приватизации в 1997 г. было превышено в 2,8 раза за счет продажи акции АО «Связьинвест» (она дала 60% поступлений в бюджет от приватизации)[49].

Структура приватизированных предприятий по субъектам права собственности на тот момент выглядела следующим образом:

1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г.
Число приватизированных объектов, т. ч. закрепленных в собственности 21.905 1.0152 4.997 3.353
муниципальной 1.1108 6.960 3.354 1.362
субъектов Федерации 5.112 1.317 715 340
федеральной 5.685 1.875 928 1.651

Акционерная форма стала очень удобной не только для приватизации, но и последующего передела приватизированной собственности - процесса, который периодически возобновляется в нашей стране. Этот процесс, в частности, характеризовался перераспределением контрольных пакетов акций ’от прежнего руководства предприятий к «новым собственникам» - группам объединяющим банки и крупные промышленные и добывающие предприятия[50] [51]. Другими способами передела являлись банкротство, превращение АО в народное предприятие, попытки «проникнуть» в государственные холдинги, чтобы контролировать внесенные в их уставный капитал государственные

пакеты акций и тем самым приватизировать то, что в соответствии с

18

законодательством приватизации не подлежит .

К 1998 г. негосударственный сектор производил более 70% валового национального продукта и осуществлял около 74% инвестиций, количество хозяйствующих субъектов с частной формой собственности на 1 апреля 1998 г. составило в России 73,6%[52].

В 1998 г. задание, установленное в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 1998 г. № 42-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год»[53] по доходам от приватизации государственного имущества, дивидендов по акциям и долям, принадлежащим государству было перевыполнено почти вдвое. 66% всех доходов федерального бюджета от приватизации и управления имуществом, принадлежащим РФ, принесла продажа па аукционе 2,5% акций РАО «Газпром» (победитель аукциона внес 13.779,04 миллиона рублей)[54].

В 1998 г. было приватизировано 2.583 предприятия. Реестр федеральной собственности на тот момент содержал сведения о 45.119 коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем и участником которых являлась РФ, в том числе государство участвовало в 3.896 хозяйственных обществах и товариществах, в 2.500 из которых его доля превышала 25% уставного капитала. В 1998 г. количество АО в зависимости от степени участия государства в уставных капиталах обществ было следующим: в 863 АО государственный пакет составлял менее 25%; в 1.601 - 25-50%; в 470 - более 50%; в 382 - 100%. Кроме того, в отношении 580 АО использовалось специальное право «золотая акция». Число представителей РФ в органах управления АО составляло около 2.000 человек.

В ходе приватизации по итогам 1998 г. было образовано около 31.000 ОАО; общее число приватизированных предприятий на 1 января 1998 г. составляло 126.785[55].

К сожалению, одним из итогов приватизации на тот момент в правовом смысле являлись многочисленные (если не сказать - массовые) нарушения законодательства. Так, немногие, но вопиющие нарушения законодательства, допущенные федеральными органами приватизации и наносящие ущерб интересам государства и общества, указаны, в частности, в целом ряде Постановлений Государственной Думы . Вместе с тем, эти нарушения не были связаны с недостатками акционирования как способа приватизации или АО как организационно-правовой формы, они лишь указывали на несовершенство приватизационного законодательства, а главное - его откровенное игнорирование в интересах определенных групп, демонстрировали, что любой правовой институт в нашей стране может быть использован в целях, которые законодатель отнюдь не предусматривал при его введении (как произошло, например, с законодательством о банкротстве, которое стало инструментом борьбы с конкурентами и перераспределения собственности).

2. Итоги и перспективы акционирования в процессе приватизации государственного и муниципального имущества.

Определенным этапом формирования государственной политики в области приватизации стала Концепция реформирования предприятий и иных коммерческих организаций, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30 октября 1997 г. № 1373 «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций»[56] [57].

В Концепции отмечается ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию предприятий (раздел 1), к которым применительно к АО с государственным участием, в частности, относятся: неэффективность системы управления; отсутствие действенного механизма разграничения функций, полномочий и ответственности между акционерами и управляющими, реального контроля акционерами деятельности исполнительных органов; низкие размеры уставного капитала АО, не выполняющего функции обеспечения удовлетворения возможных требований кредиторов[58]; отсутствие достоверной информации о финансово-экономическом состоянии АО для акционеров и иных заинтересованных лиц.

В связи с этим в Концепции выделены (раздел 2) приоритетные задачи реформы предприятий, большинство из которых связаны C совершенствованием процесса управления и в первую очередь посвящены АО с государственным участием.

В Концепции определены (раздел 3) задачи, формы и методы государственной поддержки реформы предприятий, которые, в частности, предполагают: постепенное прекращение действия содержащихся в

законодательстве РФ правовых норм, устанавливающих особенности правового положения ПАО; значительное увеличение минимального размера уставного капитала АО для обеспечения удовлетворения возможных требований кредиторов; повышение ответственности руководителей за принимаемые решения; установление для руководителей хозяйственных обществ разрешительного порядка совместительства’, повышение ответственности руководителя за сокрытие от акционеров информации о сделках, где есть его коммерческий интерес.

