<<
>>

§ 2. Технология моделирования структурных элементов кодифицированных актов

Кодифицированный акт обычно отличают большой объем и сложная структура. С точки зрения внутренней организации нормативного материала кодифицированный акт характеризуется не только единством, высокой степенью взаимообусловленности включенных в него норм, но и четкой системой их распределения.

В кодифицированном акте сосредоточивается вся либо основная масса нормативного материала данной отрасли (подотрасли) законодательства, что требует тщательной выработки структуры акта, с тем чтобы она была хорошо продумана, логически выстроена, обеспечивала последовательное развитие темы правового регулирования и удобство пользования нормативным материалом. Как верно отмечается в литературе, правильная конструкция структуры кодифицированного нормативного акта облегчает толкование его норм и их применение судами и другими органами[59].

Указанные факторы обусловливают необходимость анализа таких категорий, как технология структурирования и структура кодифицированного акта, выявления их специфических особенностей.

До недавнего времени понятия «технология» и «нормотворческая деятельность» не рассматривались во взаимосвязи. Технология (в переводе с греческого – искусство, мастерство) трактовалась как совокупность методов обработки, изготовления и изменения состояния материала или полуфабриката в процессе производства[60]. Вместе с тем, в настоящее время уже устоялась позиция, в соответствии с которой указанная категория находит широкое распространение не только в промышленно-производственных областях человеческой деятельности, но и в гуманитарных сферах (философии, социологии, психологии, политологии, педагогике и т.д.).

Основоположником теории нормотворчества как технологического процесса, состоящего из определенных этапов, является Н.А. Власенко[61], В.Н. Карташов и Т.Я. Хабриева и др.

Нормотворческая технология рассматривается как разновидность юридической технологии, которую Н.А.

Власенко определяет как порядок применения и использования методов и приемов по подготовке и принятию юридического решения, которое понимается как итог, результат юридической деятельности, осуществленной в соответствии с принципами и приемами технологических операций[62].

Представляется, что нормотворческая технология, будучи полиструктурным явлением, включает в себя различные виды технологий, в числе которых технология формирования структуры нормативного и, в первую очередь кодифицированного акта, занимает одно из центральных мест.

Под технологией структурирования кодифицированного акта следует понимать осуществляемую в установленном порядке системную, целенаправленную деятельность компетентного субъекта по формированию качественной структуры кодифицированного акта с помощью научно обоснованного комплекса правотворческих действий, принципов, средств, приемов и правил.

Следует согласиться с В.Н. Карташовым, который указывает, что любая юридическую технологию следует трактовать двояко[63]. С одной стороны, это некий процесс, с другой, - наука, система знаний. А поскольку технология структурирования кодифицированных актов является видом юридической технологии, то, соответственно, ее необходимо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, это основанный на определенных принципах, планах и прогнозах процесс подготовки и оформления структуры кодифицированного акта, в ходе которого используются необходимые средства, приемы, способы и методы нормотворческой деятельности. Во-вторых, это наука, система знаний о принципах, средствах и способах наиболее эффективной и планомерной нормотворческой практики.

Признаки технологии структурирования кодифицированных актов в основном совпадают с признаками юридической технологии в целом. Представляется, что к их числу относятся следующие: 1) это осознанная деятельность субъекта нормотворчества; 2) эта деятельность носит системный и целенаправленный характер; 3) ее результатом является оптимальная структура кодифицированного акта; 4) указанная технология, как и любой иной вид технологии, имеет сложный полиструктурный состав; 5) представляет собой систему этапов (стадий), режимов и процессуальных производств; 6) является залогом качества правового результата в виде кодифицированного акта; 7) отражает специфику конкретно-исторических условий своего существования и связана с уровнем общей и правовой культуры; 8) составляет влажнеющую часть нормотворческой практики.

Принципы технологии структурирования кодифицированных актов представляют собой фундаментальные идеи (идеалы) и исходные руководящие начала (общеобязательные требования), обеспечивающие высокое качество подготовки структуры кодифицированных актов. К их числу, на наш взгляд, следует относить принципы, присущие законодательной технологии как таковой[64], такие как, законность, научность, объективность, профессионализм, стабильность, непрерывность совершенствования, целесообразность и оперативность в нормотворческой деятельности.

В содержание технологии структурирования кодифицированных актов в первом варианте ее понимания, на наш взгляд, входят: а) совокупность правил юридической техники, применяемых при формировании структуры нормативного акта; б) тактика формирования структуры кодифицированных актов; в) стратегия структурирования кодифицированных актов; г) объект; д) предмет; е) субъекты; ж) участники; з) процессуальные формы деятельности по формированию структуры кодифицированного акта (разнообразные юридические стадии, производства и режимы, закрепленные в соответствующих нормативных актах, регулирующих деятельность нормотворческих органов); и) сами действия и операции по разработке структуры кодифицированного акта; к) показатели, характеризующие качество структуры кодифицированного акта.

Одним из основных элементов содержания технология структурирования кодифицированных актов является юридическая техника. По справедливому замечанию Н.А. Власенко, Т.Я. Хабриевой, юридическая технология и юридическая техника соотносятся как целое и часть. Последняя является неотъемлемой частью юридической, в том числе и нормотворческой технологии, условием ее функционирования. Если юридическая технология отвечает на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции, то юридическая техника отвечает на вопрос: с помощью каких приемов, каких средств должны осуществляться те или иные технологические операции, действия[65]. То есть законодательная техника является не чем иным, как «инструментальной частью» законодательной деятельности. Очевидно, технология структурирования кодифицированных актов, будучи разновидностью юридической технологии, соотносится с юридической техникой аналогичным образом. Особенностью является лишь то, что некоторые правила юридической техники не применяются при структурировании указанных актов и, следовательно, не включаются в саму технологию.

Не меньшее значение для успешного функционирования технологии структурирования кодифицированного акта имеет юридическая тактика. По мнению В.Н. Карташова, данная категория в самом широком смысле представляет искусство умело управлять участниками юридической практики, оптимально планировать и организовывать их юридические действия, рациональными способами и методами использовать общесоциальные, технические и специально-юридические средства для вынесения эффективных и качественных решений, достижения поставленных целей и задач (ближайших и частных, промежуточных и второстепенных и т.п.)[66]. Представляется, что указанное определение юридической тактики может использоваться и применительно к технологии структурирования кодифицированных актов. Что касается таких элементов юридической тактики как способы и методы, то, по мнению указанного ученого, под ними понимается следующее. Способы определяются как пути достижения намеченных целей и результатов с помощью конкретных средств и при наличии соответствующих условий и предпосылок законодательной (правотворческой) практики. Интегрированные в единое целое родственные способы образуют тот или иной метод действия субъекта законодательной практики[67].

Стратегия, как элемент технологии структурирования кодифицированного акта, должна, на наш взгляд, рассматриваться как перспективное планирование и прогнозирование, концептуальные и долгосрочные проблемы развития практики структурирования кодифицированных актов, связанные с достижением перспективных, главных, относительно конечных задач и целей.

Объектом технологии структурирования кодифицированного акта являются общественные отношения, связанные с подготовкой, оформлением и совершенствованием структуры указанных актов. Ее предметом являются структуры проектов или уже принятых кодифицированных актов, на которые непосредственно направлены действия и операции субъекта нормотворчества.

Субъекты технологии структурирования кодифицированных актов - это лица, наделенные соответствующей компетенцией на выполнение деятельности, связанной с созданием и изменением структуры кодифицированного акта (как правило, это государственные органы и должностные лица, осуществляющие нормотворчество, но в отдельных случаях в качестве таких субъектов могут выступать и юридические лица, не наделенные статусом государственного органа, например, при разработке ведомственных уставов). Участниками указанной технологии являются отдельные лица, их объединения и организации, которые так и ли иначе содействуют ее субъектам.

Представляется, что технология структурирования кодифицированных актов включает ряд этапов или стадий:

1. Сбор нормативной предпроектной правовой информации является важнейшим этапом данного вида юридической технологии.

2. Подготовка непосредственно структуры кодифицированного акта.

3. Доработка и корректировка структуры кодифицированного акта в ходе кодификационного процесса.

Составным элементом каждой стадии (этапа) является операция, под которой понимается система взаимосвязанных между собой действий, объединенных локальной целью, направленной на решение обособленной локальной задачи.

Так, например, первая стадия технологии структурирования кодифицированного акта включает следующие операции: а) изучение разработчиком сущности такого правового явления как кодифицированный акт; б) изучение системы отрасли (подотрасли, института) права, подлежащей кодификации; в) принятие решения относительно выбора вида и формы кодифицированного акта; г) изучение правил юридической техники, связанных со структурированием кодифицированных актов; д) анализ процессов систематизации законодательства соответствующей отрасли права; е) изучение требований международного права и судебной практики.

Вторая стадия включает в себя такие операции: а) непосредственно создание структуры кодифицированного акта; б) отражение ее в концепции проекта кодифицированного акта; в) трансформация ее в проект кодифицированного акта.

Третья стадия состоит из следующих операций: а) изучение изменений, произошедших в системе отрасли (подотрасли, института) права, которую регулирует соответствующий акт; б) анализ недостатков структуры кодифицированного акта; в) изучение правил юридической техники, связанных с изменением структуры кодифицированных актов; в) учет требований международного права и судебной практики; г) внесение изменений в структуру кодифицированного акта.

Что касается показателей качества структуры кодифицированного акта, то под ними следует понимать количественную характеристику свойств структуры кодифицированного акта, составляющих ее качество, рассматриваемую применительно к определенным условиям ее создания и использования. Представляется, что такого рода показателями являются: а) максимальное соответствие структуры акта системе кодифицируемой отрасли (подотрасли, института); б) единство, системность, целостность, согласованность, логическая завершенность; в) достижение оптимального уровня интеграции и дифференциации правовых предписаний; г) стабильность; д) доступность для всех групп правоприменителей.

Технология структурирования кодифицированных актов подчиняется определенным правилам, под которыми следует понимать систему научно обоснованных положений, необходимых для формирования качественной и совершенной структуры кодифицированных актов.

Целью технология структурирования кодифицированных актов является создание оптимальной, сбалансированной структуры, в максимальной степени отражающей систему кодифицируемой отрасли (подотрасли, института) права, отвечающей требованиям единства, системности, целостности, согласованности, логической завершенности, стабильности, доступности для всех групп правоприменителей.

Под структурой обычно понимают совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, то есть сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях. По мнению В.И. Свидерского, структура представляет собой систему объективно существующих элементов, то есть не порождение сознания человека, а отражение характера соотношения реальных элементов[68].

Любая структура характеризуется следующими основными параметрами: 1) системная организация определенного множества заданных элементов; 2) определенная закономерность связей в отношении системно организованных элементов; 3) относительная устойчивость, стабильность системно организованных элементов, их связей и отношений; 4) целостное системное единство организованного множества элементов; 5) способность организованного множества элементов к системному и межсистемному функционированию[69].

Разумеется, указанные параметры присущи и структуре нормативного правового акта, в том числе кодифицированного. Так, например, П.Б. Евграфов считает, что структура в праве должна одинаково выражать как устойчивость, инвариантный аспект, так и его развитие, источник и основу которого образует взаимодействие диалектических противоположностей в праве, в частности взаимодействие его содержания и формы. Структура законодательства есть выражение единства составляющих его элементов и их отношений, а также становления и развития в нем новых подразделений[70]. О.А. Бабошин также указывает, что структура — не только имманентная характеристика, но и инвариантный (устойчивый) аспект системы. Основная функциональная нагрузка структуры состоит в придании системе внутренней целостности, устойчивости и качественной определенности[71].

В литературе нет единого подхода относительно понятия структуры нормативного правового акта. Существует точка зрения, в соответствии с которой по своей структуре нормативный акт — это взаимосвязь нормативных, а иногда и ненормативных предписаний, содержащихся в его статьях, пунктах, параграфах[72]. Другие авторы считают нормативное предписание структурным элементом не нормативного акта (формы права), а элементом его содержания[73]. Обосновывая этот вывод, С.С. Алексеев пишет: «Если рассматривать структуру как способ организации элементов содержания, то структура, в силу единства формы и содержания, не может быть оторвана от внешней формы»[74]. В данном случае соотношение категории «структура» только с категорией «форма» приводит к смешению элементов структуры содержания права (нормативного акта) с элементами структуры формы права (правовыми нормами). В результате форма лишается необходимого содержания. Между тем именно посредством нормативных актов правовые нормы выражаются вовне.

Следует иметь в виду и то, что структура нормативных актов не может быть отождествлена с их формой, что понимание внешней формы в материалистической диалектике не сводится к внешней структуре, а значительно шире и богаче этого понятия[75]. От выбора внешней формы права зависят юридическая сила нормативного акта, место в правовой системе, соотношение с другими нормативными предписаниями и в конечном итоге — эффективность данного регулятора. Органическое единство его содержания и формы находит отражение в структуре, внутреннем «устройстве» нормативного материала и в языке.

Представляется, что структуру нормативного правового акта, в том числе и кодифицированного, можно определить, как систему объективно существующих элементов текста данного акта, объединенных устойчивыми связями, обеспечивающими его целостность и тождественность самому себе, то есть сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях.

Структура кодифицированного нормативного правового акта может рассматриваться на различных иерархических уровнях. В частности, на макроуровне указанные акты можно подразделить на унитарные (простые) и сложносоставные.

Унитарный (простой) кодифицированный нормативный правовой акт — это правовой акт, в структурном отношении состоящий из одного целостного текста, то есть не имеющий элементов, прилагаемых к этому тексту.

Сложносоставной кодифицированный нормативный правовой акт — это правовой акт, в структурном отношении состоящий из основного правового акта (основного текста) и производных от него одного или нескольких правовых актов и (или) приложений, не являющихся правовыми актами.

Возможны следующие варианты структуры (точнее, макроструктуры) сложносоставного кодифицированного нормативного правового акта:

1. Основной текст правового акта и одно или несколько приложений к нему, не являющихся правовыми актами, в частности, в форме таблицы, рисунка, образца документа.

2. Основной (первичный) правовой акт и утвержденные им один или несколько вторичных правовых актов, которые могут иметь приложения.

3. Основной (первичный) правовой акт и одно или несколько приложений, не являющихся правовыми актами, а также утвержденные первичным актом один или несколько вторичных правовых актов, которые в свою очередь могут иметь приложения, не являющиеся правовыми актами.

Следует отметить, что на сегодняшний день используются оба приема (как унитарный, так и сложносоставной) конструирования кодифицированных актов. Что касается законов, то предпочтителен выбор унитарной структуры. Подавляющее большинство современных кодифицированных законов являются по своей структуре унитарными, а большинство подзаконных кодифицированных актов — сложносоставными.

Структура любого нормативного акта, в том числе и кодифицированного, состоит из элементов. Основным структурным элементом кодифицированного нормативного акта как формы права является нормативное предписание.

Элементы же правового акта как источника права группируются в зависимости от их юридического характера и назначения: одни относятся к внешним формальным атрибутам или реквизитам, свидетельствующим об официальном характере и юридической силе правового акта, другие представляют собой элементы содержательной части текста.

Под термином «атрибуты» нормативного акта подразумевают «существенный признак, свойство, неотъемлемую принадлежность предмета»[76], под термином «реквизиты» — «установленные законом обязательные формальные элементы»[77]. Свойство предмета при этом также понимается как элемент. Таким образом, в данном случае все три термина равнозначны. Обязательность наличия у нормативного акта внешних формальных атрибутов или реквизитов отмечалась многими авторами[78].

Реквизиты не содержат регулятивных положений (предписаний), однако значение их велико. Без них немыслим ни один правовой акт, поскольку невозможно определить его юридическую природу. Реквизиты отражают важнейшие юридические свойства правового акта, прежде всего, связанные с его статусом и принятием (изданием). Например, благодаря такому реквизиту, как обозначение вида правового акта, можно судить о юридической силе правового акта, а дата принятия позволяет установить приоритет между двумя правовыми актами одного вида. Кроме того, правовые акты идентифицируются посредством реквизитов.

От устойчивой юридической традиции, противопоставляющей реквизиты правового акта его тексту (содержательной части), отличается подход, реализованный в ГОСТ Р 6.30-2003, согласно которому любой элемент документа (включая текст) признается его реквизитом (п. 20)[79]. Трактовка понятия реквизитов документа, изложенная в названном стандарте, является отражением не всегда оправданной тенденции формализации и унификации элементов документов и, на наш взгляд, не должна служить поводом для изменения традиционного юридического понимания реквизитов нормативного правового акта.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что под реквизитом правового акта понимается элемент правового акта, который предназначен для отражения юридических свойств (официального характера и юридической силы) и (или) идентификации (обозначения) правового акта, и не содержит регулятивных положений (предписаний). Состав всех реквизитов официальных документов утвержден ГОСТом Р 6.30-2003.

Что касается кодифицированных актов, то им, на наш взгляд, присущи следующие реквизиты: изображение герба Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; обозначение вида правового акта; заголовок (наименование) правового акта; подпись (подписи) уполномоченного лица (лиц); дата принятия; номер; гриф принятия закона законодательным органом. В некоторых случаях возможны и иные реквизиты (дата регистрации в Минюсте, регистрационный номер, гриф утверждения документа, гриф согласования документа, резолюция, визы согласования документа, оттиск печати и другие). По мнению В.М. Баранова, существующие реквизиты законов и постановлений Правительства России должны быть дополнены еще одним элементом — графой с фамилией и инициалами авторов предложения и концепции принятого юридического акта[80].

Представляется, что состав реквизитов для каждого вида кодифицированного правового акта желательно установить нормативно.

Полагаем необходимым более подробно рассмотреть отдельные спорные вопросы, касающиеся реквизитов кодифицированных актов.

Что касается обозначения вида кодифицированного правового акта, то оно должно состоять из согласованных между собой наименований вида (формы) правового акта и органа, издавшего этот акт. Д.А. Керимов отмечает, что название органа, принявшего нормативный акт, определяет действенность нормативного акта и характеризует его юридическую силу. Любой акт, который утверждается без указания органа, его принявшего, считается недействительным[81].

Так, например, кодексы, Основы законодательства, Основные принципы, по сути, являются ничем иным, как законами, принятыми Федеральным Собранием РФ, поэтому вид данного правового акта обозначается как «Федеральный закон». Если кодифицированный акт принимается Правительством РФ, то, соответственно, он обозначается как «Постановление Правительства Российской Федерации». Кодифицированные акты, принимаемые законодательными органами субъектов РФ, включают слово «закон» и наименование субъекта Федерации (например, Закон Саратовской области).

Заголовок кодифицированного правового акта формулирует тему (предмет регулирования) правового акта. Он должен быть точным и по возможности кратким. С.С. Алексеев справедливо полагает, что слишком длинные, громоздкие заголовки создают известные трудности при применении актов и их систематизации, а также при их толковании[82]. При этом краткость заголовка не должна достигаться за счет его точности. В тех случаях, когда длинного наименования акта нельзя избежать, рекомендуется делать короткие подзаголовки либо давать параллельно общему заголовку краткое наименование этого акта, которое и следует употреблять при его систематизации. Подобное сокращение наименований нормативных актов практикуется давно (Уголовный кодекс РФ — УК РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ — КоАП РФ и т. д.).

Дата (принятия) кодифицированного правового акта в качестве его реквизита может оформляться различными способами. Вместе с тем, наиболее предпочтителен словесно-цифровой способ оформления даты правового акта, поскольку он более точен и однозначен, более защищен от случайной ошибки (например, при воспроизведении), не допускает разночтений при озвучивании и в целом больше соответствует значимости нормативного правового акта как документа. Во всяком случае даты кодифицированного акта, по нашему мнению, следует оформлять только словесно-цифровым способом.

Номер кодифицированного правового акта может быть простым (состоящим из одного порядкового номера) и сложным (состоящим из разделенных дефисом порядкового номера и буквенного индекса, обозначающего вид правового акта). Последний способ оформления номера применяется при нумерации федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе и кодифицированных. Так, в частности Уголовный кодекс Российской Федерации[83] (далее — УК РФ) имеет номер 63-ФЗ, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации[84] (далее — КоАП РФ) — 195-ФЗ. Указанный способ оформления номера предпочтительнее, так как он позволяет уже по номеру судить о характере нормативного правового акта.

В принципе возможны и другие способы отражения в номере нормативного правового акта его юридических характеристик. В Канаде, например, правовые акты получают номера уже на стадии законопроектной работы. Акты, вносимые членами Правительства, нумеруются от С-1 до С-200, а акты депутатов — от С-201 до С-1000[85].

Нумерация кодифицированных правовых актов должна вестись отдельно для каждого вида в пределах данного года, то есть с началом нового года нумерация возобновляется. Кроме того, думается, что в отношении кодифицированных актов целесообразно ввести особую нумерацию, например, для федеральных законов — «№ »-КФЗ (Кодифицированный федеральный закон), для постановлений Правительства РФ — «№ »-КПП и т. д.

Реквизиты как элементы правового акта противопоставляются другому укрупненному элементу — его содержательной части, которая включает регулятивные (нормативные или ненормативные) положения (предписания) правового акта, а в отдельных случаях также положения, не имеющие регулятивного значения.

К настоящему моменту в России фактически сложилась методика структурирования содержания кодифицированных нормативно-правовых актов, определена система их структурных составляющих. При создании указанных актов применяются следующие структурные единицы: преамбула, часть, раздел, подраздел, глава, параграф, статья, пункт, подпункт, часть статьи, абзац, также не часто, но все же используются такие структурные элементы, как примечание, приложение, сноска. Приведенный перечень включает практически все используемые в настоящее время структурные элементы. Однако он все же не является исчерпывающим.

Иерархия (соотношение) структурных элементов кодифицированного правового акта должна быть следующей. Статьи (пункты) правового акта могут объединяться в главы. Главы в необходимых случаях могут включать параграфы, состоящие из статей (пунктов). Главы могут объединяться в разделы. Разделы в необходимых случаях могут включать подразделы, состоящие из глав. Разделы значительного по объему кодифицированного правового акта могут объединяться в части. Части, разделы, подразделы, главы, параграфы правового акта должны включать в себя не менее двух структурных элементов текста следующего за ними уровня. К сожалению, в настоящее время данное требование выполняется не всегда. Примером может послужить структура Трудового кодекса РФ, ч. I, II, IV–VI указанного кодифицированного акта состоят из одного раздела. Лишь ч. III включает большее количество разделов. Представляется, что в таких случаях целесообразно ч. I, II, IV–VI сразу делить на главы. Такой прием вполне допустим. Аналогичная ситуация наблюдается в ГК РФ.

Правильному пониманию принимаемых государством правовых мер служит изложение мотивов и задач принятия нормативного акта. В ряде случаев законодатель может формулировать их непосредственно в статьях акта. Однако целесообразнее формулировать цели и мотивы издания акта в его преамбуле (введении).

Преамбула правового акта (от лат. praeambulus — «идущий вперед, предшествующий») — это вступительная часть, содержащая информацию о причинах, условиях и целях его принятия, предмете и методе его правового регулирования, а в необходимых случаях — юридическое обоснование издания акта с указанием соответствующих правовых актов (мотивацию).

Высказывается точка зрения, что преамбула не должна содержать нормативных предписаний, делиться на статьи, содержать ссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта, содержать легальные дефиниции, формулировать предмет регулирования законопроекта, нумероваться[86]. По мнению В.М. Баранова и Л.В. Хачатуровой, такого рода требования носят излишне императивный характер, и авторы последовательно доказывают возможность обратного[87].

На наш взгляд, преамбула все же не должна включать нормативных предписаний, вместе с тем она имеет правовое (юридическое) значение для правильного (единообразного) понимания и применения норм, содержащихся в статьях данного закона[88] и должна быть неотъемлемой частью нормативного акта, тесно и органически связанной с другими его частями.

Поскольку преамбула не должна содержать нормативных положений, то ее следует излагать отдельно от нормативных предписаний. Это требование не всегда соблюдается на практике. Встречаются примеры, когда во вступительной части указывается, в отмену (или изменение) каких актов издается данный нормативный акт, а такого рода положение, по сути, является нормой об отмене или изменении старых нормативных актов. Ярким примером нарушения указанного правила является Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей»[89]. Так, в преамбуле данного Закона содержатся нормы, определяющие основные понятия, используемые в законодательном акте.

Очевидно, такого рода нормативные положения лучше всего формулировать в специальной статье акта или даже в законе, которым кодифицированный акт вводится в действие.

Уровень юридической необходимости и политической целесообразности преамбулы сложно переоценить. Л.К. Хачатурова, например, последовательно доказывает, что практика применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (дело «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfaut) против Бельгии»[90], дело «Пителин и другие (Pitelin and Others) против Российской Федерации (жалоба № 4874/03) (Первая секция)»[91] и многие другие) в целом свидетельствует о том, что преамбула правового акта может иметь как субсидиарное, так и решающее значение для вынесения решения по делу. Кроме того, толкование преамбулы играет важную роль в формировании правовых позиций Европейского суда по правам человека и иных правоприменетей[92]. Между тем при всей своей значимости преамбула не является обязательным атрибутом нормативного акта. В связи с этим очень важно разобраться, нужна ли преамбула в кодифицированном акте и, если нужна, то во всех ли видах кодифицированных актов.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что преамбулы в кодифицированных актах встречаются значительно чаще, чем в актах текущего правотворчества. Очевидно, это обусловлено большой социально-политической значимостью кодифицированных актов, необходимостью ясного и четкого определения главных задач, решению которых призван способствовать данный акт. Между тем, к сожалению, в нормотворческой практике нет единообразия относительно включения преамбулы в текст кодифицированного акта.

В частности, преамбула отсутствует в таких глобальных по значению кодифицированных актах, как Гражданский кодекс РФ[93] (далее – ГК РФ), Налоговый кодекс РФ[94] (далее — НК РФ), ТК РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ[95] (далее — АПК РФ), Гражданский процессуальный кодекс РФ[96] (далее — ГПК РФ) и др. При этом анализ содержания указанных нормативных актов показывает, что положения, которые должны были войти в преамбулу, помещаются в текст первых статей кодексов. Примером тому может служить п. 1 ст. 1 Жилищного кодекса РФ[97] (далее — ЖК РФ), ст. 1 ЗК РФ, ст. 1.2 КоАП РФ. Также в литературе указывается на наличие парадоксальных примеров, когда преамбула находит свое отражение в доктринальных комментариях[98]. Таковые имеют место в отношении ГК РФ[99], ТК РФ, АПК РФ и некоторых иных.

При этом Бюджетный кодекс РФ[100] (далее — БК РФ), Воздушный кодекс РФ содержат преамбулу.

Изложенное позволяет согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что присутствие преамбулы в кодексах юридически необходимо и политически целесообразно[101]. Для того чтобы преамбула кодекса полностью выполняла регулятивную и воспитательную функции, выступала в качестве эффективного средства обеспечения добровольности исполнения закона, она должна официально присутствовать в тексте такого высокозначимого акта, каковым является кодекс.

Что касается того, нужна ли преамбула кодифицированным актам всех видов, то в данном случае следует согласиться с позицией Ю.А.Тихомирова, в соответствии с которой в качестве принципа должно быть закреплено требование обязательного обеспечения преамбулой крупных, особо значимых законодательных актов, а также всех нормативно-правовых новаций, связанных с правовым статусом гражданина, любыми изменениями или дополнениями действующей Конституции, других конституционных законов.

При этом автор предлагает нормативно очертить структуру преамбулы закона, главными логическими составляющими которой должны быть: а) перечень регулируемых вопросов, б) целевое направление закона и в) общая мотивация закона, его нормативного содержания[102].

На наш взгляд, нормативно также следует закрепить и технические приемы изложения преамбулы. Например, необходимо указать, что преамбула не должна иметь заголовка и обозначения в виде слова «Преамбула». Она может состоять из абзацев. Кроме того, если речь идет о подзаконных кодифицированных актах, то в первичных правовых актах преамбула должна завершаться постановляющей фразой. М.В. Зеленов называет такие фразы формулярами или формулами[103]. В постановляющей фразе слово «постановляет» следует выделять разрядкой и завершать двоеточием.

Часть правового акта — наиболее крупный структурный элемент, использующийся только в больших по объему систематизированных нормативных правовых актах типа кодекса. Как правило, кодексы имеют две части (Общую и Особенную), а иногда и третью (Заключительную). Части подразделяются на разделы.

Общая часть кодифицированного нормативного правового акта закладывает правовую основу использования (применения) норм Особенной части и включает нормативные положения, определяющие предмет регулирования, состав законодательства по предмету регулирования закона, наиболее общие его положения, в частности, принципы правового регулирования и субъектный состав соответствующих отношений, классификации, специализированные нормативные положения (например, презумпции, преюдиции в процессуальных кодифицированных актах). Выделение в кодификационных актах Общей части облегчает пользование нормативным материалом, поскольку делает его более компактным, свободным от повторений, а также свидетельствует об известной «развитости» той или иной отрасли законодательства, о возможности выделения наряду со специальными правилами — общих начал правового регулирования. В этом, в конечном счете, проявляется тенденция к интеграции правового регулирования.

Особенная часть в большинстве случаев занимает несколько глав или разделов кодифицированного акта и включает нормативные положения, определяющие: компетенцию органов государственной власти по вопросам, относящимся к предмету регулирования нормативного акта; правовые режимы, права и обязанности, порядок осуществления деятельности в сфере отношений, регулируемых нормативным актом; меры ответственности, иные последствия нарушения положений нормативного акта.

Следует отметить непоследовательность законодателя при создании структуры кодифицированных актов. В литературе отмечается, что в кодексах применяются, к сожалению, неодинаковые приемы подразделения материала[104]. Так, например, УК РФ содержит Общую и Особенную части, состоящие из разделов, а те, в свою очередь, — из глав. При этом какие-либо иные обобщающие структурные элементы отсутствуют: на уровне разделов и глав, в отличие, например, от структуры Особенной части ГПК РФ. Кроме того, например, в отличие от КоАП РФ в УК РФ нет иных частей, кроме Общей и Особенной. На наш взгляд, структура такого рода наиболее удачна. Что повлияло на ее выбор? Представляется, что имели место как объективные, так и субъективные факторы. К факторам объективного характера следует отнести то, что законодатель четко следовал как общеправовым, так и отраслевым (специальным) принципам кодификации. При построении Общей части законодатель руководствовался принципами соответствия ее системы направлениям уголовной политики как проявлением общего принципа соответствия системы уголовного законодательства системе уголовного права, а также дефинитивного характера уголовно-правовых норм. При построении Особенной части он исходил из таких специальных принципов кодификации уголовно-правовых норм Особенной части, как: принцип соответствия Особенной части уголовного законодательства системе общественных отношений, регулируемых уголовным правом как проявлению общего принципа соответствия системы уголовного законодательства системе уголовного права; принцип построения всех звеньев системы Особенной части уголовного законодательства с соблюдением их иерархии (в зависимости от важности правоохраняемого объекта); принцип единства квалифицирующих обстоятельств, существующих в Общей части уголовного законодательства[105].

Имеются и иные варианты структурирования кодифицированных актов, нашедшие воплощение в Лесном кодексе РФ[106], Водном кодексе РФ, ЖК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, Уголовным процессуальном кодексе РФ[107] (далее — УПК РФ), ЗК РФ, БК РФ и многих других. Данные кодифицированные акты не делятся на Общую и Особенную части. При этом во всех указанных нормативных актах имеется такой структурный элемент, как «Общие положения» (часть, раздел, глава), который противопоставляется нескольким равным по иерархической значимости элементам. Так, БК РФ состоит из пяти частей («Общие положения», «Бюджетная система в Российской Федерации», «Бюджетный процесс в Российской Федерации», «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», «Заключительные положения»). В УПК РФ «Общие положения», содержащиеся, в структурном элементе «часть», противопоставляются частям 2–6. В ГПК РФ имеет место аналогичная ситуация, но вместо частей используется такой структурный элемент как раздел.

Еще одним вариантом структурирования кодексов является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Он содержит Общую и Особенную части, помещенные в разделах I и II, а также еще три раздела, два из которых касаются административного процесса, а последний — исполнения решений.

Таким образом, можно сказать, что у законодателя отсутствует какое-либо четкое мнение о том, какие структурные элементы должна содержать Особенная часть кодекса.

На наш взгляд, такое построение кодексов, когда некая «Общая часть», «Общие положения» противопоставляются равнозначным структурным элементам, не объединенным в Особенную часть, является неправильным. Также неверным представляется наличие Общей и Особенной частей, противопоставленных еще несколько структурным единицам одного уровня. В кодексе должны содержаться только Общая и Особенная части, все остальные структурные элементы следует располагать внутри этих частей. В противном случае структура кодекса порождает различные толкования того, насколько для всех разделов «Общие положения» являются общими, как Особенная часть соотносится с другими частями (КоАП РФ).

Следует отметить, что на доктринальном уровне практически любая отрасль права всегда условно делится на Общую и Особенную части. И, на наш взгляд, было бы логично делить и на законодательном уровне крупные кодифицированные акты, такие как кодексы, основы законодательства, на указанные части. Деление кодифицированного акта на данные структурные элементы, безусловно, должно осуществляться не в произвольном порядке, а на основе научно обоснованных критериев. Членение системного объекта (как физическое, так и мысленное) производится не произвольным образом, а в строгом соответствии с присущими ему закономерностями образования, с его составом, структурой и функциями, учетом внутрисистемных связей, связей компонентов системы в ее естественно существующем нерасчлененном виде[108]. Как утверждал А.В. Мицкевич, «обособить в законодательстве можно только то, что обособлено в действительности»[109].

В качестве примера хотелось бы рассмотреть критерии интеграции гражданского процессуального права на Общую и Особенную части.

Выделение Особенной части ГПК РФ означает использование определенного классификационного критерия. В целом в теории права ряд

ученых начинают деление системы права с дифференциации гражданского процессуального права на Общую и Особенную части[110].

Классификация норм гражданского процессуального права на Общую часть и Особенную часть, включающая две большие подсистемы, является укрупненной и логически предполагает ее последующую конкретизацию.

По мнению В.В. Комарова, «последовательное введение различных классифицирующих признаков позволяет установить многообразие различных структурных подразделений гражданского процессуального права»[111]. В.М. Шерстюк считает, что на первом этапе гражданские процессуальные отношения должны быть дифференцированы по стадиям гражданского процесса[112]. Аналогичной позиции придерживается Ю.К. Осипов[113]. Н.И. Масленникова определяет стадию процесса как качественно обособленную часть единого процесса или систему последовательно совершаемых процессуальных действий, рассчитанных в комплексе на решение самостоятельной процессуальной задачи[114].

В.М. Шерстюк и В.И. Сапунков подвергли критике деление гражданского процесуального права на Общую и Особенную части, поскольку, это, во-первых, результат интеграции, а не дифференциации отрасли права, а во-вторых, такое деление отрасли права на первом этапе оторвано от реальной основы, то есть предмета правового регулирования, и поэтому не позволяет вникнуть ни в специфику процессуальных отношений, ни в существо гражданского процессуального права, их регулирующего[115].

Действительно, выделение Общей и Особенной частей не является результатом дифференциации права. Между тем, на наш взгляд, хотя оно и не отражает реально существующие подразделения права, а является результатом интерграции норм, такое деление необходимо, поскольку позволяет достичь цели кодификации: систематизировать и упорядочить нормативный материал, сделать его удобным в использовании. Таким образом, разделы 2–6 ГПК РФ должны быть объединены в Особенную часть, а раздел 7 должен быть выведен в разрабатываемый в настоящее время Исполнительный кодекс РФ.

Указанный пример позволяет сделать вывод о том, что деление кодифицированного акта на Общую и Особенную части — это результат интеграции, а не дифференциации. И критериями интеграции подобного рода являются состав, структура и функции, внутрисистемные связи отрасли права.

Следует отметить, что довольно логичным является создание в кодифицированном акте такого структурного элемента, как Заключительная часть, который включает нормативные положения, определяющие: вступление закона в силу; переходные положения; изменения в законодательстве, связанные с принятием закона; необходимость и сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с принятым законом.

Следует иметь в виду, что всякий новый нормативный акт отменяет, если иное не предусмотрено законом, все другие действующие акты того же (или нижестоящего) органа, которые противоречат его предписаниям. Поэтому составители проекта нормативного акта должны выяснить, какие нормативные акты будут отменены, если данный проект будет принят. Серьезной ошибкой является формулировка: «ранее принятые по данному вопросу акты считать утратившими силу». Для того чтобы в практике применения нового нормативного акта не возникали серьезные затруднения, составители его не должны ограничиваться таким общим указанием, а давать четкий и исчерпывающий перечень отменяемых актов[116].

Следует иметь в виду, что в ряде случаев в кодексах отсутствует Заключительная часть. Как правило, это касается процессуальных кодексов и связано с позицией законодателя о том, что процессуальный кодекс не должен содержать иных норм, кроме регулирующих вопросы процесса. Поэтому положения, которые обычно включаются в заключительную часть закона, в процессуальных кодексах выведены в отдельный закон, которым они вводятся.

В части конструирования заключительных и переходных положений современное законодательство, в том числе кодифицированное, нередко оценивается неудовлетворительно[117]. Это касается и практики использования вводного закона, который нередко вступает в противоречие с положениями кодекса, подменяет законы о внесении изменений в иные федеральные законы, содержит регулятивные нормы, которые следует включать в текст самого закона.

Все указанные недостатки отражаются и на структуре вводного закона, поскольку четкая структура кодифицированного акта, соответствующая системе отрасли права, может иметь место лишь в случае, если ее создание осуществляется исходя из таких критериев, как предмет и метод правового регулирования.

Представляется верной точка зрения Т.А. Щелокаевой относительно того, что на сегодняшний день необходима более детальная разработка и оформление правил техники кодификации в части построения вводного закона[118].

В завершение анализа такого структурного элемента кодифицированных актов, как часть, следует отметить, что его целесообразно использовать только в том случае, если кодифицированный акт имеет большой объем и широкую сферу регулирования. Это в первую очередь кодексы и Основы законодательства. Также следует создавать только Общую, Особенную и Заключительную части (либо выносить заключительные и переходные положения во вводный закон) и избегать включение частей с иными наименованиями.

Остальные кодифицированные акты целесообразно делить на более мелкие структурные элементы (разделы, главы и т. д. по нисходящей).

Часть кодифицированного акта, так же как и иные его структурные элементы, должна иметь наименование.

Раздел правового акта чаще всего подразделяется на главы. Однако в необходимых случаях он может включать подразделы, состоящие из глав. Разделы используются в крупных по размеру правовых актах (как, правило, законах).

Подраздел правового акта в качестве структурного элемента используется довольно редко. Необходимость в нем возникает в случаях, когда в крупном разделе нормативный материал тематически распределяется на два или более достаточно больших фрагмента, которые в свою очередь тематически делятся на относительно большие элементы. В таких случаях раздел делится на подразделы, а последние — на главы. Так, например, ГПК РФ содержит подразделы.

Глава правового акта относится к числу самых распространенных структурных элементов. Большинство более или менее крупных кодифицированных актов состоят из глав. Главы, как правило, делятся на статьи. В некоторых случаях они состоят из параграфов, подразделенных на статьи.

Параграф правового акта в отличие от главы в качестве структурного элемента нормативного правового акта используется редко (хотя, пожалуй, именно он является символом юридического текста). В качестве примера использования указанного структурного элемента можно назвать проект Исполнительного кодекса РФ. По мнению разработчиков, гл. 3, 14, 17, 23 следует делить на параграфы. Такое структурное членение текста, на наш взгляд, представляется вполне разумным. Так, гл. 17. «Обращение взыскания на имущество должника» делится на 15 параграфов (порядок обращения взыскания на денежные средства должника (общие положения), порядок обращения взыскания на иное имущество должника, обращение взыскания на дебиторскую задолженность и денежные требования и т. д. — в зависимости от предмета, на который предполагается обратить взыскание)[119].

Помимо макроэлементов, проблемы структуры кодифицированных актов прослеживаются и на более мелком уровне: статей, пунктов статей, юридических терминов.

Статья кодифицированного правового акта (или ее подразделение) является основным первичным структурным элементом правового акта, из которого формируются более крупные структурные элементы, т. к. она, как правило, соответствует основной первичной единице самого права — юридическому нормативному предписанию[120]. Идея о принципиальном соответствии статьи и нормы дает четкое представление о юридической норме, показывает разнообразие ее содержания, облегчает анализ законодательства.

Отмечая принципиальное единство нормативных предписаний и первичных единиц текста акта, необходимо обратить внимание на то, что выделение новых статей (если это не является разукрупнением статей, содержащих несколько предписаний) возможно лишь постольку, поскольку одновременно в результате нормативного обобщения формулируются новые предписания, в том числе охранительные и специализированные. Произвольно дробить одну норму-предписание и размещать ее в нескольких статьях или их подразделениях (часто имеет место в бланкетных и отсылочных нормах) объективно ошибочно. Данное обстоятельство не учитывают авторы, утверждающие, что норма права и статья нормативного акта не совпадают и что многие нормы раздроблены на ряд статей. Они не замечают того, что статьи, которые, по их мнению, содержат часть нормы, на самом деле закрепляют самостоятельные нормативные обобщения.

По мнению Д.В. Чухвичева, каждая статья нормативно-правового акта представляет собой нечто единое, выражает единую законченную мысль в полном объеме. Смешение в этом структурном кирпичике нескольких смысловых комплексов, регулятивных предписаний недопустимо. В исключительных случаях возможно формулирование в одной статье законодательного акта элементов двух близких по смыслу норм, но не более[121]. М.А. Чельцов-Бебутов отмечал, что лучше вдвое больше статей, лишь бы каждая имела свое индивидуальное лицо, относясь к строго определенным действиям[122]. Аналогичной позиции придерживался Ю.В. Тихомиров[123].

Статья закона может в свою очередь делиться на структурные оставляющие: части, пункты, параграфы. Деление статей закона на эти более мелкие структурные составляющие применяется для логически последовательного изложения содержания большого объема предписаний, содержащихся в одной статье.

Пункт статьи правового акта является сравнительно новым структурным элементом нормативного правового акта. Деление статей законов на пункты вошло в законодательную практику СССР и РСФСР примерно с начала 90-х гг. XX в.

Части статей подразделяются на пункты, которые образуются не менее чем одним, начинающимся с абзацного отступа предложением, и нумеруются в пределах данной статьи арабскими цифрами с точкой (без включения в порядковый номер пункта статьи порядкового номера данной статьи). Пункты статьи не имеют заголовков и обозначений вида структурного элемента. Это позволяет отличать их по тексту от статей, выделяя как менее крупные структурные составляющие.

К сожалению, рассматриваемые структурные элементы не имеют однозначного устойчивого наименования. В Конституции РФ, в некоторых других законах они именуются частями. Однако в подавляющем большинстве кодифицированных законов эти структурные элементы обозначаются все же как пункты. Именно это наименование и следует считать предпочтительным (тем более, что имеется и другой структурный элемент статьи, именуемый частью).

Делить статьи на пункты желательно, особенно в тех случаях, когда статья включает значительное количество нормативных положений. Пункты статьи могут состоять из подпунктов. В таких случаях пункт статьи текстуально состоит из двух и более абзацев. Единообразия в законодательстве относительно данного приема структурирования нет. УК РФ в этом смысле имеет классическую структуру (пункты статьи делятся на части). В УПК РФ, наоборот, части делятся на пункты.

Часть статьи (пункта) правового акта, часть пункта статьи правового акта образуются одним абзацем или несколькими абзацами одного предложения и не имеют порядковых номеров и могут состоять из одного абзаца или нескольких абзацев текста, а также из подпунктов.

Подпункты статьи или пункта, (а также пункта статьи, части статьи или пункта, части пункта статьи) правового акта образуются абзацами одного предложения, отделяемыми друг от друга точкой с запятой и пронумерованными в пределах этого предложения арабскими цифрами со скобкой справа без точки. Нумерация подпунктов буквами (например, а), б), в) и т. д.) нежелательна.

Пункты, подпункты, части статьи не имеют специального наименования.

Абзац текста правового акта — любой фрагмент текста правового акта, заключенный между абзацным отступом (красной строкой) и окончанием предложения либо другим абзацным отступом.

Чаще всего абзацами образуются ранее рассмотренные структурные элементы, имеющие специальные наименования: статья (пункт), пункт статьи, часть статьи, подпункт. Однако в ряде случаев отдельно взятый абзац может не иметь специального наименования, например, в случае, когда статья образована несколькими непронумерованными абзацами одного предложения, отделяемыми друг от друга точкой с запятой (такую форму имеют перечни и перечисления). Именно в этих случаях абзац выступает в качестве структурного элемента и ссылку на такой «безымянный» абзац в нормативных правовых актах следует обозначать словом «абзац» (без сокращения).

Одна из особенностей кодифицированных актов основополагающего типа — наличие в их статьях значительного числа отсылок к нормам. С точки зрения их содержательной характеристики отсылки в кодифицированных актах могут быть разделены на следующие основные категории: отсылки к другим статьям того же акта; отсылки к другому конкретному акту; отсылки, указывающие на то, что определенные отношения регулируются законом; отсылки, указывающие, что тот или иной порядок регулирования определяется действующим законодательством.

Отсылки в базовых законах предопределяют не только конкретные пути и формы правового регулирования, но и характер юридических связей (механизм соподчиненности) нормативных предписаний по определенному вопросу. В этом их главное функциональное назначение. Однако следует избегать чрезмерного числа отсылок в кодифицированных актах, так как это создает трудности в процессе правоприменения.

Примечания, приложения, дополнения. Четкость структуры многих прежних кодексов серьезно страдает из-за наличия в них многочисленных примечаний и приложений.

Опыт подготовки проектов новых кодексов показывает, что включение указанных структурных элементов в текст кодифицированного акта требует очень внимательного дифференцированного подхода.

Так, например, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР[124] (далее — ГПК РСФСР) содержал три приложения. Все указанные приложения были успешно трансформированы в текст закона. Содержание первого приложения перенесено в текст ст. 446 ГПК РФ «Имущество, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам»; второе приложение — в гл. 38. Восстановление утраченного судебного производства. Наконец, третье приложение было трансформировано в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации»[125].

В этом смысле также интересен опыт структурирования уголовно-процессуального законодательства. Следует обратить внимание, что первоначально УПК РФ 2001 г. содержал приложения (процессуальные документы). Однако правоприменительная практика показала нецелесообразность законодательного закрепления приложений такого рода и Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 92-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»[126] они были исключены. Однако в отдельных случаях включение приложений в кодифицированный акт все же целесообразно, особенно это касается подзаконных актов.

Кодекс должен быть построены таким образом, чтобы не содержать дополнений, по возможности приложений и как можно меньше содержать примечаний. С.А. Муромцев отмечал необходимость возможно более краткого изложения статей законов, упразднения многочисленных примечаний и приложений к законам[127]. Сноски вообще не следует делать. Новый нормативный материал, имеющий принципиальное значение, не должен включаться в качестве приложений. Его следует вводить в основной текст кодекса путем включения дополнительных статей. Остальные новеллы, детализирующие отдельные статьи кодекса, могут идти, не разрывая цельность изложения нормативного материала, в качестве приложений. Дополнения и приложения постатейно систематизированного материала к кодифицированным актам, по мнению С.С. Алексеева, в ряде случаев оказываются необходимыми[128]. Важно, чтобы таковые вводились в кодексы, как и все иные изменения кодекса, исключительно в законодательном порядке.

Понятия «приложения» и «дополнения» не тождественны. Материал приложений должен, очевидно, детализировать нормативный материал, в то время как под рубрикой дополнений может идти новый законодательный материал, значительно расширяющий (или наоборот, сужающий) действие статьи[129].

Таковы структурные элементы нормативного акта. Некоторые юристы к числу структурных частей нормативного акта относят также различного рода условия, оговорки, чрезвычайные обстоятельства и т. п. Так, по мнению американского юриста Роя Валентина, условия в различных формах часто используются в разделах акта, для того, чтобы либо ограничить и сузить применение акта, либо очертить границы его предписаний. Оговорки часто включаются в акт с целью предотвращения отмены действующего акта или воспрепятствования разрешению на его основе спора, который начат и, может быть, продолжается в момент рассмотрения и утверждения акта. Указания на чрезвычайные обстоятельства включаются в акт, для того чтобы немедленно ввести его в действие[130].

Для структурирования кодифицированного акта очень важно понимать, что нормативный акт это в том числе текст, который должен быть грамотно изложен. Для этого необходимо обратить внимание на такую категорию, как лингвистическая структура текста правового акта.

Лингвистическая структура текста правового акта — это структура текста правового акта, определяемая исходя из его лингвистических (языковых) характеристик (свойств).

Элементы лингвистической структуры текста правового акта выделяются с точки зрения языкового построения текста. Основными элементами текста правового акта, исходя из его лингвистической структуры, являются: предложение; слово (совокупность слов); знаки препинания.

Текст закона располагает широким спектром синтаксических языковых средств. Синтаксис законодательного текста отличается сложностью конструкций: наличием сложносочиненных и сложноподчиненных предложений, инфинитивных групп и оборотов, распространенного определения и др. Для текстов законов характерны сложноподчиненные предложения. Чаще всего употребляются условные (союзные и бессоюзные). Как правило, в тексте закона придаточное предложение предшествует главному, если оно является подлежащим в сложноподчиненном предложении и, наоборот, следует за главным, если является дополнением.

Лингвистическая структура текста имеет практическое значение для юридической техники в случаях рассмотрения текста правового акта с точки зрения соблюдения требований законодательного стиля (и вообще грамотности текста с точки зрения языка), а также при определении (идентификации) лингвистических структурных элементов текста правового акта. Что касается инфинитива, то он как начальная форма глагола не несет в себе практически никаких грамматических значений, и рассматривать его следует в рамках всей конструкции, где он приобретает дополнительные грамматические значения. Употребление конструкции «распространенное определение» вызвано стремлением законодателя наделить определяемое им в тексте понятие наиболее подробными характеристиками с целью точной его идентификации адресатом текста[131].

Обращение к лингвистическим структурным элементам имеет место, в частности, при внесении изменений и дополнений в правовой акт. Так, например, может возникнуть необходимость исключить из текста какое-либо предложение, слово (слова) или же изменить пунктуацию в предложении.

Итак, понимание того, что собой представляет структура кодифицированного акта и каковы ее элементы, позволяет дать некоторые рекомендации относительно структурирования кодифицированных актов в зависимости от их вида.

Структура Конституции РФ. Как правило, если речь идет об Основном Законе как кодифицированном акте, охватывающем все нормы высшей юридической силы, структура его имеет стандартный вид. Она включает преамбулу, два раздела (первый из которых, по сути, являет собой основную часть, второй включает заключительные или переходные положения). Разделы делятся на главы, а главы — на статьи.

Глава Конституции РФ представляют собой структурный элемент, включающий нормы, регулирующие основополагающие начала одной из важнейших сфер жизнедеятельности человека, общества и государства (Основы конституционного строя, Права и свободы человека и гражданина и т. д.).

Заключительные положения содержат правила о вступлении Конституции в силу и прекращении действия прежней Конституции. Переходные положения определяют сроки вступления в действие отдельных конституционных норм, порядок и сроки замены действовавших конституционных институтов и органов новыми.

Представляется, что в целом структура Конституции РФ как кодифицированного акта достаточно сбалансирована. На наш взгляд, имеются некоторые недостатки. В частности, не совсем правильно включать ст. 129, регулирующую основы устройства прокуратуры Российской Федерации, в главу, регулирующую основы судебной власти. Вероятно, если законодатель посчитал роль прокуратуры в государственном устройстве настолько важной, что включил нормы о ней в Основной Закон государства, то, скорее всего, было бы целесообразно поместить данные нормы в отдельную главу, которую возможно правильно было бы озаглавить «Основы правоохранительной системы». Кроме того, разделы Конституции РФ состоят из различных по уровню структурных элементов. Первый раздел делится на статьи, а второй - на пункты. Представляется, что в унифицированном виде (когда оба раздела делились бы на статьи) структура Основного закона выглядела бы более сбалансированной.

Что касается республиканских конституций, то в объеме конституционного регулирования и формировании их структур нет единства. Так, например, Конституции Республики Бурятия[132] не имеет преамбулы, не делится на разделы. Ее структура состоит из одиннадцати глав, делящихся на статьи.

Структура Конституции Республики Карелия[133], как и Конституция Республики Бурятия, не имеет преамбулы, состоит из семи крупных структурных элементов, пронумерованных, имеющих заголовки, но не содержащих указание на вид. Вероятно, данные элементы следует считать разделами, так как они дробятся на главы (10), а те в свою очередь — на статьи. В Конституции Республики Коми[134], напротив, имеются структурные элементы, именуемые разделом (3), но при этом отсутствуют наименования данных разделов. Разделы делятся на главы (7) и статьи. Иная структура характерна для Конституции Республики Башкортостан[135]. В ней шесть разделов, часть из которых состоит из глав. Конституция Республики Адыгея[136] состоит из четырех разделов.

Отсутствие единства в структурировании конституций различных субъектов во многом обусловлено объективными факторами, а именно: спецификой, отражающей своеобразие их исторического развития, культуры и уклада жизни. Вместе с тем, к сожалению, присутствует и субъективный фактор, в частности воззрения законодателя на правила структурирования Основного Закона республики.

Между тем представляется, что все-таки при структурировании конституций субъектов РФ следует придерживаться структуры Конституции РФ, а именно: они должны состоять из преамбулы, двух разделов (Основные или Общие положения и заключительные положения), в названии которых должен содержаться порядковый номер, указание на вид структурного элемента и его название (Раздел 1. Основные положения). Разделы следует делить на главы, название которых состоит из порядкового номера, указания на вид структурного элемента и название. Количество глав может быть различным в силу специфики регионов. Главы должны быть разделены на статьи, которые могут и не иметь заголовка, а иметь только порядковый номер.

Что касается уставов субъектов РФ, то они отличаются друг от друга своей структурой, построением и соотношением составных частей, неодинаковой степенью собственно уставного регулирования, содержанием закрепленных в них институтов.

Такое разнообразие оправдано, если оно предопределяется спецификой тех или иных субъектов Федерации (их устройства, территории, ресурсов, состава населения), и не оправдано, если порождает противоречия с федеральным законодательством. Сказывается, конечно, и неодинаковый уровень юридической проработки отдельных частей уставов и использования достижений юридической науки и обобщенных материалов государственно-правовой практики.

Устав Томской области[137] не имеет преамбулы, состоит из 22 глав. Устав (Основной Закон Саратовской области)[138] состоит из преамбулы и четырнадцати глав. Устав (Основной Закон) Воронежской области[139] состоит из восьми разделов, которые делятся на главы.

Представляется, что уставы субъектов Федерации, как и конституции субъектов РФ, целесообразно делить на разделы, главы и статьи.

Относительно таких крупных кодифицированных актов, как Основы законодательства, можно сказать, что структура и объем регулирования в разных Основах могут быть неодинаковыми. Однако представляется, что их общность заключается в том, что они должны состоять из преамбулы, Общей, Особенной и Заключитеной частей. В Общей части целесообразно определить предмет, цели и задачи, общие принципы правового регулирования соотвествующей отрасли, распределение (разграничение) предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по данной отрасли с соответствующей конкретизацией в рамках Конституции РФ, а также установить соотношение Основ с другими отраслевыми актами и нормами. Кроме того, необходимо предусматреть важнейшие меры, обеспечивающие строгое и неуклонное соблюдение Основ. Следует обратить внимание на желательность оговорки о том, что в части, не урегулированной Основами (или другими федеральными законами), субъекты Федерации вправе издавать любые собственные акты, не нарушающие права и законные интересы других субъектов Федерации и России в целом.

В Особенной части Основ целесообразно формулировать важнейшие отраслевые положения по вопросам, требующим единообразного регулирования в масштабах Российской Федерации, устанавливать нормы-варианты (альтернативные решения), вводить рамки, в пределах которых субъекты РФ вправе принимать собственные решения. Также в Особенной части Основ следует закреплять в обязывающей форме основные отраслевые права граждан, соответствующие требованиям Конституции РФ и международным документам с указанием, что эти права и свободы могут развиваться и дополняться субъектами Федерации, но не могут ими отменяться или ограничиваться.

В Заключительной части Основ должно определяться время вступления в силу Основ или их отдельных частей; сроки издания важнейших актов в развитие Основ; судьба федерального законодательства и ранее изданных актов Российской Федерации по данной отрасли; указываться, какие акты должны применяться в случае, если субъекты Федерации не издают своих актов, а также до издания этих актов устанавливаются случаи, когда сохраняется действие прежних норм, и когда новым актам придается обратная сила и т. д.

К сожалению, на сегодняшний день ни один из актов указанного вида не имеет такой структуры. Все они состоят из разделов, в числе которых есть Общие положения и ряд иных равноуровневых структурных элементов, не объединенных в Особенную часть (Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан[140], Основы законодательства Российской Федерации о культуре[141], Основы законодательства Российской Федерации о нотариате[142]). При этом в первых двух актах имеется преамбула, в третьем она отсутствует.

Что касается структуры кодексов, то о ней уже говорилось ранее.

Структура иных кодифицированных законов может быть различной в зависимости от объема входящего в него нормативного материала. Крупные законы могут содержать разделы, главы, параграфы. Однако не исключена и такая ситуация, когда кодифицированные законы включают в свою структуру только статьи (например, Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»).

Разделы, главы и отдельные статьи закона располагаются в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы закона, переход от общих положений к более конкретным. Представляется, что в структуре кодифицированных законов обязательно должна присутствовать преамбула.

Все сказанное имеет непосредственное отношение и к законам субъектов РФ. При этом следует иметь в виду, что тексты законов субъектов Федерации не должны механически копировать структуру и содержание федеральных законов. Далеко не всегда нужны статьи о принципах, нормативных понятиях и терминах. Краткость законодательного материала — позитивное свойство. В качестве примера можно рассмотреть соотношение структуры и, соответственно, содержания Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»[143] и Закона Саратовской области от 28 апреля 2005 г. № 33-ЗСО «Об образовании»[144]. Так, Закон РФ состоит из преамбулы и шести глав, включающих 58 статей. А Закон Саратовской области состоит всего лишь из 15 статей и одного приложения, не объединенных в иные, более крупные структурные элементы. Он не регулирует принципы образования, основные термины и понятия, которые имеются в Федеральном законе, данный акт направлен на конкретизацию функционирования системы образования в Саратовской области. В частности, имеют место статьи, определяющие систему образования области, полномочия областной Думы в сфере образования, полномочия Губернатора и Правительства области в сфере образования и т. д. Таким образом, можно сказать, что данный Закон как по структуре, так и по содержанию не дублирует федеральный и содержит лишь нормы, развивающие и дополняющие его.

Особое значение для правильного структурирования отраслевых кодифицированных законов представляют модельные законы. Само их название говорит о том, что они как по содержанию, так и по структуре должны представлять собой идеальную модель, образец. На примере Закона РФ «Об экологической безопасности или об оздоровлении окружающей природной среды» предлагается следующая структура модельного закона субъектов Федерации: преамбула, разделы, главы, статьи[145].

Что касается подзаконных кодифицированных актов, то технологии их структурирования весьма разнообразны. Особенность структуры подзаконных актов состоит в том, что они, как правило, имеют сложносоставную структуру, то есть имеется первичный нормативный акт (Постановление Правительства РФ, Постановление Правительства Саратовской области, приказ Министерства финансов РФ и т. д.) и вторичный (Положение, Порядок, Инструкция и т. д.). Например, Инструкция по делопроизводству в органах исполнительной власти Саратовской области утверждена постановлением Губернатора Саратовской области от 1 июня 2006 г. № 88[146].

Первичный акт, как правило, имеет небольшой объем. Его содержательная часть должна делиться на пункты, подпункты, абзацы. В подзаконных актах кодификационного типа должна иметь место преамбула, заканчивающаяся или состоящая из слов: «постановляет:», «приказываю:». Вторичный акт содержит основной объем регулятивных норм, поэтому он более объемен, а, значит, его целесообразно делить на главы и пункты. Представляется, что использование в подзаконных актах таких структурных элементов, как части, разделы, подразделы, статьи, нецелесообразно. Следует отметить, что зачастую в подзаконных нормативных актах структурные элементы, являющиеся по существу главами, в своем наименовании не содержат указание на название структурного элемента. На наш взгляд, это не совсем оправданно, так как затрудняет правоприменение.

Нередко кодифицированные акты такого рода, как Инструкция, должностной регламент государственного служащего, имеют простую структуру. В этом случае вместо первичного акта на первой странице документа должен быть гриф утверждения. Указанный гриф в соответствии с ГОСТом Р 6.30-2003 является реквизитом, придающим нормативный или правовой характер содержанию документа.

Итак, рассмотрев такие категории, как структура кодифицированного акта, структурные элементы кодифицированных актов, а также их особенности применительно к отдельным видам кодифицированных актов, можно сделать вывод о том, что структурирование кодифицированных актов весьма разнообразно, и в нормотворческой практике нет единства относительно правил структурирования кодифицированных актов. Такое положение вещей обусловлено, с одной стороны, достаточно широкой видовой дифференциацией кодифицированных актов, а, с другой стороны, тем, что до настоящего времени на законодательном уровне отсутствуют закрепленные основные требования к структурированию кодифицированных актов. Полагаем, что критерии выбора структуры кодифицированного акта должны быть закреплены нормативно.

Таким образом, изложенное позволяет сделать следующие выводы:

при анализе проблем структуры кодифицированных актов на микро-уровне (статей, пунктов, частей) понятия формы и содержания часто совпадают;

структурные элементы кодифицированных актов делятся на элементы содержательной части и реквизиты;

состав реквизитов для каждого вида кодифицированного правового акта желательно установить нормативно;

кодифицированный акт нуждается в таком структурном элементе, как преамбула, структуру и технико-юридические приемы подготовки которой следует закрепить на законодательном уровне;

построение кодифицированных актов, когда «Общая часть», «Общие положения» противопоставляются равнозначным разделам, не объединенным в Особенную часть, неправильно; также неверным является наличие Общей и Особенной частей, противопоставленных еще нескольким структурным единицам одного уровня. В кодифицированном акте следует создавать только Общую, Особенную и Заключительную части (либо выносить заключительные и переходные положения во вводный закон), все остальные структурные элементы должны располагаться внутри этих частей;

деление кодифицированного акта на Общую и Особенную части — это результат интеграции, критериями которой являются состав, структура и функции, внутрисистемные связи отрасли права;

включение в структуру кодифицированного акта приложений и примечаний требует дифференцированного подхода, злоупотребление указанными элементами недопустимо.

Представляется, что структура каждого вида кодифицированного акта и ее элементы должны найти свое отражение на законодательном уровне, это обеспечит единообразие в нормотворчестве.

<< | >>
Источник: Барсукова Вероника Николаевна. ТЕХНОЛОГИЯ СТРУКТУРИРОВАНИЯ КОДИФИЦИРОВАННЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов –2010. 2010

Еще по теме § 2. Технология моделирования структурных элементов кодифицированных актов:

  1. ПЛАН
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. § 2. Технология моделирования структурных элементов кодифицированных актов
  4. § 3. Техника планирования нормотворческой деятельности (Абрамова А. И.)
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -