Предисловие
Единая государственная экологическая политика Российской Федерации не сходит в последнее время с повестки дня, отражаясь в ряде основополагающих официальных документов различного уровня.
Политика в сфере экологии существовала всегда, и то, что не было соответствующих нормативных правовых актов, ее закрепляющих, являлось своеобразным элементом политики, демонстрирующим отношение общества, государства к природе, к охране окружающей среды.Меньше внимания уделяется проблемам реализации экологической политики; между тем в условиях российской действительности основной задачей становится не только и не столько фиксирование идей, целей, сколько сосредоточение организационных, экономических, правовых и иных усилий на их достижении, на получении искомого результата.
Обсуждая задачи реализации экологической политики, необходимо коротко остановиться на понятии политики вообще, феномен которой неоднократно подвергался исследованию с различных точек зрения; ввиду этого приходится ограничиться лишь ключевыми словами и понятиями, подводящими к предмету настоящей монографии.
А.В. Мицкевич понимал под политикой искусство управления людьми в цивилизованном обществе, участие классов, социальных групп и их организаций в управлении делами государства. Политика - более широкое явление, чем деятельность государства: к политическим институтам относятся партии, профсоюзы, объединения предпринимателей, иные организации, выражающие такие важные интересы общества, как охрана окружающей среды, защита прав человека.
Прогресс в достижении приоритета права по отношению к политике произошел, по мнению А.В. Мицкевича, после Второй мировой войны в результате провозглашения свободы и достоинства человека основной целью политики и законодательства государств - членов ООН. Вопрос о взаимосвязи и взаимодействии политики и права приобретает важнейшее значение потому, что
6
право лишь тогда справедливо и гуманно, когда одинаково обязательно для всех граждан, в том числе предпринимателей, политических деятелей, работников госаппарата, депутатов, руководителей, которым полномочия делегированы обществом.
Самая важная и очевидная черта соотношения политики и права - их взаимосвязь с требованиями Конституции и законодательства*(!).Упрощенно под политикой понимается сфера общественных отношений (вид деятельности), складывающихся в результате взаимодействия различных крупных социальных групп по поводу государственной власти, определения форм, задач и содержания деятельности государства (греч. politika происходит от слова politis, т.е. город-государство; лат слово publicus - общественный, нечастный; отсюда лат. publicum - дело общества, всего населения, деятельность государства - республики, воплощающей общий интерес наро- да)*(2).
Обращает на себя внимание то, что большинство определений политики, изложенных в XX в., подразумевают захват, осуществление, использование государственной власти классами, борьбу их за нее; в настоящее время в контексте экологической, энергетической, продовольственной, образовательной, медицинской и иных сфер политики силовая составляющая смещается в сторону гуманитарных аспектов, где власть государства не исчезает, но отходит на второй, порой задний план в качестве не единственного исполнителя воли населения.
В Саратовском государственном юридическом университете ежеквартально издается академический и вузовский научный журнал "Правовая политика и правовая жизнь", название которого подчеркивает как взаимосвязь, так и разницу этих категорий (институтов).
М.И. Байтин пишет о праве как об высокоэффективном инструменте проведения в жизнь политики государства, специфическом средстве организации и обеспечения его разносторонней деятельности, осуществления его задач и
функций, всеобъемлющем, подвижном и надежном регуляторе обществен-
7
ных отношений*(3).
А.Ф. Черданцев считал политику сферой борьбы за власть, прежде всего государственную; участием в делах государства, направлением его деятельности, борьбой за экономические интересы, за возможность использовать власть для их реализации*(4). Думается, в условиях перехода к рыночным конкурентным отношениям классовый характер политики, отмечаемый в марксистско-ленинской теории XIX-XX вв., меняется на властноэкономический вектор, что не исключает одно другого и весьма применимо к экологической политике.
В работах ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗиСП) И.С. Самощенко, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, С.А. Пяткиной, Н.А. Власенко, В.В. Лазарева и др. среди проблем общей теории права и государства регулярно рассматриваются признаки, факторы, определения, последствия правовой, экономической, уголовной, избирательной, правотворческой и иных политик, характеристики разных аспектов понятия "политический"*^).
A. Б. Венгеров видел начало политики там, где какая-либо деятельность государства, партий, общественных организаций затрагивает жизненные интересы людей*(6). В общей теории права и государства предполагается и рассматривается прежде всего правотворческая политика*(7).
B. В. Лазарев пишет о политических аспектах толкования и применения права, о решении коренных юридических вопросов идеологами и юристами*(8). Им же создаются работы о новом политическом мышлении, об актуальных вопросах, основах антикоррупционной политики, о современных проблемах права, государства и политической системы общества, курсе истории политических учений и политической мысли, об истории политических и правовых учений, о классической политико-правовой мысли в курсе теории государства и права*(9).
Н.А. Власенко под политической сферой понимает систему институтов и от-
8
ношений, в рамках которых происходит политическая жизнь и осуществляется государственная власть. Он относит к ней: государство; политические партии, общественные движения, организации, профсоюзы и т.д.; политические отношения между элементами данной системы; политическое сознание; политические нормы, традиции; право*(10).
Ю.А. Тихомиров уделяет значительное место в своих многочисленных фундаментальных работах реализации права, под которой чаще всего подразумевает правоприменение. "Ценность закона все более глубоко осознается в современном мире и служит своего рода измерителем гражданского состояния и движения, - полагает Ю.А.
Тихомиров. - Проверяется же он, утрачиваясь или прирастая, только в процессе труднопознаваемой реализации закона. Поэтому столь актуален поиск решения проблемы реализации как с точки зрения правопонимания, так и практических рекомендаций - здесь ощущается самое болевое место"*(11)."Главным событием считается факт принятия решения. Кажется даже, что это чуть ли не магическое действие эквивалентно реализации правовых актов. Почти не используются многообразные средства реализации законно - юридические, экономические, организационные и социальнопсихологические; без их овладения трудно избавиться от такого "зла", как бездействие законов и их нарушение"*(12).
Тесно связывает между собой правовые и политические нормы Е.А. Лукашева, поскольку они опосредуют отношения собственности и государственной власти, являющиеся эпицентром государственно-правовой структуры общества, взаимодействуя в форме противоборства, солидарности, блокирования. Отношения собственности являются основой правовых и политических отношений; политические нормы содержатся в политических взглядах, идеях, включаются в массовое общественное сознание, социально-психологические настроения, становятся ценностными ориентирами, доминирующими в социальной регуляции поведения людей*(13).
Интересные соображения и разграничения предлагает А.К. Голиченков для
9
"государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", "государственной экологической доктрины", "государственной экологической политики", под которой понимает деятельность государства в целях достижения стратегической цели - сохранения природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
Теоретическая основа, цели, направления, задачи и принципы государственной экологической политики в Российской Федерации определены экологической доктриной (от лат.
doctrina - учение) нашего государства - системой руководящих политических, экономических, идеологических принципов и отражены в документах перспективного (стратегического) и текущего экологического планирования*(14).Одним из них должен быть национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации для оздоровления экологической обстановки, снижения ее неблагоприятного влияния на здоровье населения, сохранения жизнеобеспечивающих функций биосферы, что служило бы ориентиром для целенаправленного использования бюджетных ассигнований на приоритетные экологические проблемы, для выделения финансовых средств отечественными и зарубежными инвесторами. Первый план рассчитывался на 1999-2001 гг. и состоял из двух разделов: анализ состояния окружающей природной среды и экологическая политика; концепция совершенствования экологической политики Российской Федерации.
Е.И. Майорова пишет об очередном политическом решении, ведущем к крупномасштабному разрушению уникальных природных территорий в нескольких заповедниках*(15).
Таким образом, при кажущейся ясности и в то же время разноречивости
определений политики вообще и экологической политики в частности речь
может идти о чем-то крупном, властном, связанном с деятельностью госу-
10
дарства и экономическими интересами в сфере природопользования довольно больших групп граждан.
Немало работ по теории права и государства посвящено реализации, под которой понимается претворение (воплощение) предписаний в правомерном поведении субъектов права, процесс воплощения требований в правовое поведение участников правоотношений. В учебнике "Проблемы общей теории права и государства" действие права связывается с его реализацией (общецивилизационным путем к правопорядку), которая вычленяется и рассматривается в законодательной деятельности и подзаконном нормотворчестве, правоприменении, в различных формах и методах обеспечения*(16).
Имеются исследования в области реализации экологической, земельной, водной, лесной, т.е.
природоохранной, природоресурсной политики*(17). Поскольку экологическая политика России многоаспектна и многогранна, отражена не в одном, а во многих нормативных документах, в предлагаемой монографии удается остановиться лишь на некоторых ее направлениях, являющихся, по мнению автора, наиболее актуальными и нуждающихся по ряду объективных и субъективных причин в наиболее внимательном прочтении, изучении, комментировании, анализе, осмыслении и поддержке. Монография создавалась в течение нескольких лет и выпускается в юбилейный год 90-летия ИЗиСП, поэтому многие факты и размышления связаны, прежде всего, с деятельностью его коллектива, а также с его заметным, неоценимым, признанным вкладом в формирование и реализацию экологической политики России, что, естественно, не умаляет заслуг других ученых, которым также отводится достойное место в работе.Россия развивалась не в отрыве от мировой цивилизации, какие бы обстоятельства вокруг нее ни складывались, поэтому в работе значительное место уделяется творческому применению зарубежного и мирового опыта реализации экологической политики, воздействию отечественной экологической политики и ее реализации на глобальные процессы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Представления о необходимости и содержании экологической политики предполагают исследование, в частности, периода ее зарождения, целей, сроков, хода промежуточных и прочих стадий, а также итогов реализации, состава исполнителей, участников, ответственных лиц. К понятию государственной экологической политики относятся как ее формулирование, так и соотношение с иными сферами российской политики, гармонизация с экологическими политиками других государств.
Привлечение внимания к праву как основному регулятору реализации экологической политики подразумевает интеграцию соответствующих юридических средств, отраслей законодательства, раскрытие роли экологического права в системе российского права, перспективы формирования правового, социального, экологического государства с кодификацией законодательства в виде экологического кодекса.
Обеспечение цивилизованного, неантагонистического взаимодействия экологии и экономики предполагает отражение в праве экономического механизма, разграничение и объединение природопользования и охраны окружающей среды, приоритетность экономической ответственности, возмещение вреда природе путем ее восстановления в натуре.
К основным актуальным направлениям реализации экологической политики в Российской Федерации автор относит экологизацию общества, законодательства и государства, актуализацию надлежащей экологической оценки и экспертизы проектов хозяйственной деятельности, повышение роли местного самоуправления, муниципального экологического контроля в обеспечении свободного доступа граждан к природным ресурсам и объектам, регулярность, профессионализм сравнительно-правовых научных исследований с внедрением их в практику.