Заключительные положения Концепции в наибольшей степени посвящены политике государства в отношении АО с государственным участием (раздел 4). Отмечено, что:

- в АО с государственным участием необходимы также меры по

существенному обновлению и усовершенствованию механизмов

доверительного управления находящимися в государственной собственности акциями (исключительно на конкурсной основе) и представительства интересов государства в органах управления АО;

- представительство интересов государства в органах управления АО

физическим лицом (за вознаграждение), получившим это право по конкурсу, должно осуъцествляться на основе установления юридической ответственности указанного лица за действия, совершаемые им в качестве представителя государства, при условии недопущения случаев

представительства интересов государства в органах управления АО лицами, состоящими с ним в трудовых отношениях.

- совершенствование управления и распоряжения находящимися в государственной собственности акциями помимо других мер должно предусматривать оптимизацию количества АО с государственным участием, обеспечивающую возможность эффективного управления ими в условиях отказа от отраслевого принципа управления.

Определенным подведением итогов акционирования и обозначением перспектив данного способа приватизации и дальнейшего управления акционерной собственностью государства стало принятие Постановления Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 , которым была одобрена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ.

Данная Концепция закрепляет основные цели, задачи и принципы государственной политики РФ в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием, в числе прочего, имущественных прав РФ, вытекающих из её участия в коммерческих организациях.

Пункт 3 раздела I Концепции посвящен управлению акциями, долями РФ в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ. [59]

26

зо

На момент принятия концепции (сентябрь 1999 г.):

- РФ являлась акционером в 2.500 АО, где её доля превышала 25% уставного капитала, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, в отношении 580 АО использовалось специальное право на участие РФ в их управлении («золотая акция»);

- перечень АО, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже (утвержденный Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 784) включал 697 АО[60];

- государство владело акциями 3.611 ОАО и 251 ЗАО.

В зависимости от степени участия государства в уставных капиталах АО были классифицированы в Концепции следующим образом: в 382 АО РФ владело 100%; в 470 АО - более 50%; в 1.601 АО - от 25% до 50%; в 863 АО - менее 25%[61].

Отметим лишь то новое и принципиально важное в смысле целей и механизма управления акциями, находящимися в федеральной собственности, что содержится в Концепции.

Концепция оценивает ГиМУП как сравнительно неэффективную организационно-правовую форму государственного предпринимательства, существование которой целесообразно в отдельных случаях, как правило, связанных с обеспечением безопасности государства, производством продукции, изъятой из гражданского оборота и т.п. Таким образом, АО становятся главной формой государственного предпринимательства.

В качестве одной из целей управления акциями, принадлежащими РФ является оптимизация управленческих затрат. Поставлена задача повышения эффективности деятельности управляющих, их ответственности за результаты их деятельности.

Как ни странно, декларируется необходимость назначения представителей государства в органы управления АО (прежде всего наиболее крупных, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства), акции которых находятся в федеральной собственности, из числа государственных служащих . Таким образом, предполагается сохранить явно не оправдавший себя порядок представления интересов государства в ПАО чиновниками. Можно ещё согласиться с представительством чиновников в органах управления и контроля АО, действительно значимых для национальной безопасности, однако, на наш взгляд, в целом следует переходить к практике представления интересов государства на возмездной основе менеджерами- предпринимателями, заинтересованными в конечных экономических результатах деятельности ПАО и несущими имущественную ответственность за свою деятельность.

Концепция определяет новые направления повышения эффективности управления закрепленными в федеральной собственности акциями:

- консолидация пакетов акций, приобретение акций для усиления государственного участия в АО, если это необходимо для выполнения общегосударственных задач; сохранение размера пакета акций при осуществлении дополнительных эмиссий;

- сокращение количества находящихся в федеральной собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовать регулирующую и контролирующую функции государства иным, кроме участия, способом; замена [62] закрепленного в федеральной собственности пакета акций на специальное право («золотую акцию»); сокращение государственного участия в АО для привлечения отечественных и иностранных инвесторов;

- передача акций в собственность субъекта РФ, на территории которого осуществляет свою основную деятельность АО, в зачет финансовых обязательств РФ перед субъектом РФ;

- покупка акций (в том числе в результате капитализации просроченной налоговой задолженности организаций) для формирования их в пакеты, последующая их продажа или передача в доверительное управление;

- выпуск производных ценных бумаг, дающих право на приобретение акций через определенный срок, с одновременной передачей указанных акций в доверительное управление покупателю производных ценных бумаг;

- использование акций, находящихся в государственной собственности, в качестве обеспечения инвестиций в вертикально интегрированные структуры или кредитов, направляемых на реализацию целевых проектов;

- создание компаний по типу «портфельных фондов» и внесение в их уставный капитал мелких пакетов акций с тем, чтобы такая компания самостоятельно распоряжалась своими активами;

- реструктуризация крупных промышленных АО с выделением имущественного комплекса, необходимого государству для решения общегосударственных задач, с созданием на базе этого имущественного комплекса 100-процентного государственного АО и продажей остального имущества.

Декларируется необходимость принятия мер по пересмотру уставов хозяйственных товариществ и обществ для обеспечения интересов государства.

Раздел II Концепции посвящен приватизации государственного имущества. Концепция констатирует, что несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9% предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут: не сформирован широкий слой эффективных частных собственников; структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности предприятий; привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий; в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.

Для устранения негативных тенденций предполагается изменить приоритеты государственной политики в области приватизации, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом.

Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с Концепцией является кардинальное повышение эффективности российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом, в соответствии C чем сформулирован ряд конкретных задач, для достижения которых предполагается:

- отход от политики массовой приватизации, переход к адресной приватизации, индивидуальный выбор способа приватизации;

- сохранение в необходимых случаях участия государства в управлении предприятиями путем закрепления акций либо путем использования специального права («золотой акции»);

- расширение инструментария приватизации (выпуск производных ценных бумаг, купля-продажа акций на биржевом и внебиржевом рынках);

- усиление социальной направленности приватизации.

Что касается методов реализации государственной политики в области приватизации в отношении пакетов акций, находящихся в государственной собственности, признается необходимым:

- проводить приватизацию высоколиквидных пакетов акций с ориентацией на значительные поступления средств в бюджет, а приватизацию низколиквидных пакетов акций осуществлять путем их продажи по минимальной цене при условиях принятия новым собственником инвестиционных и (или) социальных обязательств;

- проводить в целях повышения эффективности продажи акций, находящихся в государственной собственности, широкомасштабные маркетинговые исследования для выявления потенциального спроса на них;

при приватизации акций способами, предусматривающими инвестиционные вложения, ориентироваться, прежде всего, на отрасли, дающие быструю отдачу и являющиеся «локомотивными»;

- в случае признания аукциона (конкурса) несостоявшимся проводить прямую продажу акций по результатам переговоров с инвестором;

- осуществлять выпуски ценных бумаг, дающих их владельцам отсроченное право на приобретение акций, находящихся в государственной собственности.

В случае если в государственной собственности находятся пакеты акций размером менее 25%, предусматриваются следующие меры:

- внесение акций в уставный капитал другого АО по рыночной стоимости;

- увеличение государственного пакета акций до уровня не ниже блокирующего с последующей продажей пакета акций стратегическому инвестору;

- передача государственного пакета акций эмитенту либо субъекту РФ (муниципальному образованию) в счет бюджетного финансирования;

- продажа государственного пакета акций по льготной цене работникам предприятий, в том числе в процессе создания народных предприятий.

Таким образом, следует констатировать, что в настоящий момент приватизация государственного и муниципального имущества отнюдь не закончена , она просто перешла в качественно иную фазу и одной из главных её составляющих является эффективное управление АО с государственным участием.

м В Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г., подготовленной фондом «Центр стратегических разработок» в 2000 г., отмечается, что снижение темпов приватизации после 1996 г. не следует трактовать как завершение самого этого процесса. Преобразование значительной части ФГУП в АО со 100% закреплением акций в федеральной собственности призваны решить проблемы неэффективности государственного сектора экономики (См.: Астапов К.Л. Управление государственной собственностью в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2002. № 12. С. 4-11.

<< | >>
Источник: ЦЕЛОВАЛЬНИКОВ Алексей Борисович. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ И КОНТРОЛЯ В АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ, СОЗДАННЫХ В ПРОЦЕССЕ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА: ЭВОЛЮЦИЯ СОВРЕМЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов - 2004. 2004

Скачать оригинал источника

Еще по теме § 1. Преобразование государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества и внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ как основные способы приватизации в России. Управление акциями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, как один из главных механизмов управления государственным и муниципальным имуществом:

  1. 2.1. Типы государственных предприятии.
  2. 3.1. Пути повышения эффективности управления государственными предприятиями.
  3.   Долинская В.В. Акционерное право. -М., 1993.
  4. § 3. Становление и развитие отечественного законодательства о собственности
  5. § 1. Общая характеристика основных видов права собственности
  6. Приложение А Круглый стол «Верховенство права как ОПРЕДЕЛЯЮЩИЙ ФАКТОР ЭКОНОМИКИ» (стенограмма) (Москва, ИНСОР, 31.01.2012) УЧАСТНИКИ:
  7. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИМУЩЕСТВОМ В ВИДЕ АКЦИЙ
  8. Оглавление
  9. Введение
  10. § 1. Преобразование государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества и внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ как основные способы приватизации в России. Управление акциями, находящимися в государственной и муниципальной собственности, как один из главных механизмов управления государственным и муниципальным имуществом
  11. § 1. Общее собрание акционеров
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -