§ 1. Роль экономического механизма охраны окружающей среды в реализации экологической политики

Становление рыночных отношений отражается на осуществлении охраны окружающей среды, что актуализирует задачу определения ее соотношения с бизнесом, предпринимательством, государством.

Сама попытка права регулировать экономику, как и влияние экономики на право, постоянно служили предметом пристального внимания сотрудников ИЗиСП. Соотношение права и экономики давно представляет собой фундаментальную проблему, решать которую пытаются экономисты, юристы, философы, социологи и представители иных отраслей знания*(85).

Уместно сосредоточиться на более утилитарных аспектах воздействия права на элементы экономического механизма охраны окружающей среды, их взаимодействия между собой, ожидания социума по поводу роли правового регулирования имущественных подходов к организации природопользования. Экономический механизм охраны окружающей среды, его правовое регулирование занимает ведущее место в Основах государственной политики; Правительством принято постановление о плане действий по их реализации.

В Основах государственной политики неоднократно используются термины "экономическая деятельность", (подп. "ж", "з", "и", "к", "п" п. 8 разд. II, подп. "а", "б" п. 14, подп. "в" п. 17, подп. "г" п. 18, подп. "е" п. 20 разд. IV) и "экономическое регулирование" (п. "в", "з" подп. 9 разд. III).

Реализация указанной государственной политики обеспечивается путем участия бизнес-сообщества, научных и образовательных организаций, обще-

147

ственных объединений и некоммерческих организаций в разработке, обсуждении и принятии решений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также в природоохранной деятельности (подп.

Во-первых, в Основах государственной политики предусматриваются экономическое регулирование и рыночные инструменты охраны окружающей среды, включающие в себя: плату за негативное воздействие; замену платы возмещением вреда; стимулирование предприятий, обеспечение широкого применения государственно-частного партнерства; формирование рынка экологической продукции; обеспечение преимущества при размещении заказов товарам, работам, услугам, отвечающим экологическим требованиям; стимулирование привлечения инвестиций для внедрения ресурсосберегающих технологий; повышение экологической и социальной ответственности бизнеса и др. (п. 18 разд. IV).

Во-вторых, в Основах государственной политики предусматривается совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды с помощью следующих механизмов: принятие законодательных и иных нормативно-правовых актов; создание структурно-целостной, комплексной и непротиворечивой их системы; создание нормативно-правовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки; усиление ответственности и обеспечение неотвратимости наказания за экологические правонарушения (п. 11 разд. IV).

Отражение в праве экономического механизма должно быть объективным, обусловленным социально-экономической обстановкой, но пока носит отчасти волевой характер; общие, как и имеющие практический характер подходы к рассмотрению проблемы эффективности законодательного регулирования экономического механизма в области природопользования безусловно

являются полезными для современного общества, вынужденного уделять по-

148

вышенное внимание экологическим задачам ввиду возложения немалых надежд на помощь рынка.

Изменение представления о соотношении экономики и права иллюстрирует признанная утратившей силу ст. 15 Закона "Об охране окружающей среды" под названием "Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды" (содержала отсылки к законодательству РФ, к законодательству субъектов РФ, к иному законодательству).

Большинство утвержденных правовыми актами природоохранных целевых (а их на федеральном уровне было около четырех десятков) и иных программ выполнялись в течение десятилетий неудовлетворительно, с грубейшими нарушениями сроков и срывом запланированных мероприятий ввиду их регулярного недофинансирования, заведомой недооценки их стоимости, коррупционного вмешательства.

Исключение данной нормы из Закона "Об охране окружающей среды" с 1 января 2006 г. отражало снижение доли участия государства в планировании и осуществлении хозяйственной деятельности в области природопользования, уход государства от чрезмерного навязывания административных барьеров, от излишнего надзора за охраной окружающей среды, связанных с повышением роли экономического механизма во многих сферах.

Среди задач, касающихся экономического механизма охраны окружающей среды, можно выделить наиболее актуальные и конкретные, которые затрагивают вопросы использования и эффективности природоохранных платежей, повышения плодородия почв, предотвращения загрязнения окружающей среды в процессе промышленного и сельскохозяйственного производства, использования платы за водопользование, лесопользование для сохранения и восстановления водного, лесного фонда*(86).

Набор инструментария природоохранного экономического механизма довольно широк и динамичен. Последнее предложение ст. 14 (Методы эконо-

149

мического регулирования в области охраны окружающей среды) Закона (включающая 10 методов) звучит следующим образом: "К методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся: ...иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды".

С одной стороны, такой незаконченный и открытый для продолжения перечень методов экономического регулирования свидетельствует о дискуссион- ности постановки и решения проблемы их отражения в праве, о возможности и целесообразности законодательного регламентирования отношений "экономика - экология - право", о трудностях подчинения экономических законов законам юридическим.

С другой стороны, законодатель предвидел дальнейшее развитие экономического механизма природопользования, дополнение его новыми элементами, обусловленными совершенствованием постиндустриального мира, изменениями социально-экономической обстановки. Таким образом, перечень методов экономического регулирования охраны природы, не являясь исчерпывающим, может пополняться иными методами, включая установленные в других нормативных правовых актах, в том числе в налоговом, антимонопольном законодательстве [219-224, 227, 242, 250, 253, 255, 257, 263]. Весомым считается положение ст. 14 Закона "Об охране окружающей среды" о предоставлении налоговых льгот при внедрении наилучших существующих технологий (НСТ). Длительное время обсуждались способы реализации этой нормы: Минприроды России проводило консультации с финансовокредитными организациями о возможной поддержке технологических и экономических реформ, предусматривающих НСТ; Сбербанк был готов выделить миллиарды долларов на льготное кредитование программ экологической реконструкции российских предприятий; начались отбор проектов, составление реестра НСТ, разработка механизма предупреждения экологических угроз и выдачи поощрений за законопослушное поведение в сфере экологии.

Перспективными могут считаться положения гл. XIV "Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды" Закона "Об охране окружающей среды", ряд которых можно отнести к методам экономического механизма охраны окружающей среды. В нем предусматриваются ст. 75 "Виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды" с установлением имущественной ответственности, ст. 77"Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде", ст. 78 "Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды", ст. 79 "Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды" (опять "определение объема и размера возмещения вреда осуществляется в соответствии с законодательством"! ?).

Два с половиной десятка лет назад идея восстановления окружающей среды ее загрязнителем "в натуре" была преобладающей и предусматривалась в Законе от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". Трудности с восстановлением среды непосредственно загрязнителем, его нежелание восстановления "в натуре" и возможность откупиться внесением в бюджеты платежей, как и определенная заинтересованность администраторов платы, возобладали в конце концов и привели к установлению платы за негативное воздействие на окружающую среду как главного регулятора надлежащего поведения.

В настоящее время предполагается выделение бюджетных средств соответствующего уровня на охрану природы без непосредственной и прямой увязки с размерами полученных за загрязнение окружающей среды доходов.

Таким образом, мирное полноценное становление и историческое развитие экономического механизма обеспечения рационального природопользования, вытеснение и замещение им в значительной мере административных способов воздействия на загрязнителей природы обусловливают ему достойное и

151

приоритетное место в комплексе правовых методов реализации экологической политики [см. 206, 256, 427, 431, 477, 572].

Плата за негативное воздействие на окружающую среду, возмещение вреда окружающей среде, штрафы за экологические правонарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции по первоначальному двадцатипятилетней давности замыслу законодателя должны были идти (сначала - исключительно, а затем - преимущественно) на охрану природы.

В Законе "Об охране окружающей среды" порядка и целей расходования природоохранных средств не предусматривается. Замыслы реформаторов дела охраны природы и законодателей конца XX в., установивших взимание платы за природопользование и загрязнение окружающей среды с целью их восстановления, с принятием этого Федерального закона потерпели фиаско и рухнули.

Зато набирает силу такой элемент экономического механизма обеспечения рационального природопользования, как экологическое страхование, которое осуществляется в обязательной или добровольной формах. Статьей 18 Закона "Об охране окружающей среды" определяются цели экологического страхования - защита имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. Экологическое страхование согласно правовым актам осуществляется в двух видах: как имущественное страхование и как страхование ответственности предприятия - источника техногенной опасности для близкорасположенных природных объектов.

Вносятся предложения о введении в ряде случаев обязательного государственного экологического страхования: при этом уменьшится стимулирующая и повысится обязывающая составляющая экологического страхования, однако отсутствие надлежащего контроля за расходованием средств может привести к размытости и даже потере целей экологического страхования, как это случилось с взиманием платы за загрязнение окружающей среды, когда

она стала направляться не на восстановление и воспроизводство природных

152

ресурсов, а на финансирование других задач, может быть не менее важных, но не имеющих отношение к экологии.

Среди элементов экономического механизма охраны окружающей среды ведущее место принадлежит плате за негативное воздействие на окружающую среду, которая берется за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы их в поверхностные и подземные воды, за загрязнение недр, лесов и почв, размещение отходов производства и потребления, за засорение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и иными видами физических воздействий. Плата за потребление природных ресурсов, их загрязнение, иные формы негативного воздействия на них была установлена правовыми актами в конце 1980-х гг. в связи с возобладанием мнения о приоритетности экономических методов воздействия на загрязнителей природы.

Основная мотивация платности природопользования - экологическая, т.е. стимулирование бережного использования природных благ. Фискальная составляющая должна носить целевой характер - полученные денежные средства направляются на воспроизводство и восстановление используемых природных ресурсов. В ряде нормативных правовых актов плата за загрязнение окружающей среды должна была подлежать расходованию с определением его целей.

Объявленный дефицит бюджетных средств, уменьшение природоохранных вложений обусловливают необходимость уяснения и уточнения предписаний, относящихся к регулированию соотношения получаемых за негативное воздействие на окружающую среду средств и их расходования на природоохранные нужды. Плата за природопользование, за загрязнение окружающей среды должны идти на восстановление природы, а оно дотируется по остаточному принципу, ложится увеличением себестоимости продукции, бременем для прибыли и внутреннего валового продукта.

Приоритетность природных факторов жизни отмечается по сравнению с

остальными тем больше, чем значительнее достаток граждан, которым наря-

153

ду с доходом необходимы чистый воздух, надлежащая питьевая вода, кондиционные продукты питания, рекреационные возможности леса. Расходование платы за загрязнение на восстановление нарушенной среды предусматривалось в той или иной мере в Водном и Лесном кодексах РФ, Федеральном законе о животном мире, принятых в 1990-х гг. Ряд этих норм подверглись изменениям в начале XXI в., а некоторые были вообще исключены из текстов соответствующих кодексов; в Водном и Лесном кодексах РФ 2006 г. целевое расходование платы за негативное воздействие на природные ресурсы вообще отсутствует.

В Определении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О платежи за негативное воздействие на окружающую среду признаны обязательными публично-правовыми платежами за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной деятельности. Данные платежи носят индивидуально возмездный и компенсационный характер и не являются по своей правовой природе налогом.

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П внесение экологических платежей связано с необходимостью возмещения вреда окружающей среде. Целью экономико-правового регулирования охраны окружающей среды, направленного на обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, является не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько сохранение природы и обеспечение экологической безопасности.

В случае нецелевого расходования экологических платежей становятся виртуальными права каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Недостаточно реализованными становятся ст. 14 и 17 Закона "Об охране окружающей среды" согласно которым оказывается государственная поддержка предпринимательской деятельности посредством предоставления льгот при внедрении нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке

154

отходов.

В настоящее время органами Росприроднадзора собирается более 10 млрд. рублей штрафов, которые обезличенно поступают в государственный бюджет; сам бюджет Росприроднадзора, осуществляющего ежегодно десятки тысяч проверок, составляет около 3 млрд. рублей. Таким образом, отсутствие необходимости целевого использования средств, полученных за негативное воздействие на природу, не способствует устойчивому развитию, облагораживанию природной среды.

Можно вернуться к обязанностям потребителей природных ресурсов восстанавливать нарушенные части природы по соответствующим таксам и методикам либо в натуре. Это означало бы серьезный поворот в охране окружающей среды, уменьшило бы во многих случаях споры о размерах платы за загрязнение и о её фискальном или компенсационном характере, повысило бы эффективность реализации экологической политики.

Среди направлений экономического механизма природопользования актуальным становится осуществление разнообразной и полезной предпринимательской деятельности в целях охраны окружающей среды (условно - экологическое предпринимательство), что является весьма своевременным и важным. Поддержание малого и среднего предпринимательства, социальная ответственность бизнеса перед обществом предполагают рассмотрение возможностей стимулирования экологического предпринимательства.

В российском обществе развиваются идеи о том, что эффективными участниками природоохранной деятельности становятся предприниматели, призванные быть основными субъектами экономического развития, от активизации и усилий которых во многом зависят состояние природных ресурсов и ход экологического развития. Расширение экологического предпринимательства рассматривается многими как сектор рынка экологических услуг, включающий сертификацию, паспортизацию, поддержку предприятий, осуществляющих экологическую деятельность.

Наибольшее развитие получили виды предпринимательской деятельности по

155

обращению с ломом цветных металлов, по контролю и улучшению экологических параметров транспортных средств, разработке проектов нормативов воздействия предприятий на окружающую среду. Предпринимателями осуществляются экологический мониторинг, оказание медико-экологических услуг, утилизация и переработка отходов производства и потребления, проектирование новых, экологически чистых технологий, агрегатов и производств, экологическое образование и просвещение.

Экологической доктриной Российской Федерации 2002 г. и Основами государственной политики предусматривается, что для экономического регулирования рыночных отношений в целях снижения нагрузки на природную среду, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность необходимы содействие предпринимательству в сфере охраны окружающей среды, установление механизмов финансовых гарантий. Перечень видов предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях рационального природопользования и регулируемой правовыми актами, является весьма широким и, вероятно, не может быть завершенным, законченным, поскольку может видоизменяться вследствие проявления предпринимательской инициативы и развития форм использования природных ресурсов. Многие предусмотренные в законодательстве действия могут включаться в предпринимательскую деятельность, осуществляемую в целях рационального природопользования.

Важное направление обеспечения выполнения экологических требований видится в управлении качеством на любом участке предпринимательской деятельности, в ходе которой используются природные ресурсы. Федеральные, региональные и муниципальные органы исполнительной власти, руководители предприятий и собственники организаций осуществляют внедрение систем управления качеством продукции и систем управления природоохранной деятельностью в соответствии с требованиями Всемирной торговой организации и международными стандартами ISO 9000 (менеджмент качества) и ISO 14000.

Принятые в 1990-х гг. первые стандарты ISO 14000 в отличие от других природоохранных стандартов не заменяют установленных национальными актами требований, а способствуют созданию систем природоохранного управления, ориентируют не на количественные показатели воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду, а на организацию рационального природопользования посредством экологического менеджмента. Предусматриваются создание экологической службы предприятия, обеспечение согласия между руководством и персоналом в отношении природоресурсной деятельности, оценка качества экологического управления, учет экологических требований на всех этапах жизненного цикла предприятия, выпуска продукции и оказания услуг. Выбранные экологической политикой направления нередко совпадают с акцентами и сторонами социальноэкономической политики российского общества.

Управление качеством как важное сквозное требование современного постиндустриального мира становится необходимым условием инновационной деятельности и успеха в международном соревновании за рынки производства и сбыта. Наполняя любую хозяйственную деятельность экологическими ценностями, управление качеством (деятельности, продукции, услуг) становится эффективным элементом экономического механизма охраны окружающей среды.

Одной из важных форм стимулирования и поддержки предпринимателей, занимающихся экологической деятельностью, становится выдача государственных заказов на основании требований Г ражданского и Бюджетного кодексов РФ, федерального законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Формирование государственного или муниципального заказа может проводиться на основе принципов, разработанных и утвержденных в регионе с целью поддержки природоохранной деятельности и предупреждения коррупции*(87).

Нередко вносится предложение о целесообразности налоговых и иных по-

157

слаблений в отношении рачительных природопользователей, использующих эффективные меры по охране окружающей среды. Однако часто упоминаемые в российском законодательстве "налоговые и иные льготы" для поощрения рационального природопользования зачастую не подкрепляются конкретными предписаниями, в том числе в подзаконных актах, и, таким образом, не применяются, не оказывают влияния на потребление природных ресурсов.

Установление финансового контроля над реализацией экологических целей при осуществлении предпринимательской деятельности по использованию, сохранению и восстановлению природных ресурсов может способствовать закреплению и конкретизации указанных льгот в региональном и местном законодательстве в соответствии с предоставленной законодательством компетенцией. Сочетание усилий публичных органов и предпринимательского корпуса в защиту природы может стать вектором развития экономического механизма, реальным направлением ее охраны в интересах личности, общества, государства.

В конце концов именно баланс и совокупность частных инициатив, свободы законной экономической деятельности, социальной ответственности бизнеса, регулируемого законом вмешательства государства в природопользование и поддержка его рациональности становятся определяющими в обеспечении природных условий достойной жизни человека и поддержания экологического правопорядка.