<<
>>

§ 1. Принцип разделения властей к политическая реальность Испании (начало XIX в. — 1975)


Идея разделения властей стала известна просвещенной части испанского общества во второй половине XVIII в. Несмотря на то что книга Монтескье “О духе законов” вскоре после ее публикации на французском языке была внесена в Испании в “Индекс запрещенных книг”, инквизиции не удалось предотвратить распространение идей французской революции.
Просвещенные испанцы много путешествовали, некоторые из них получали образование за границей, наконец, немалую роль в распространении просветительской мысли сыграли “Общества друзей Отечества”, активно действовавшие в Испании во второй половине XVIII в. Члены “Общества друзей Отечества”, несмотря на запреты, не только читали Монтескье, но и осмеливались использовать его идеи в своих работах[299]. Однако введение разделения властей не входило в планы испанских просветителей; в 60—80-е годы XVIII в., в эпоху просвещенного абсолютизма, именно монарх, обладавший всей полнотой власти, и назначенные им “просвещенные министры” были инициаторами многочисленных реформ, оказавших благотворное влияние на все стороны жизни испанского общества. В этих условиях идея разделения властей выглядела хотя и разумной, но “неактуальной”.
Великая французская революция положила конец эпохе просвещенного абсолютизма в Испании, где в 90-е годы XVIII в. воцарилась атмосфера политической реакции. Несмотря на то что правительство предпринимало все меры для того, чтобы превратить Пиренеи в непреодолимую преграду для идей французской революции, до Испании доходили сведения о событиях в соседней стране, о новом политическом устройстве Франции, о конституциях 1791, 1793, 1795 гг.
Первые годы XIX в. стали временем глубочайшего кризиса “старого порядка” в Испании. Наиболее ярким проявлением этого кризиса был распад политической системы Испании. В результате вторжения в Испанию французских войск в 1808 г. испанский абсолютизм рухнул, центральные органы власти фактически прекратили свое существование, власть на местах перешла в руки многочисленных самопровозглашенных хунт, начавших борьбу против французского нашествия.
С помощью сложной политической интриги Наполеон добился отречения Карла IV и его сына и передал испанскую корону своему брату — Жозефу Бонапарту. Одновременно Наполеон учредил новую политическую систему, закрепленную в так называемой “Байоннской конституции”. Дарованная Наполеоном конституция должна была обеспечить Жозефу Бонапарту поддержку тех кругов, которые были заинтересованы в буржуазном переустройстве испанского общества.
“Байоннская конституция” предполагала создание сословных двухпалатных кортесов, которые должны были обсуждать законопроекты, предложенные королем, и декларировала независимость судебной власти. Однако положения “Байоннской конституции” остались на бумаге, так как французам не удалось установить контроль над территорией Испании, уничтожить армию Веллингтона и подавить партизанское движение — знаменитую испанскую герилью.
В период наполеоновских войн появилась и Конституция 1812 г., сыгравшая в истории Испании значительно большую роль, чем “Байоннская конституция” 1808 г. Этот документ был разработан и принят депутатами кортесов в осажденном французской армией Кадисе. Конституция 1812 г.
должна была заполнить тот политический вакуум, который образовался после крушения старой политической системы в 1808 г. Создатели конституции были хорошо знакомы с теорией Монтескье, американской Конституцией, Декларацией прав человека и гражданина, французскими конституциями конца XVIII в. Другим источником, на который опирались авторы Конституции 1812 г., были средневековые вольности (“фуэрос”), ограждавшие города и отдельные области от произвола королевской власти, а также требования участников движения комунерос 1520—1521 гг. о невмешательстве короля в дела кортесов. Испанские либералы, разработавшие Конституцию 1812 г., рассматривали разделение властей как одну из основ будущего политического устройства. В докладе, подготовленном видным деятелем либералов А. Аргуэльесом, отмечалось: “Вековой опыт со всей очевидностью доказал, что не может быть свободы и безопасности, а следовательно, и справедливости и процветания в государстве, в коем вся власть сосредоточена в одних руках. Разделение властей необходимо; однако границы, которые должны быть установлены между законодательной и исполнительной властью для того, чтобы создать их устойчивое и справедливое равновесие, так зыбки, что их определение во все времена было яблоком раздора между самыми уважаемыми авторитетами в науке управления государством... Для того чтобы применение законов к конкретним делам никогда не могло превратиться в инструмент тирании, необходимо отделение функций судьи от любых других действий суверенной власти”[300].
Конституция 1812 г. провозгласила суверенитет народа и довольно последовательно для начала XIX в. проводила принцип разделения властей. Законодательная власть принадлежала кортесам и королю. Кортесы обладали правом предлагать законопроекты, принимать законы и отменять их. В ведении кортесов находилось также утверждение бюджета, распоряжение национальным имуществом, налоговая и таможенная политика, развитие промышленности, обеспечение свободы печати, проблемы образования. Кортесы определяли состав вооруженных сил, учреждали административные и судебные должности. Конституция ограждала кортесы от произвола монарха: король не имел права досрочно распускать кортесы, не мог присутствовать при дебатах в кортесах; депутатам было запрещено занимать государственные должности и получать награды и подарки от короля. Король обладал правом законодательной инициативы, ему также принадлежало исключительно важное право суспенсивного вето, позволявшее монарху на два года задержать вступление в силу любого закона, принятого кортесами. Это право сыграло важную роль в истории второй буржуазной революции 1820—1823 гг.: используя полномочия, предоставленные ему Конституцией 1812 г., Фердинанд VII на два года заблокировал аграрное законодательство либералов, что стало одной из причин поражения революции в 1823 г. Исполнительная власть была вверена королю, который свободно назначала и смещал министров. Вместе с тем члены кабинета несли персональную ответственность за свою деятельность перед кортесами. Судебная власть являлась прерогативой судов; ни король, ни кортесы не могли выполнять эти функции. Конституция устанавливала равенство граждан перед законом, единое законодательство для всех областей страны. Хотя избирательное право и не было всеобщим, но конституция не предусматривала имущественного ценза для избирателей.
Несмотря на то что Конституция 1812 г. в течение нескольких десятилетий была политическим идеалом испанского либерализма и оказала немалое влияние на развитие государственного права в странах Южной Европы, период ее действия был очень недолгим. В 1812—1814 гг. осуществлению конституционных принципов помешала война с Наполеоном, а в мае 1814 г. в Испании произошел государственный переворот, восстановивший абсолютизм. Конституция 1812 г. вторично вступила в силу в годы второй буржуазной революции 1820—1823 гг., однако победа сил “старого порядка” в 1823 г. вновь привела к ее отмене. Третья попытка была сделана в августе 1836 г., однако восстановленная Конституция 1812 г. просуществовала менее года — до июня 1837 г. ’
...История Испании XIX в. была исключительно бурной: с 1808 по 1874 г. страна пережила пять революций (первая революция — 1808—1814 гг., вторая — 1820—1823, третья — 1834—1843, четвертая — 1854—1856 и пятая — 1868—1874 гг.) и две гражданские войны (в 1833—1840 гг. и в 1872—1876 гг.). Постоянные политические потрясения привели к тому, что государственное право Испании в этот период отличалось крайней нестабильностью. Смена власти всякий раз приводила к пересмотру Основного закона. За Конституцией 1812 г. последовал Королевский статут 1834 г., затем — Конституция 1837 г., в 1845 г. были приняты поправки к Конституции 1837 г., существенно изменившие ее характер; в 1855—1856 гг. был подготовлен проект новой Конституции, а затем в 1856 г. восстановлена Конституция 1837 г. с поправками 1845 г., следующая Конституция была принята в 1869 г. Во всех этих документах присутствовал принцип разделения властей; соотношение законодательной и исполнительной власти в каждом конкретном случае зависело от политической конъюнктуры. Конституции, разработанные либералами, усиливали полномочия кортесов и ограничивали права короля и правительства; консерваторы, возвращаясь к власти, стремились подчинить кортесы монарху.
В феврале 1873 г., в ходе пятой буржуазной революции, монархия пала. Была провозглашена республика, началась разработка новой республиканской конституции. В соответствии с проектом конституции, подготовленным в 1873 г., Испания обретала республиканскую форму правления и новое государственное устройство (“федеральная республика”). В основу проекта был положен принцип разделения властей. Законодательная власть являлась прерогативой двухпалатных кортесов, исполнительная правительства; законодательной и исполнительной власти было запрещено вмешиваться в деятельность судов. К трем традиционным ветвям власти добавлялась четвертая — власть президента республики, который должен был обеспечивать взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной власти. Проект 1873 г. предусматривал сложную систему взаимоотношений между парламентом, правительством и президентом. Но эта попытка создания политической системы, основанной на разделении властей, не увенчалась успехом, так как уже в январе 1874 г. произошел государственный переворот, приведший к власти противников республики, а в декабре 1874 г. в Испании была восстановлена монархия.
Частые политические потрясения, чередование революционных и контрреволюционных периодов, ожесточенная борьба за власть, зачастую принимавшая вооруженные формы, оказали немалое влияние на отношение испанского “политического класса” к праву и законности. Большинство группировок, действовавших на политической арене Испании в середине XIX в., не испытывали пиетета в отношении Основного закона страны. Конституционные нормы, в том числе и те, которые регулировали взаимоотношения властей, нередко грубо нарушались, становясь разменной монетой в политической борьбе. Типичным для того времени явлением были так называемые “пронунсиамьенто” — восстания в армии с целью свержения режима. В итоге разделение властей, как и многие другие принципы, закрепленные в конституциях, не стало практикой политической жизни.
Реставрация монархии в 1874 г. положила начало политической стабилизации, обеспечившей благоприятные условия для развития экономики и культуры. Был достигнут компромисс между политическими группировками, представляющими интересы землевладельческой аристократии, финансистов, железнодорожных магнатов, промышленников, генералитета, католической церкви, закрепленный в Конституции 1876 г. С формальной точки зрения политическая система Испании вполне соответствовала западноевропейскому “стандарту”. В Испании утвердилась конституционная монархия, сложилась двухпартийная система, в 1890 г. было введено всеобщее избирательное право для мужчин. Военные, столь часто в годы революций бравшие в свои руки власть, сохраняли лояльность конституционному порядку, церковь также отказалась от прямого вмешательства в политику. Конституция 1876 г. содержала обширный раздел, посвященный правам граждан.
В то же время принцип разделения властей был отражен в Конституции 1876 г. значительно слабее, чем в предшествовавших либеральных испанских конституциях, например в Конституции 1812 г. Законодательная власть принадлежала кортесам и королю. Кортесы состояли из двух палат — сената и конгресса депутатов. Нижняя палата являлась выборной. Принцип формирования сената был иным. Половину членов сената составляли лица, занявшие место в верхней палате вследствие своего происхождения (инфанты, гранды) либо высокого социального положения (архиепископы, капитан-генералы), а также лица, пожизненно назначенные королем, из числа знати, иерархов церкви, министров, генералов, послов и т.д. Другая половина сенаторов избиралась. Кортесы обладали правом законодательной инициативы, они принимали законы, в их руках находилось утверждение бюджета и налогов, ратификация международных договоров, назначение регента, Монарх утверждал законы, принятые кортесами, и имел право издавать декреты, развивающие положения законов. Король свободно назначал и смещал министров, которые в то же время должны были пользоваться доверием кортесов. В случае недоверия кортесов в отношении правительства король мог отправить правительство в отставку либо распустить кортесы и назначить новые выборы.
Но практика политической жизни зачастую не соответствовала статьям конституции. Так, королевская власть в последней четверти XIX в. Играла второстепенную роль, ключевой фигурой являлся глава правительства. Этот пост поочередно занимали руководители консервативной и либеральной партий. После “Пакто дель Пардо” 1886 г. — соглашения между лидерами консервативной и либеральной партий о поочередном приходе к власти и об отстранении от власти всех иных политических сил — результаты парламентских выборов определялись заранее. Смена правительства и выборы осуществлялись в этот период следующим образом. После нескольких лет правления одной из этих двух партий король смещал правительство и назначал новое, состоявшее из представителей другой партии, затем распускал кортесы и назначал выборы. Далее руководители консервативной и либеральной партий договаривались о распределении депутатских мандатов, чтобы партия, сформировавшая правительство, располагала абсолютным большинством голосов в кортесах. В соответствии с этой договоренностью министерство внутренних дел рассылало гражданским губернаторам инструкции относительно того, каких кандидатов желательно избрать в соответствующих избирательных округах, затем эти инструкции доводились до “низового звена” — касиков. Касиками в Испании называли неформальных политических лидеров на местах, опиравшихся на поддержку крупных землевладельцев и местной администрации и пользовавшихся огромным влиянием в сельской местности и небольших городах. С помощью угроз и подачек, прямого давления на крестьян и батраков, полностью зависевших от латифундистов, касики добивались того, что избиратели голосовали за “официальных” кандидатов. Широко применялись различные методы фальсификации выборов — внесение в списки избирателей “мертвых душ”, подделка бюллетеней, многократное голосование “надежных” избирателей, недопущение на избирательные участки тех; кто мог бы отвергнуть “официального” кандидата, и т.д. Касикизм не срабатывал только в крупных городах, где велико было влияние республиканских группировок, однако в деревне он действовал безотказно, гарантируя политическую монополию консервативной и либеральной партий.
Таким образом, если в странах Западной Европы и в США состав правительств зависел от результатов парламентских либо президентских выборов, то в Испании дело обстояло наоборот: правительство с помощью касикизма неизменно обеспечивало себе устойчивое парламентское большинство. Вероятность конфликта между парламентом и правительством была сведена к минимуму, поскольку и исполнительная и законодательная власти всегда находились в одних руках.
Независимость судебной власти, зафиксированная в Конституции 1876 г., также была призрачной. Примером открытого давления исполнительной власти на суд стал процесс 1909 г. над одним из идеологов испанского анархизма Ф. Феррером. Военный трибунал приговорил Ф. Феррера к смертной казни за организацию восстания в Барселоне в июле 1909 г., несмотря на отсутствие убедительных доказательств его вины. (Основным аргументом обвинения был факт присутствия Феррера в Барселоне в первый день восстания.) Испанская общественность однозначно восприняла приговор, вынесенный Ферреру, как месть со стороны премьер-министра А. Мауры, который давно искал возможность свести счеты с анархистами. Всеобщее негодование, вызванное казнью Феррера, побудило короля Альфонсо XIII отправить в отставку правительство консерваторов, возглавляемое А. Маурой.
Хоакин Коста, выдающийся мыслитель и политический деятель конца XIX в., справедливо определил политическую систему Реставрации в Испании как олигархический режим, обслуживаемые псевдопарламентскими учреждениями[301]. В условиях касикизма принцип разделения властей лишался своего смысла и значения.
Неспособность испанской олигархии к осуществлению экономической модернизации, быстрый рост социальной напряхсен- ности, дискредитация псевдодемократического режима в глазах большинства населения привели к кризису политическую систему Реставрации. Вехами этого кризиса стали “катастрофа 1898 года”, лишившая Испанию последних колониальных владений, “трагическая неделя” в Барселоне в 1909 г. После всеобщей политической забастовки в августе 1917 г. кризис приобрел необратимый характер. Невозможность сохранить контроль за развитием событий в условиях революционного подъема подталкивала олигархию к ликвидации конституционной законности.
13 сентября 1923 г. генерал М. Примо де Ривера совершил государственный переворот — в стране установилась военно-монархическая диктатура. Формально Конституция 1876 г. не была отменена, однако на практике политическая система Реставрации была разрушена. Кортесы прекратили свое существование, деятельность многих партий и профсоюзов была запрещена, существенно ограничены политические права и свободы граждан, закрепленные в Конституции 1876 г. Институт монархии был сохранен, но фактическим главой государства в 1923—1930 гг. являлся не король, а занявший пост премьер-министра диктатор — генерал Примо де Ривера. Независимость судебной власти превратилась в фикцию; об этом свидетельствовал громкий политический скандал, разразившийся в 1924 г., когда за торговлю наркотиками была арестована одна из любовниц диктатора. Примо де Ривера потребовал освободить ее; в защиту законности выступил председатель Верховного суда, которого поддержали многие судьи. Конфликт между диктатором и судебной властью завершился отставкой председателя Верховного суда.
Пытаясь заполнить образовавшийся политический вакуум и ослабить критику со стороны оппозиции, Примо де Ривера в 1927 г. подготовил королевский декрет об учреждении Национальной консультативной ассамблеи (НКА). Этот орган не имел ничего общего с парламентом, так как формировался не на основе выборов. В состав НКА входили министры, представители местных властей, руководители так называемого Патриотического союза (правительственной партии, созданной диктатором в 1924 г.), иерархи католической церкви, генералитет. НКА получила право готовить законопроекты, однако последнее слово оставалось за королем,, который подчинялся воле диктатора. Декрет от 12 сентября 1927 г. о создании НКА не допускал ни малейшей самостоятельности нового органа власти даже в вопросах его внутренней организации, устанавливая, например, регламент для выступающих. НКА не обладала никакими средствами воздействия на исполнительную власть.
В конце 20-х годов диктатура оказалась в полной политической изоляции: все политические силы от сторонников конституционной монархии до коммунистов и анархистов выступали против режима. Кроме того, диктатура оказалась неспособна противостоять экономическому кризису, начавшемуся в 1929 г. В итоге в январе 1930 г. Примо де Ривера вынужден был уйти в отставку и оставить политическую карьеру. Уход диктатора не привел к автоматическому восстановлению Конституции 1876 г.: власти опасались, что проведение парламентских выборов приведет к крушению монархии, дискредитировавшей себя сотрудничеством с диктатурой. О падении престижа монархии говорил тот факт, что многие видные монархисты в 1930 г. поспешно перешли в лагерь республиканцев. Под давлением объединившей ся левоцентристской оппозиции, растущего рабочего движения, волнений в армии власти вынуждены были пойти на уступки. Пробой сил должны были стать муниципальные выборы, назначенные на 12 апреля 1931 г. Победу на выборах одержали сторонники республики.
Сообщения об итогах выборов всколыхнули страну. Народ вышел на улицы, во всех крупных городах начались массовые митинги под республиканскими лозунгами, армейское руководство отказалось защищать монархию. Альфонс XIII вынужден был покинуть страну. Так 14 апреля 1931 г. началась история демократической революции и Второй республики в Испании[302].
Провозглашение республики поставило вопрос о скорейшей разработке нового Основного закона. Кортесы, избранные в июне 1931 г., немедленно приступили к созданию конституции. 9 декабря 1931 г. она была принята кортесами.
Конституция 1931 г. закрепила республиканскую форму правления, изменила государственное устройство страны, допустив возможность образования автономий в рамках единого государства, отделила церковь от государства. Перечень гражданских и политических прав граждан расширился по сравнению с Конституцией 1876 г.; впервые в истории Испании было признано равноправие мужчин и женщин. Глава II части III Конституции создавала юридическую базу для проведения глубоких социально-экономических преобразований: обобществления частной собственности, участия трудящихся в управлении производством, введения государственного регулирования в экономической сфере, создания системы социального страхования, установления минимума заработной платы. Конституция гарантировала обязательное бесплатное начальное образование. Радикализм многих статей конституции объяснялся активным участием социалистов в ее разработке.
По Конституции 1931 г., Испания являлась парламентской республикой. Законодательная власть принадлежала народу, который осуществлял ее через конгресс депутатов (кортесы) (ст. 51), Правом законодательной инициативы обладали кортесы и правительство (ст. 60). Законы, принятые конгрессом депутатов, формально не нуждались в утверждении их президентом, он лишь промульгировал законы (ст. 83), однако президент мог потребовать от конгресса повторного рассмотрения закона; кортесы могли отстоять принятый ими закон в том случае, если за него проголосоівало более 2/3 депутатского корпуса (ст. 83). Кортесы могли дать разрешение правительству разрабатывать декреты по вопросам, отнесенным к компетенции законодательной власти, причем разрешение должно было быть конкретным (ст. 61). Правительство не имело права принимать декреты, предусматривающие увеличение государственных расходов. Кроме того, в перерывах между сессиями кортесов в исключительных случаях законодательные функции могли осуществлять президент и правительство; для этого необходимо было предварительное согласие 2/3 так называемой “постоянной депутации” кортесов, состоявшей из представителей парламентских фракций; эти декреты имели временный характер (ст. 80). Наконец, президент имел право издавать декреты, регламенты и инструкции, необходимые для исполнения законов (ст. 79). В 1931 — 1936 гг., до начала гражданской войны, наиболее важные законодательные акты, например Закон об аграрной реформе 1932 г., исходили от кортесов. В то же время немалую роль в революционных преобразованиях сыграли декре ты правительства; так, например, в 1931 — 1932 гг. министерство труда, которым руководил видный деятель Испанской социалистической рабочей партии Ф. Ларго Кабальеро, подготовило целый ряд декретов, создавших основу трудового законодательства Второй республики.
Однопалатные кортесы формировались на основе всеобщих выборов. Выборы президента были организованы более сложно. Президента республики совместно избирали депутаты кортесов и особая “коллегия выборщиков”, специально для этой цели избранная населением. Одним из важнейших полномочий президента было назначение и смещение председателя совета министров, а также назначение министров по представлению премьера (ст. 75). Одновременно кортесы имели право вынести вотум недоверия правительству в целом либо отдельному министру. Если вотум недоверия поддерживало абсолютное большинство депутатов, то кабинет министров или министр, которого касался вотум недоверия, обязаны были уйти в отставку (ст. 64). Таким образом, судьба правительства зависела как от президента, так и от парламентского большинства. В условиях многопартийности, когда правительство неизбежно должно было иметь коалиционный характер, любой конфликт между партиями правительственной коалиции, любая перегруппировка сил в парламенте могли привести и приводили к правительственному кризису, к реорганизации либо к смене кабинета. В і934 г. сменилось три правительства, в
  1. г. страна пережила три смены правительства и две реорганизации кабинета.

За время своих полномочий (6 лет) президент имел право дважды досрочно распускать кортесы, однако вторичный досрочный роспуск конгресса депутатов таил в себе опасность и для президента, так как первым актом вновь избранных кортесов должно было быть рассмотрение вопроса о необходимости роспуска предшествующего состава кортесов. Если абсолютное большинство депутатов не считало шаг, предпринятый президентом, необходимым, то президент обязан был подать в отставку (ст. 81). На практике и президент и конгресс депутатов в полной мере использовали те возможности, которые предоставляла им 81-я статья Конституции. Первый президент Испанской Республики
Н.              Алькала Самора дважды — в 1933 и в 1935 гг. — досрочно распускал кортесы. Конгресс депутатов, избранный в феврале
  1. г., счел, что роспуск кортесов в 1935 г. не был необходим, после чего ЕІ. Алькала Самора ушел в отставку. Новым президентом в мае 1936 г. был избран Мануэль Асанья, один из лидеров левых республиканцев. Парадоксальность данной ситуации состояла в том, что парламентское большинство Народного фронта, стремясь избавиться от консервативно настроенного Н. Алькала Самора, поставило ему в вину тот самый шаг, который открыл

Народному фронту путь к власти! Существовал и еще один способ отрешения президента от должности. Для этого было необходимо, Чтобы предложение об отрешении поддержало 3/5 депутатского корпуса, а затем на совместном заседании депутатов и “коллегии выборщиков” — абсолютное большинство (ст. 82). Если предложение не набирало нужного количества голосов, то в отставку должен был уйти конгресс депутатов. Кроме того, кортесы имели право привлечь президента к ответственности в случае нарушения им своих конституционных обязанностей; дело об ответственности президента рассматривал Трибунал конституционных гарантий, (ст. 85).
Конституция 1931 г. провозглашала независимость судебной власти, учреждала суд присяжных, отменяла все особые юрисдикции, кроме военной. Высшим органом судебной власти являлся Верховный суд. Его председатель назначался президентом по представлению конгресса депутатов (ст. 96). Важным элементом государственного аппарата Второй республики являлся Трибунал конституционных гарантий, который имел право решать вопрос о конституционности законодательных актов, споры о разделении компетенций между центральными органами власти и властями автономных образований, вопрос об ответственности президента и министров (ст. 121). Деятельность судебных учреждений в период Второй республики отличалась высокой степенью политизации. Одним из наиболее ярких примеров этого было рассмотрение Трибуналом конституционных гарантий вопроса о конституционности Закона о земледельческих контрактах, принятого автономным парламентом Каталонии весной 1934 г. Этот закон предполагал проведение в Каталонии умеренной аграрной реформы, которая представлялась совершенно неприемлемой для блока правых партий, одержавших победу на парламентских выборах в Испании в конце 1933 г.[303] Под их давлением Трибунал конституционных гарантий отменил закон. Это решение было весьма спорным в правовом плане, так как было основано на произволъ ном толковании статей конституции и автономного статута Каталонии.
Парламентская республика, учрежденная Конституцией 1931 г., имела свои достоинства и недостатки, в том числе и в сфере разделения властей. Ведущую роль в системе органов власти играли кортесы. Они обладали широкими полномочиями в области законодательства, эффективными способами контроля за деятельностью президента и правительства, что исключало возможность появления авторитарных тенденций в действиях исполнительной власти. Вместе с тем конституция предопределила слабость исполнительной власти, правительственная неустойчивость стала одной из наиболее характерных черт политической жизни Второй республики.
Поскольку наибольшую роль в разработке Конституции 1931 г. сыграла Испанская социалистическая рабочая партия, то с инициативой пересмотра Основного закона выступил блок правых сил — СЭДА, победивший на парламентских выборах 1933 г. Планы правых предусматривали расширение полномочий президента (в частности, предоставление президенту права неограниченное число раз распускать кортесы), создание верхней палаты кортесов — сената, изменение статей конституции, касающихся автономии, положения церкви, отчуждения частной собственности. Но сопротивление со стороны левых республиканцев и социалистов сорвало эти планы.
Политическая система Второй республики оказалась недолговечной. Для ее успешного функционирования более всего была необходима политическая стабильность, признание основными политическими силами тех “правил игры”, которые были установлены конституцией. Однако политическая реальность была совершенно иной. В стране шла революция, борьба противоборствующих сил отличалась исключительной остротой, политические группировки зачастую рассматривали конституцию лишь как орудие политической борьбы, допуская применение антиконституционных методов в борьбе за власть. Дестабилизации способствовала и угроза фашизма, нависшая над Европой. Фашистские организации, возникшие в Испании в начале 30-х годов, открыто заявляли о необходимости ликвидации демократии и парламентаризма насильственным путем. “Нам не нужно иной диалектики, кроме диалектики кулака и пистолета”, — провозглашал лидер Испанской Фаланги Х.-А. Примо де Ривера, сын бывшего диктатора[304]. Растущая активность фашистских группировок в Испании, а также трагический опыт Германии побуждали испанских антифашистов использовать любые методы в борьбе с угрозой фашизма.
Задолго до начала гражданской войны в испанском обществе воцарилась атмосфера гражданской войны. Страна раскололась на два лагеря, каждый из которых стремился к полному уничтожению противника. Росло число военизированных организаций различной политической ориентации. Широкое распространение получил политический терроризм, практикуемый как правыми, так и левыми. Все большую популярность в армии приобретали путчистские настроения. Победа Народного фронта на парламентских выборах в феврале 1936 г. убедила испанскую реакцию, что остановить революционные преобразования без нарушения конституционных норм невозможно. С февраля 1936 г. реакционные круги в армии начали готовить государственный переворот.
Мятеж 17—18 июля 1936 г. и начало гражданской войны привели к серьезным изменениям в системе государственной власти, хотя формально Конституция 1931 г. осталась неизменной. Необходимость принимать оперативные решения способствовала концентрации власти в руках правительства, оно заняло центральное место в системе органов государственной власти. Возросла активность правительства в сфере законодательства; наиболее значительные социально-экономические преобразования, проведенные в годы гражданской войны, — аграрная реформа и конфискация крупной промышленности — имели законодательную базу в виде правительственных декретов. Значительно возросла роль премьер- министра. (С сентября 1936 до мая 1937 г. пост главы правительства занимал Франсиско Ларго Кабальеро, с мая 1937 до февраля 1939 г. — Хуан Негрин.) Кортесы, избранные в феврале 1936 г., в годы гражданской войны продолжали существовать, но их роль в политической жизни страны резко сократилась. Они уступили первенство в сфере законодательства правительству, утратили контрольные функции в отношении исполнительной власти, перестали быть связующим звеном между ведущими партиями и правительством, Правительственный кризис в мае 1937 г., завершившийся сменой кабинета, и реорганизация кабинета в апреле 1938 г. осуществились без какого-либо вмешательства со стороны парламента. Связь правительства с политическими партиями поддерживалась путем непосредственных контактов премьер-министра и членов кабинета с руководством партий, входящих в Народный фронт. Важной особенностью политической жизни республиканской Испании было возникновение многочисленных неконституционных органов власти на местах, появившихся в первые недели войны. Всевозможные комитеты, хунты, советы, существовавшие параллельно с местными органами власти, сформированными в довоенный период, зачастую не считали необходимым выполнять распоряжения центрального правительства. Особенно тяжелая ситуация сложилась в Арагоне и Каталонии, где действовали комитеты, руководимые анархистами, и их вооруженные отряды. Для восстановления контроля над этими районами правительству Народного фронта в мае 1937 г. пришлось применить силу.
В ходе гражданской войны территория республиканской Испании сокращалась, как шагреневая кожа, а в областях, занятых мятежниками, начиналось создание новой государственности...
В первые дни мятежа его организаторы учредили военную хунту. После недолгой борьбы I октября 1936 г. главой государства был объявлен один из руководителей мятежа — Франсиско Франко. В апреле 1937 г. ему удалось подчинить себе Испанскую Фалангу и реорганизовать ее, включив в ее состав весьма разнородные политические группировки, поддержавшие мятеж. 30 января 1938 г. появился Закон о главе государства, наделявший Франко неограниченными полномочиями. Таким образом, еще в период гражданской войны были заложены основы франкистской диктатуры.
Одной из особенностей франкистской государственности было отсутствие конституции. Ее роль выполняли так называемые “основные законы”. К их числу относились Хартия труда 1938 г., Закон о кортесах 1942 г., Хартия испанцев 1945 г., Закон о референдуме 1945 г., Закон о наследовании поста главы государства 1947 г., Закон о принципах Национального движения 1958 г., Органический закон государства 1967 г. Отсутствие единого конституционного текста позволяло режиму быстро, без лишних формальностей, вносить изменения в государственное право в соответствии с меняющейся конъюнктурой, в течение достаточно долгого времени обходить спорные вопросы (так, вопрос о форме правления оставался открытым вплоть до 1947 г., когда Испания была провозглашена монархией). В государственном праве франкистского периода было немало несообразностей и труднообъяснимых противоречий: с 1947 по 1975 г. Испания являлась монархией без короля. По Закону о референдуме 1945 г., участвовать в нем имели право все граждане старше 21 года, в то же время участвовать в выборах в кортесы в соответствии с Органическим законом государства могли только главы семей и замужние женщины.
В первые годы существования франкистского режима его идеологи в соответствии с фашистской доктриной вообще отрицали принцип разделения властей как один из атрибутов “прогнившей демократии”, которая, по их мнению, была несовместима с единством нации. Однако поражение фашистских государств во Второй мировой войне заставило Франко и его окружение прибегнуть к маневрированию. Пропагандистские нападки на демократию были приглушены. В арсенале франкизма появились такие формулировки, как “органическая демократия”, “католическое, социальное и представительное государство”. Принцип разделения властей по-прежнему отвергался, его заменял принцип “единства власти и координации функций” (ст. 2 Органического закона государства).
Стремление вписаться в реалии послевоенного мира, а также укрепить свои позиции среди так называемых “традиционных правых” (т.е. монархистов и правых католиков) побуждало франкизм не только к словесной эквилибристике, но и к реформированию политической системы, к созданию институтов, имитирующих органы власти западноевропейских государств. В 1942 г. были учреждены кортесы, в 1945 г. — введен референдум, в 1947 г. — восстановлена монархия и образован Совет королевства, в 1967 г. была введена выборность части депутатского корпуса. Способность к самореформированию явилась одной из причин живучести франкистского режима. Реформы, предпринимавшиеся режимом на протяжении его существования, преследовали ые только пропагандистские цели, они привели к определенному изменению его характера. С 1939 по 1975 г. франкизм прошел путь от фашистского государства к диктатуре “традиционного”, нефашистского типа, характерного для многих стран Латинской Америки.
Краеугольным камнем политической системы франкизма являлась власть диктатора. Законы о главе государства 1938 и 1939 гг. создали юридическую базу для сосредоточения в руках Франко всей полноты законодательной и исполнительной власти. Личность главы государства провозглашалась неприкосновенной, какой-либо механизм смены главы государства, его избрания не предусматривался, власть главы государства была абсолютной и бесконтрольной. Закон о кортесах 1942 г. ни в коей мере не ограничил полномочий Франко: он сохранил право издавать законы и формировать правительство, кортесы не могли контролировать деятельность главы государства и правительства. Закон 1947 г, о наследовании поста главы государства подтвердил несменяемость Франко, его власть была провозглашена пожизненной. Органический закон государства 1967 г., ставший основным достижением так называемой “либерализации” 60-х годов, вновь наделял Франко огромными полномочиями. Статья 6 Органического закона гласила: “Глава государства является верховным представителем нации, воплощением национального суверенитета, он осуществляет высшую политическую и административную власть, руководит Движением, заботится о строгом соблюдении принципов Движения и других основных законов королевства, а также о преемственности государства и Национального движения, гарантирует и обеспечивает регулярное функционирование высших органов
государства и координацию их деятельности, санкционирует и промульгирует законы и обеспечивает их исполнение, является главнокомандующим сухопутными силами, военно-морским флотом и военно-воздушными силами, заботится о сохранении общественного порядка внутри страны и о безопасности государства, его именем осуществляется правосудие, ему принадлежит право помилования, в соответствии с законом он осуществляет назначения на должности, присваивает почетные звания...” Кроме того, глава государства имел право объявлять референдум, назначать и смещать премьер-министра, созывать заседания кабинета и председательствовать на нем (ст. 7 Органического закона). Ограничения власти Франко имели минимальный характер: согласие кортесов требовалось лишь в тех случаях, когда глава государства принимал решения, затрагивающие суверенитет или территориальную целостность Испании, касающиеся объявления войны й заключения мира, связанные с проблемой престолонаследия (ст. 9 Органического закона).
На практике Франко полностью контролировал деятельность правительства, кортесов, Совета королевства, вооруженных сил, Фаланги, “вертикальных синдикатов”[305]. Незначительные ограничения его полномочий со стороны кортесов и Совета королевства были чисто формальными. Так, в 1969 г., когда наследником испанского престола и преемником Франко был объявлен инфант Хуан-Карлос (внук последнего испанского короля Альфонса XIII), все процедуры, предусмотренные основными законами, были соблюдены: Совет королевства дал положительное заключение, кортесы одобрили кандидатуру Хуана-Карлоса, предложенную Фрян- ко; однако ни для кого не было секретом, что это решение было принято Франко. Подчинение всех органов власти Франко исключало возможность серьезных конфликтов между кортесами и правительством, обеспечивало слаженную работу всех государственных учреждений. Огромная личная власть Франко имела еще один аспект, не отраженный в основных законах. Франкистский режим никогда не был однородным в политическом отношении, диктатуру поддерживал блок реакционных сил. Если в политической жизни фашистской Германии господствовала НСДАП, то в Испании режим опирался не только на Фалангу, но и на монархистов, правокатолические организации, “технократов” и т.д. Франко умело поддерживал равновесие между соперничавшими политическими кланами, выдвигая на первый план то одну, то
другую группировку в зависимости от политической конъюнктуры. В первые годы существования франкизма политическую атмосферу в Испании определяла Фаланга, во второй половине 40-х и в 50-х годах преобладали “традиционные правые” — монархисты и католики, на рубеже 50-х и 60-х годов лидирующее положение заняли “технократы”, предложившие и осуществившие масштабную программу экономической модернизации Испании. Франко являлся своего рода связующим звеном между боровшимися за власть политическими кланами, он выполнял роль арбитра в их столкновениях и в конечном счете способствовал сохранению единства франкистского блока.
Кортесы, учрежденные в 1942 г., представляли не население Испании, а различные слои правящей элиты. Депутаты кортесов не избирались, часть депутатов назначал Франко, другие являлись представителями руководства Фаланги и “вертикальных синдикатов”, государственного аппарата. Законодательные функции кортесов были предельно ограничены; им отводилась роль помощника главы государства в его законодательной деятельности. Комиссии кортесов обладали правом законодательной инициативы, но законопроект, разработанный кортесами, становился законом только после его одобрения правительством и утверждения главой государства. Кортесы также имели право рассматривать бюджет, налоговую и таможенную политику, однако последнее слово оставалось за главой государства. Кортесы были лишены возможности контролировать деятельность правительства и тем более главы государства. Органический закон государства 1967 г. частично изменил систему формирования кортесов. 4/5 депутатов по-прежнему составляли члены правительства, высшие должностные лица, представители местной администрации, руководители Фаланги и “вертикальных синдикатов”. В то же время примерно 1/5 часть депутатского корпуса должна была избираться населением. Избирательное право было ограничено: его получили главы семейств и замужние женщины. Идеологи франкизма объясняли это стремлением подчеркнуть роль семьи как одной из основ общества. Выборы проходили при сохранении строжайших запретов на деятельность антифранкистских партий и независимых профсоюзов, поэтому появление в кортесах депутатов, представляющих оппозицию, было исключено. Антидемократический характер выборов предопределил довольно низкую активность избирателей: в 1967 г. в выборах участвовало около 60% избирателей, а в 1971 г. — не более 45%'. Органический закон государства 1967 г. ничего не изменил во взаимоотношениях кортесов и правительства: статья 49 предусматривала, что кортесы будут информированы о назначении нового правительства или отдельных его членов. Таким образом, кортесы играли второстепенную роль в системе органов власти франкистского государства.
В 1947 г. Испания была провозглашена монархией, был образован Совет королевства. Роль института монархии в системе органов государственной власти в 1947—1975 гг. была невелика: отсутствовал основной компонент монархической формы правления — король; вопрос о кандидатуре будущего монарха окончательно решился только в 1969 г. Совет королевства, состоявший из высших должностных лиц и группы депутатов кортесов, являлся совещательным органом; он был призван оказывать помощь главе государства, давая заключения по важнейшим проблемам внешней и внутренней политики. Совет королевства участвовал в назначении высших должностных лиц. При формировании правительства Совет королевства предлагал главе государства три кандидатуры на пост премьер-министра, чтобы глава государства мог сделать окончательный выбор. Таким же образом Совет королевства участвовал в назначении председателя кортесов, председателя Верховного суда и т.д. На деле решения о назначении на высшие посты принимал Франко; право Королевского совета предлагать кандидатов на пост премьер-министра вообще было лишено смысла, поскольку вплоть до середины 1973 г. правительство возглавлял Франко.
Осуществление курса внешней и внутренней политики находилось в руках правительства, руководимого Франко. Он возглавлял кабинет с 1938 по 1973 г., назначая и смещая министров по своему усмотрению. Только в июне 1973 г. стареющий диктатор уступил пост главы правительства адмиралу JI. Карреро Бланко. В декабре 1973 г., после того как Карреро Бланко был убит баскской националистической организацией ЭТА, премьер-министром стал К. Ариас Наварро. И Карреро Бланко, и Ариас Наварро были довольно бесцветны в политическом отношении, но отличались личной преданностью Франко.
Особое место в политической системе франкизма занимала Фаланга (с середины 50-х годов она именовала себя Национальным движением или Движением). Фаланга приобрела статус одного из институтов государства: “Принципы Национального движения” 1958 г. принадлежали к числу основных законов; Национальный совет движения — руководящий орган Фаланги — являлся частью государственного аппарата. Вместе с тем, хотя формально Фаланга считалась единственной легальной политической организацией, на деле она уже в 50-е годы утратила политическую монополию. Политические группировки, поддерживавшие франкизм (например, “Опус деи”, объединявший “технократов”), действовали совершенно свободно, ортодоксальные фалангисты были отодвинуты Франко на второй план, их место заняли представители не столь одиозных политических кланов. Однако Фаланга и в последние годы франкизма играла определенную роль в сохранении массовой базы режима, разработке идеологии франкизма. Позиции Фаланги укрепляло и то, что ее бессменным главой, каудильо, был Франко.
Важнейшей функцией судебной власти в первые годы франкизма было устранение (вплоть до физического уничтожения) политических противников. Франко издал целый ряд откровенно репрессивных законов: Закон о политической ответственности 1939 г., Закон о преследовании масонства и коммунизма 1940 г., Закон о государственной безопасности 1941 г. Были нарушены многие основополагающие юридические принципы: репрессивное законодательство имело обратную силу, допускались неоднократные наказания за одно и то же деяние, возбуждение уголовных дел в отношении умерших. Репрессии приняли массовый характер, в первые годы франкизма было казнено около двухсот тысяч человек. Одновременно в 1939 г. были амнистированы лица, совершившие преступления (в том числе и тяжкие) в период существования республики, если мировоззрение этих лиц совпадало с идеологией Национального движения, а их деяния по своей мотивации могли быть квалифицированы как протест против республиканских властей[306]. В органах юстиции была проведена чистка, главным критерием при назначении судей были их политические взгляды. С середины 40-х годов масштабы репрессий сократились. В дальнейшем, в 60-е годы, судебная сфера была затронута политикой “либерализации”. В 1965 г. экономические забастовки перестали рассматриваться как уголовное преступление, Органический закон государства 1967 г. провозглашал независимость судей, в 1969 г. была отменена уголовная ответственность за “преступления”, совершенные в период гражданской войны 1936—1939 гг. Однако и в этот период независимость судебной власти была призрачной. Итоги процессов над политическими противниками режима зависели не от буквы закона и не от реше • ния суда, а от политической целесообразности, как ее понимал Франко.
Особенностью судебной власти в период франкизма было отсутствие Конституционного суда. Те функции, которые в демократических государствах осуществлял Конституционный суд, в Испании являлись прерогативой главы государства.
Таким образом, к середине 70-х годов нашего столетия Испания была страной, незнакомой с практическим применением принципа разделения властей, столь привычного для большинства стран Западной Европы и США. В период буржуазных революций разделение властей существовало лишь в виде деклараций; в эпоху Реставрации принцип разделения властей был урезан и искажен; в годы Второй республики ожесточенная политическая борьба, вылившаяся в гражданскую войну, сделала невозможным нормальное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной власти, предусмотренное Конституцией 1931 г. Наконец, в период франкистской диктатуры разделение властей вообще отсутствовало, политические институты франкистского режима не обладали ни малейшей самостоятельностью и лишь в слабой степени маскировали единовластие Франко.
 
<< | >>
Источник: М.Н. Марченко. Разделение властей: Учеб. пособие. — 2-е изд., перераб.и доп. / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко — М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат,2004. — 428 с.. 2004

Еще по теме § 1. Принцип разделения властей к политическая реальность Испании (начало XIX в. — 1975):

  1. § 1. Принцип разделения властей к политическая реальность Испании (начало XIX в. — 1975)
  2. Античные корни
  3. Репрессалии
  4. Медиевализм и «присутствие» прошлого («новый медиевализм»)
  5. ПРИЛОЖЕНИЕ 2 Британские церкви в XX — начале XXI в.: традиции и новации
  6. БЕЛЬГИЯ (Королевство Бельгия)
  7. Четвертый период. Современный (после 1992 г.)
  8. ВВЕДЕНИЕ
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -