§ 1. Формулирование государственной экологической политики

О формулировании государственной экологической политики говорилось и писалось немало: вопросы, связанные с ней, систематически поднимались на всероссийских съездах по охране природы, на парламентских слушаниях в Г осударственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в парламентах других стран, на научно-практических конференциях, симпозиумах.

Решения президиума Государственного совета России 2010 г. о разработке основ экологической политики активно обсуждались в целях создания научного обеспечения формы и содержания нормативного акта призванного закрепить единую государственную экологическую политику России, ее основы. Планировалось главное - научно обосновать совмещение экономических и экологических интересов общества, где роль права не могла не возрастать ввиду их конкуренции, а порой и антагонистических противоречий.

Значение государственной экологической политики очевидно. Однако возникают вопросы: является ли она полноценным фактором экономики, категорией, элементом экологического права, из чего складываются и где формулируются представления об экологической политике общества и государства; какое значение имеет экологическая политика (единая, государственная, региональная, местная, какая-либо другая) для организации социальноэкономической жизни, надлежащей охраны окружающей среды и рационального природопользования?

Формирование государственной экологической политики начинается с провозглашения, формулирования и закрепления в праве основных принципов охраны окружающей среды, связанных с экономикой; реализация этой политики посредством права - наиболее важный компонент ее существования, присутствия в общественном сознании.

Использование природных ресурсов и охрана окружающей среды основыва-

13

ются на различных законоположениях, касающихся устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды), рационального использования и сохранения природного ресурса и его части в границах территорий (например, баланс бассейнового и административно-территориального принципов) и всей страны в целом, разграничения функций экологического управления и функций хозяйственного природопользования, что только и может обеспечить предупреждение деградации окружающей среды в целом.

Принципы, основные начала становятся каркасом, на котором зиждутся, строятся право, законодательство, осуществляются экономическая и связанные с ней экологическая и иная политика, вся многогранная деятельность в области обеспечения экологической безопасности, природоохранных, природоресурсных общественных отношений.

В Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон "Об охране окружающей среды") сформулировано 23 основных принципа, которые могут быть положены в основу экологической политики и на основе которых должна осуществляться хозяйственная и любая иная деятельность в России, способная оказать воздействие на окружающую человека природную среду. Большинство их преобразовано в конкретные институты, категории, нормы этого и других федеральных законов, в правоотношения, возникающие в ходе природоохранной деятельности.

Это приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; запрещение деятельности, последствия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.

В системе основных принципов охраны окружающей среды важную проблемную группу составляют принципы сочетания экологии и экономики. Это обусловлено тем, что регулярно встает вопрос о возможности или невозможности приоритета экологических интересов над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться (это экологический утопизм). Однако совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности (это был бы экономический экстремизм).

В законах об охране природной среды Казахстана и Якутии 1990-х гг. говорилось о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании. Современное российское право (ст. 3 Закона "Об охране окружающей среды") нашло разумное решение, в котором сочетаются экологические, экономические и социальные интересы человека, общества и государства.

Имеются в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений), лесовосстановление, повышение плодородия почв (их осуществление требует существенных материальных, финансовых затрат, ложится крупным бременем на бюджеты, доходы, уменьшает прибыль от производства).

Экология и экономика, имеющие один фонетический корень, не могут не противостоять друг другу, по крайней мере, в обозримой перспективе. В настоящее время на первом месте стоят экономические интересы (в связи с экономическими реформами, современным уровнем развития предпринимательства, отсутствием достаточных финансовых средств), а экологические интересы - на втором.

Их разумного сочетания пока нет. Экология, ее проблемы нередко отступают

перед требованиями экономики. Тем более возрастает осознание и значение

принципов экологического права, призванных уравновешивать антагонисти-

15

ческие интересы экономики и экологии, сдерживать активизирующиеся попытки исключительно потребительского, порой хищнического использования природных ресурсов.

Необходимость сочетания экологии и экономики должна предполагать рациональность и эффективность природопользования в интересах формирования и функционирования социального государства, ставящего своими конституционными задачами обеспечение достойной жизни человека, благоприятные условия проживания настоящего и будущих поколений, что также не может не включаться в понимание государственной экологической политики. Рациональность природопользования заключается в его разумности, обоснованности, соизмеримости, в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые последствия для окружающей среды (а они порой наступают).

Для формирования и формулирования экологической политики важны подходы к определению места человека в экономике и законодательстве об окружающей среде. Многими авторами затрагивается проблема включения в перечень объектов охраны окружающей среды самого человека. М.М. Бринчук, например, рассматривает человека как часть окружающей среды, эколого-правовой статус человека понимается им как совокупность его экологических прав, основных инструментов и процедур защиты, а также гарантий*(18).

Можно согласиться с тем, что человек - часть природы, можно даже утверждать: человек - царь природы. Законодатель, по-видимому, не согласен с этим научным подходом. Согласно российскому законодательству человек не включен в объекты охраны окружающей среды. Кроме того, из суждения "человек - часть среды" вовсе не вытекает, что среду следует охранять ради самой мыслящей ее части.

Объединение принципов права в области охраны окружающей среды в государственную экологическую политику означает не просто их арифметиче-

16

ское суммирование, а диалектическое формирование одного из ведущих направлений развития экономики, общества и государства. Проведение единой политики должно начинаться с понимания, определения и формулирования содержания этой политики.

При этом следует договориться о способах, участниках формирования и месте (местах) расположения источников этой экологической политики. Экологическая политика должна эффективнее проявляться, совершеннее формулироваться в целях повышения результативности ее реализации.

Во-первых, главным итогом, отражающим политику вообще и экономическую, экологическую политику в частности, должна стать Конституция - Основной Закон, предусматривающий не только нормы-цели и нормы- принципы, задачи государства, ветвей его власти, компетенцию федеральных и иных органов законодательной и исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, но и основные направления и способы их претворения в жизнь, базовые положения экономического строя и отраслей законодательства.

Во-вторых, имеется немало документов, обозначающих контуры политики государства, общества в отношении природопользования и охраны окружающей среды. Это:

- указы Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" и от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года";

- распоряжение Президента РФ от 17 декабря 2009 г. N 861-рп "О Климатической доктрине Российской Федерации";

- распоряжения Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г.

N 1225-р "Об Экологической доктрине Российской Федерации"; от 17 ноября

2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического

17

развития Российской Федерации на период до 2020 года"; от 27 августа 2009 г. N 1235-р "Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года";

Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы, Концепция развития лесного хозяйства, Федеральная программа "Экологическая безопасность России", Энергетическая доктрина России, Программа инновационного развития России до 2020 года и иные документы, формулирующие принципы и цели развития страны, связанные с экологией.

В-третьих, с учетом менталитета россиян, когда готовится и принимается немало правовых актов, основная задача общества - не столько создание новых концепций, стратегий, доктрин и содержащих их бумажных и электронных носителей, а реализация задуманного; еще Петр Первый говорил: "неча законы писать, коли их не исполнять".

Неоднократно ставился вопрос об особом документе, посвященном исключительно экологической политике; такой документ был подписан Президентом РФ 30 апреля 2012 г. Это Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года.

В Конституции РФ закреплены значение и место экологии в экономическом и социальном развитии страны, роль Правительства РФ (ст. 9, 36, ч. 2 ст. 41, ст. 42, п. "е" ст. 71, п. "в" ст. 114). Эти конституционные нормы-принципы, основополагающие для формулирования экологической политики положения развиты в Федеральном конституционном законе от 23 ноября 1995 г. N 174- ФЗ "О Правительстве Российской Федерации" и в Федеральном законе от 17

декабря 1997 г. N 2-ФЗ "Об экологической экспертизе", а также в подзакон-

18

ных актах.

Конфликт экономики и экологии является главной, но не единственной проблемой формулирования государственной экологической политики, хотя все остальные трудности в исследуемой сфере в той или иной степени связаны с ней, ведут от нее свое происхождение. На следующее место можно поставить неисполнение хозяйствующими субъектами, гражданами требований законодательства, отражающих как экономическую, так и экологическую политику общества и государства.

Невыполнение требований закона, формулирующих государственную политику, можно отчасти объяснить их недостаточной конкретностью, многочисленными отсылками к иному законодательству, которое либо еще не полностью разработано, либо аморфно, расплывчато, либо коллизионно, либо переводит решение вопросов на уровень ведомственных актов, которые пока не приняты, т.е. страдает несовершенством нормативно-правовой базы. Дисциплина по исполнению законов и иных нормативных правовых актов, отражающих государственную экологическую политику, в определенной мере ослаблена, несмотря на принятие Правительством РФ и иными органами исполнительной власти пространных постановлений об исполнении законов, согласно которым меры по их реализации должны намечаться одновременно с их подготовкой и осуществляться сразу после их принятия и опубликования.

Привыкшие к подчинению приказам вышестоящего начальства, некоторые должностные лица нередко видят в предписаниях законов формальную дань времени, не обязательную для соблюдения и предназначенную для того, чтобы имитировать активность, а на самом деле ее обходить. При столкновении с трудностями практического характера вместо самокритики и критики весьма широко распространены ссылки на несовершенство нормативно-правовой базы, которую якобы необходимо ускоренно дополнять, изменять и наращивать. При этом регулярно проявляются незнание должностными лицами природоохранных правил, пренебрежение уже имеющимися правовыми норма-

19

ми, которые, как правило, надо не только и не столько совершенствовать и дополнять, сколько досконально изучать, уяснять, толковать и неуклонно соблюдать, использовать и применять.

Законопроектный "зуд" порой не только не приносит пользы, но и вреден, поскольку нарушает стабильность государственной экономической и экологической политики, подрывает преемственность экологических требований, вносит хаос в правовую и экономическую системы, не дает формироваться устойчивой административной, судебной, арбитражной практике, надлежащему инновационному климату, экологическому правопорядку.

Понятно, что экологическая политика и отражающее ее экологическое право по неисполнению и неуважению законов не являются монополистами. Правовой нигилизм и необоснованные отсылки к пробельности и противоречивости права вместо активизации собственной работы присущи и другим сферам государственной политики и отраслям права и законодательства [191, 300, 304, 472, 494-496]*(19).

Одним из важнейших направлений и целей экологической политики является обеспечение соблюдения экологических прав, где предстоит решать немало проблем теоретического и практического характера, связанных с пониманием этих прав, сочетанием их с развитием экономики, с соответствующими обязанностями. Правовое закрепление ответственности общества, государства перед гражданами за состояние окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений - одна из основных задач экологической полити- ки*(20).

Провозглашение, осуществление и защита экологических прав, предусмотренных в ст. 42 Конституции РФ, т.е. прав по поводу собственно и непосредственно окружающей среды, - одно из направлений экологической политики, к которому примыкают права, свободы и обязанности человека и гражданина, связанные с использованием, владением и распоряжением землей и иными природными ресурсами как объектами прав собственности и в то же время как элементами природы и окружающей среды.

20

Конституционно-правовое регулирование деятельности по предоставлению и реализации указанных прав в определенной мере осуществляется, но его реализации нередко препятствуют недостаточная материальная обеспеченность общества, низкая экономическая, правовая и экологическая культура, плохая работа системы правоохранительных и природоохранных органов. Предусмотренные в Конституции РФ экологические права, тесно связанные друг с другом и составляющие остов экологической политики, подразделяются на три подгруппы.

К первой, основной подгруппе относится конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Оно появилось недавно и подразумевает состояние среды обитания, качество жизни, труда, отдыха, соответствующие определенным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, гигиеническим стандартам, предполагающим пригодную для питья воду, надлежащий атмосферный воздух, кондиционные продукты питания, рекреационные условия. Это фундаментальное экологическое право гражданина, от которого произошли остальные экологические права, составляющие квинтэссенцию экологической политики.

Само понятие "благоприятная среда" представляется размытым, не воспринимаемым участниками хозяйственной деятельности. В международном праве и в зарубежных государствах также просматривается неопределенность требований к надлежащей среде, которая обозначается как здоровая, благополучная, безопасная, чистая, незагрязненная, экологически сбалансированная, удовлетворительная, устойчивая, не ухудшающаяся, способствующая развитию человека. Уже этот набор терминов на различных языках свидетельствует о проблеме определения качества окружающей среды как ключевого для уяснения права каждого на нее.

Полного учета в праве и гарантирования стандартов, направленных на реализацию этого права не получается из-за экономических, управленческих и иных трудностей. Часть территории Белоруссии, Украины, регионы России,

пострадавшие от Чернобыльской катастрофы (Брянская, Тульская области,

21

Республика Мордовия), от производственной деятельности комбината "Маяк" (Челябинская область), могут считаться зоной чрезвычайной экологической ситуации либо зоной экологического бедствия, где права на благоприятную среду не могут быть обеспечены, но планомерно и медленно осуществляется восстановление пострадавших природных ресурсов.

Даже когда немногочисленные иски российских граждан и общественных объединений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, о закрытии цехов, предприятий и устройств, загрязняющих природные объекты, обращения граждан о переселении из неблагоприятной среды обитания удовлетворяются решениями судов и арбитражных судов, они зачастую не исполняются из-за отсутствия надлежащего жилья и иных материальных средств. Государства, провозглашающие себя социальными, демократическими, правовыми, заявляющие о политике, направленной на обеспечение достойной жизни своих граждан, не могут не заботиться о включении в нее, в законодательство экологических прав и принципов.

Во вторую подгруппу конституционных экологических прав входит право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, которая имеет принципиальное значение для реализации экологической политики и права каждого на благоприятную среду.

Эффективность этой относительно новой сферы деятельности в значительной мере определяется ее информационным обеспечением, которое вообще в начале XXI в. приобретает особую значимость и может влиять на политику, экономику, правотворчество, правоприменение.

Конституционные требования о праве на экологическую информацию осуществляются с трудом из-за аморфности понятия экологической информации, рассредоточения ее по министерствам, службам, агентствам, иным органам, из-за недостаточной урегулированности процесса выдачи данной информации общественности, а также юридической (прежде всего административной, но и уголовной) ответственности за ее сокрытие, неполноту.

Государственные органы и их должностные лица не принимают активных

22

мер к своевременному оглашению полных и достоверных сведений о состоянии окружающей среды, о мерах по предотвращению и ликвидации загрязнения природных ресурсов, неохотно откликаются на запросы общественных объединений и граждан, пытаются порой брать плату за ознакомление с достоверной экологической информацией, хотя ее предоставление должно быть обязанностью государства, отвечающего за соблюдение и защиту экологических прав человека и гражданина. Одновременно следует отметить равнодушие большинства граждан к информации о состоянии окружающей природной среды.

В борьбе за информационную открытость в ходе реализации экологической политики полезно использовать законодательство об информации, согласно которому запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы:

1) содержащие экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;

2) содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;

3) накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Экологическая информация населения призвана воспитывать в гражданах активных участников управления своей жизнью, сплачивать их при выполнении общественно полезных задач, связанных с укреплением и экологической

23

защитой своего отечества.

Меры по усилению гласности и распространению информации о состоянии окружающей среды принимаются в связи с попытками некоторых физических и юридических лиц уменьшить информационное поле своего природопользования, скрыть от граждан и общества свои порой оформленные юридически, но не всегда законные посягательства на природу.

Участились случаи нарушений законодательства об экологической экспертизе, сокрытия от общественности сведений об изъятии земель сельскохозяйственного назначения и лесных земель, о начинающемся проектировании и строительстве, о перепрофилировании предприятий, об отводе или переводе земель из одной категории в другую, в частности о переводе земель сельскохозяйственного назначения, о переводе земель лесного фонда в нелесные, земель защитных лесов в земли других категорий.

Проблемой реализации экологической политики становится обеспечение коммерческой и иной охраняемой законом частной тайны, с одной стороны, и публичное информационное обслуживание природопользования и охраны окружающей среды, с другой. Здесь сталкиваются публичные и частные интересы вокруг общего блага в виде природы и частной собственности на конкретные природные объекты и природные ресурсы либо на их части. Документы экологической политики не дают четких ответов на соотношение организационно-правовых форм собственности и способов природопользования; если любая форма собственности (не только частной) на природный объект вступает в противоречие с более общими интересами граждан, причиняет окружающей среде и населению (населенного пункта, региона, страны) вред, то вторжение в информацию о характеристике природопользования и состоянии окружающей среды не только возможно, но и необходимо в интересах заинтересованного в благоприятной окружающей среде общества как с позиции здравого смысла, так и с позиции закона*(21).

Поскольку охрана здоровья граждан является основной целью сохранения

благоприятной окружающей среды и организации рационального природо-

24

пользования, граждане имеют право получать в соответствии с законодательством в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продуктов производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, о потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

Нельзя не обратить внимания на нечеткость таких законодательных формулировок, как "в установленном порядке" (где, кем он установлен?), "соответствующие органы" (какие именно?), "в пределах их компетенции" (чьей - органов или организаций?), которые размывают ответственность участников правоотношений, свидетельствуют о частичной нерешенности информационного обеспечения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, что в конечном счете влияет на экономическую, психологическую и нравственную ситуацию, на экологическую политику в стране.

Экологические информационные требования приобретают видимый гражданско-правовой характер ввиду выбора обществом социально ориентированной рыночной экономики при сохранении государственного вмешательства путем установления экологических требований, что особенно проявляется при защите окружающей среды в ходе градостроительной деятельности, осуществления гидрометеорологической службы и охраны атмосферного воздуха.

На современном этапе созданию благоприятной среды обитания жителей городов - центров цивилизации служит реализация постановления Правительства РФ от 9 марта 2006 г. N 363 "Об информационном обеспечении градостроительной деятельности", согласно которому информационная система градостроительной деятельности должна содержать разделы "Изученность природных и техногенных условий", "Изъятие и резервирование земельных

участков для государственных или муниципальных нужд", "Застроенные и

25

подлежащие застройке земельные участки".

Содержательными являются информационные требования к охране окружающей среды и землепользованию, предусмотренные в Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель", которые регулируют информационно-земельные отношения применительно к классификации мелиоративной деятельности, к подготовке, проектированию, осуществлению, консервации мелиоративных и связанных с землепользованием и мелиорацией иных работ, к реализации соответствующих обязанностей и прав юридических и физических лиц, их юридической ответственности.

Важна реализация постановления Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости", которым конкретизируются и развиваются полномочия органов государственного учета, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, МИДа России, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов государственного лесного и водного реестров, налоговых органов по представлению и учету сведений о земельных участках, об их номерах, о целевом назначении и категориях. Применение к земельным участкам и иным природным объектам требований как к объектам недвижимости - существенная характеристика реализации экологической политики и ее составной части - природоресурсной политики.

Информационное обеспечение сферы горных отношений переживает некоторый кризис ввиду противоречий между геологоразведчиками, разработчиками, пользователями недр и их собственником - государством, которые могут быть разрешены постоянным, строгим и неуклонным выполнением требований закона о защите прав собственника недр, в том числе на информацию о них, носящую коммерческий, конфиденциальный характер в силу неизвестности ее третьим лицам, отсутствия к ней свободного доступа на законном основании и принятия мер к ее охране*(22).

В третью подгруппу конституционных экологических прав, составляющих

26

экологическую политику, входит право каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Данное право находится в тесной связи с другими конституционными правами (ч. 2 и 3 ст. 41, ст. 52 и 53 Конституции РФ), в том числе экономическими, экологическими, и реализуется не часто, хотя и конкретизируется в ст. 77-79 Закона "Об охране окружающей среды".

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" особенности конституционно-правовых отношений между гражданами и государством должны обеспечивать гарантированную стабильность при реализации предусмотренного в Конституции РФ права каждого на возмещение ущерба.

Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно-правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений ст. 2, 18 и 53 Конституции РФ.

Обязанность государства по возмещению вреда от экологических бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на защищенность от радиационного излучения, связанного с использованием ядерной энергетики, объекты которой относятся исключительно к федеральной

собственности. Забота государства о восстановлении нарушенных вследствие

27

катастрофы на Чернобыльской АЭС конституционных прав и интересов граждан, в том числе путем возмещения вреда, реализуется в русле обеспечения экологического благополучия, исходя из целей и принципов правового и социального государства.

Задачей и конечной целью права являются налаживание проведения соответствующей политики, обеспечение правопорядка, укрепление законности как стадий функционирования правовой системы, которая начинается с принятия нормативных и индивидуальных правовых актов. Привлечение к юридической ответственности за экологические правонарушения не является самоцелью, но служит средством наведения надлежащего правопорядка, задачи обеспечения которого становятся в настоящее время ключевыми при наличии более четырех тысяч федеральных законов и более сотни тысяч подзаконных актов.

Наряду с основными принципами охраны окружающей среды и в их развитие в экологическом законодательстве используются гражданско-правовые принципы возмещения вреда. Согласно ст. 3 Закона "Об охране окружающей среды" шестым принципом осуществления хозяйственной и иной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду является платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде. Возмещение ущерба осуществляется в соответствии со ст. 1064, 1065, 1069, 1079 и др. Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ).

В ряде диссертаций и иных исследовательских работ ставится вопрос о дополнении ГК РФ указанием на заведомо опасные в экологическом отношении предприятия, которые, с одной стороны, входили бы в понятие "источники повышенной опасности", но, с другой - обладали бы некоторой повышенной презумпцией опасности, которая позволяла бы во всех без исключения случаях признавать их заведомо виновными в загрязнении и, следовательно, в экологических правонарушениях даже без нарушения иного зако-

28

нодательства.

Некоторым основанием могло бы служить правовое признание любой хозяйственной и другой деятельности потенциально опасной до тех пор, пока не будет в ходе государственной экологической экспертизы, экологического аудита либо иными способами доказано иное. Последствиями такого признания, однако, может стать бездоказательное и внесудебное взыскание убытков с невиновных физических и юридических лиц без обнаружения правонарушения, что вряд ли может быть признано целесообразным даже в целях восстановления окружающей среды и удовлетворения прав граждан в условиях формирования правового государства.

Больше внимания надо уделять не перестановке прежних и изобретениям новых, не всегда оправданных законодательных предписаний, а задачам их реализации, обеспечения законности, освоению действующих экологических правил, правовой активности граждан и общественных объединений. Между тем многие диссертанты, поднимая, исследуя ту или иную проблему, стремятся придать ей больший статус, повышенное значение.

Так, Е.С. Болтанова в докторской диссертации "Эколого-правовые основы регулирования застройки земель зданиями и сооружениями в России" (Томск, 2015), обоснованно аргументируя новизну и актуальность темы, предлагала отнести искусственно созданные земельные участки, каналы, пруды и т.п. к группе квазиприродных объектов, хотя в ст. 1 Закона "Об охране окружающей среды" уже предусматриваются природноантропогенные объекты. Существенные преобразования природы при застройке и изменения при этом правоотношений дали ей повод ставить вопрос об упомянутой застройке как самостоятельном правовом институте. Думается, наличие обособленных норм, регулирующих заметные природопреобразования, открывают возможность обсуждения признания за ними категории либо субинститута права.

Не менее проблемными для формирования экологической политики являются конституционные обязанности по охране природы. Евразийская доктрина

29

прав зачастую предполагает единство прав и обязанностей. Право, государство, общество, провозгласив экологические права граждан, призваны назвать и ответственные за их соблюдение и защиту органы, а также должностных лиц, что в основном осуществлено в экологическом и ином законодательстве, хотя порой эти обязанности указываются расплывчато, декларативно, недостаточно, и это требует их уяснения при реализации экологической политики, которая напрямую зависит от выполнения соответствующих обязанностей юридических и физических лиц, поскольку нет субъективного права без аналогичной, адекватной ему обязанности, направленной на его соблюдение - прямо или опосредованно.

Так, требование применения новой техники, наилучших доступных технологий при природопользовании трудно исполнять ввиду неясности терминологии и еще труднее контролировать, что может порождать коррупцию среди должностных лиц, призванных проверять исполнение этих требований.

На современном этапе развития многочисленные научные работы об экологических правах граждан, их новизне и достоинствах должны подкрепляться дальнейшей разработкой проблем, путей, способов их реализации, в том числе и прежде всего посредством выполнения соответствующих обязанностей физических и юридических лиц (подробнее см. параграф третий главы второй).

Незнание судебных актов и неиспользование конституционных норм об экологических обязанностях и правах каждого обедняет и в определенной мере дискредитирует конституционный статус личности, делает его аморфным, не поддающимся формированию и изучению. Поэтому дальнейшее уяснение, толкование конституционных правил совместно с судебными решениями представляют очередную актуальную задачу экологической политики. На конституционные обязанности физических и юридических лиц, государства в сфере экологии как условия реализации прав неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ [402, 488, 505, 530, 548].

В научных дискуссиях, работах, а в настоящее время и в законодательстве

30

нередко используется понятие "единая государственная экологическая политика". Сложности становления и формирования экологической политики отражаются на структуре единой государственной экологической политики. Этот теоретический и частично обоснованный наукой, существующий сегодня в российском законодательстве феномен имеет практический выход на практику, придавая ей целеустремленный планомерный характер, позволяя время от времени оценивать ход реализации законодательных требований как отражение целей и механизмов реализации экологической политики, анализировать соответствие провозглашенных задач и полученных результатов.

Законодательное регулирование рационального использования природных ресурсов и их совокупной охраны в виде окружающей природной среды предполагает учет законов самой природы (которые могут изучаться, познаваться, являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью), потенциальных возможностей окружающей среды (которые не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки).

Единство российской государственной экологической политики, включающей охрану окружающей среды, организацию рационального природопользования и обеспечение экологической безопасности, обусловливается следующими мотивами, которые должны учитываться в ходе ее реализации:

- общая судьба многонационального народа Российской Федерации на своей земле, исторически сложившееся государственное единство, стремление обеспечить благополучие и процветание России и ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями (преамбула Конституции

РФ);

- целостность, неприкосновенность ее территории, распространение на нее суверенитета Российской Федерации (ч. 1 и 3 ст. 4 Конституции РФ); гарантирование в России единства экономического пространства (ст. 8 Конституции РФ); общие принципы организации исполнительных органов государ-

31

ственной власти, установленные федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ);

- образование и функционирование федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в единой системе исполнительной власти Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. "д" и "к" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 77 Конституции РФ);

- наличие в Законе "Об охране окружающей среды" и других федеральных законах положений о нормировании, экологической экспертизе, чрезвычайных экологических ситуациях и экологических бедствиях, экологическом государственном надзоре и общественном, производственном контроле, представляющих основные институты экологического права.

Экологическая политика должна быть государственной - тогда она станет единой политикой в области охраны окружающей среды и природопользования. Единство экологической политики в Российской Федерации вытекает из соотношения предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, из федеративного устройства государства, его ответственности перед международным сообществом за состояние окружающей среды на территории Российской Федерации и рациональное использование природных ресурсов, расположенных на территории Российской Федерации.

Немаловажна проблема обеспечения суверенитета над природными ресурсами Российской Федерации, которые в соответствии с принципами международного права должны использоваться, прежде всего, на благо народов, проживающих и действующих на соответствующей территории. Загрязнения окружающей среды, возникшие на территории Российской Федерации, не должны влиять на состояние окружающей среды сопредельных и иных государств, а причиненный ущерб должен возмещаться виновной стороной.

Г осударственный характер единой экологической политики обусловливается

32

многоаспектностью и многогранностью природоохранной деятельности, опирающейся на государственную, муниципальную и частную собственность на землю, пруды и обводненные карьеры, объекты животного мира, зеленые насаждения, необходимостью взаимодействия общественного, муниципального, производственного контроля и государственного экологического надзора.

Право государственной собственности на недра, животный мир, большинство водных объектов, а также реальные возможности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды предполагают ведущую, координирующую роль государства в обеспечении единой экологической политики в Российской Федерации.

В соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды делятся на четыре направления в соответствии с установленными Конституцией РФ и федеральными законами основными функциями российского федеративного государства.

Первым направлением названо проведение Правительством РФ единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. В настоящее время Правительством осуществляется большинство экологических полномочий, предоставленных Конституцией РФ и федеральными законами в ведение Федерации и в совместное ведение Федерации и субъектов РФ*(23), которые должны реализовываться нормативными правовыми актами Правительства РФ.

И другие полномочия Правительства РФ тесно связаны с экологией. Оно призвано согласно ст. 16 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации": обеспечивать проведение единой государственной социальной политики (включающей надлежащие природные условия жизни); принимать меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия (нераз-

33

рывно связанного с экологическим благополучием); разрабатывать и осуществлять меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы (немыслимые без особо охраняемых природных территорий, природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительных местностей и курортов).

Федеративный характер российского государства предполагает включение в единую государственную экологическую политику и учет в ней региональных и местных экологических политик, которые разрабатываются, обсуждаются, одобряются, проводятся в субъектах Российской Федерации. Сочетание единой государственной и региональной экологических политик служит гарантией устойчивого комплексного развития последних. Например, постановлением Законодательного Собрания Пермской области от 22 апреля 2004 г. N 1380 принята Концепция экологической политики Пермской области на период до 2010 года*(24).

Вспоминаются слова Фридриха II Прусского: "Правители во главе государства вовсе не для того, чтобы собирать вокруг своих персон толпу праздно- любцев. Один потянет вправо, другой влево, не работая по общему плану; каждый министр опрокидывает, что найдет остановившимся, какой бы хорошей ни была вещь, дабы сделаться творителем новшеств и дабы реализовать свои фантазии - часто к разрушению общественного блага; другие министры, заменяющие их, в свою очередь, поспешат перевернуть урегулирования со столь же малой основательностью, что и их предшественники, удовлетворенные тем, что сошли за выдумщиков"*(25).

Нынешние документы, сопутствующие экологической политике, не исключают потребности в разработке федеральной экологической программы на долгосрочную перспективу, необходимости проведения системного анализа законодательства, практики его применения, статистической, экономической, правовой, социальной информации и выработки предложений по оптимизации государственного экологического управления, предоставления экологических прав и реализации соответствующих обязанностей, регламентации

34

охраны, воспроизводства и использования природных ресурсов, повышения эффективности юридической ответственности за нарушения законодательства, организации правового мониторинга*(26).

На основе документов, сопутствующих федеральной экологической политике, представляется целесообразной выработка региональных документов долгосрочного развития - стратегий, концепций, программ, а в тех регионах, где они имеются, - их согласование с федеральной политикой экологического развития. Разработка взаимосвязанных документов стратегического планирования, т.е. экологической политики, позволит улучшить и гармонизировать законодательство, государственное управление, охрану и использование природных ресурсов и в конечном счете приведет к удовлетворению социальных потребностей государства и общества в продукции и услугах, источником которых являются.

Структура единой государственной экологической политики отражает ее многомерность, связь с региональным и международным компонентами, отраслевыми природоохранными и природоресурсными политиками, иные разнообразные аспекты охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов*(27).

Г осударственный характер экологической политики России не исключает активного, все возрастающего участия структур гражданского общества, также органов общественной самодеятельности, муниципальных образований в ее формировании, формулировании и реализации. Государственность экологической политики означает необходимость привлечения государством к ее реализации граждан, хозяйствующих субъектов, что отражено в Экологической доктрине 2002 года и в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. N 2423-р "Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года" (далее - Основы) ряду государственных органов

35

поручено представить свои предложения о применении механизмов государственно-частного партнерства по ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью*(28).

Некоторые подходы к раскрытию структуры, содержания и понятия экологической политики излагаются в подп. 4 и 5 Основ, согласно которым:

- разработка настоящих Основ обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития;

- настоящими Основами определяются стратегическая цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и механизмы их реализации.

В разделе II Основ предусматриваются стратегическая цель и принципы государственной политики в области экологического развития, в разделе III - основные задачи государственной политики в области экологического развития, в разделе IV - основные механизмы реализации государственной политики в области экологического развития.

Краткий анализ приведенных извлечений Основ показывает: во-первых, основную структуру государственной политики в области экологического развития; во-вторых, включение их в понятие экологического развития охраны окружающей среды и экологической безопасности; в-третьих, решающую роль государства.

По поводу последнего можно заметить, что подчеркивание роли государства в проведении государственной политики выглядит естественным, но является ли государство единственным организатором, проводником, учредителем этой политики? Обращает на себя внимание п. "е" ст. 71 Конституции РФ, касающийся основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития.

В любом случае изложенная в Основах схема государственной политики в

области экологического развития России может быть условно применима к

порядку и ходу рассмотрения реализации экологической политики Россий-

36

ской Федерации с учетом общих представлений о понятии политики вообще.