§ 4. Роль местного самоуправления в реализации экологической, земельной политики

Как отмечается в Экологической доктрине, стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны (п.

Для развития управления охраной окружающей среды и природопользованием согласно Экологической доктрине необходимы экологически обоснованные методы использования земельных, водных, лесных, минеральных и других ресурсов, развитие систем использования вторичных ресурсов, в том числе минимизации, переработки, захоронения отходов, рекультивация земель, поддержание традиционной экологически сбалансированной хозяйственной деятельности (п. 3); четкое разграничение полномочий и ответственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления, концентрация имеющихся и создаваемых производств на уже трансформируемых землях и в районах с развитой инфраструктурой

^(п. ⁵⁾.

Приметой конца XX в. и начала XXI в. явилось развитие местного самоуправления в нашей стране, в том числе путем наделения полномочиями по муниципальному управлению использованием и охраной земель, вод, животного и растительного мира, других природных ресурсов, охраны атмосферного воздуха, т.е. экологической сферы и ее важнейшей земельной отрасли общественных отношений.

Развитие местного самоуправления и связанных с ним экологических, земельных отношений послужили основанием для внесения Н.П. Поставной предложения о признании отдельного субинститута земельного, экологического права, включающего в себя совокупность правовых норм, регулирующих отношения организации управления органами местного самоуправления использованием и охраной земель в границах муниципальных образований с привлечением к этой деятельности в установленном порядке населения в целях принятия управленческих решений.

Данное мнение основано на том, что правовое регулирование муниципального управления использованием земель является неотъемлемой обособленной частью института государственного и муниципального управления земельными ресурсами, земельного права. Обособленность субинститута обусловлена в том числе и тем, что нормы муниципального управления использования и охраны земель призваны регулировать относительно однородную группу общественных отношений, участниками которых являются население и органы местного самоуправления*(133).

Автор высказывает свое мнение на основе проведенного В.П. Балезиным, В.И. Васильевым, Л.И. Дембо, И.И. Евтихеевым, Б.В. Ерофеевым, И.А. Иконицкой, Н.А. Сыродоевым, Ю.А. Тихомировым, А.М. Турубинером и др. анализа актов законодательства, регулирующих эти отношения, делая выводы об отсутствии равноправного взаимодействия населения муниципальных образований с органами местного самоуправления.

Организация местного самоуправления предполагает обращение к различным, предусмотренным правом, формам вовлечения населения в решение вопросов местного значения; в равной мере это отнесено к выполнению функций муниципального управления по использованию и охране земель, например при выполнении такой целенаправленной деятельности, как осуществление муниципального земельного контроля, являющегося, по нашему мнению, частью экологического контроля.

Создание гражданского общества, органов общественного самоуправления,

229

как и его элементов, предполагает вовлечение в управление делами всего общества (а в осуществление экологического, земельного контроля особенно) всех звеньев и возможностей, которыми оно располагает. Органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него, а граждане заинтересованы в надлежащем состоянии земель и среды своего обитания, и им лучше чем кому бы то ни было известны упущения и правонарушения в области использования земель и других природных ресурсов.

Население муниципальных образований в целом заинтересовано в разумном и неистощительном землепользовании и ином природопользовании; для местных жителей земля не только территория их проживания, материальная база развития местной экономики, а в первую очередь природный объект, подлежащий общему использованию и охране наряду с иными, расположенными в границах муниципального образования природными объектами (подробнее см.

В силу существующей, но постепенно преодолеваемой структурной обособленности органов государственной власти и органов местного самоуправления требуется их тесное взаимодействие для достижения общего результата, так как населением оценивается не отдельная деятельность этих органов публичной власти, а общий результат осуществления права каждого на благоприятную среду как элемента реализации единой государственной экологической политики. Это важно для разрешения многочисленных проблем, возникающих в работе функциональных структур органов местного самоуправления (управлений, комитетов землепользования, землеустройства, архитектуры, правовых управлений) и государственных органов, для стабилизации судебной практики, занимающейся рассмотрением споров о деятельности органов местного самоуправления по управлению использованием и охраной земель.

В то же время не все механизмы взаимодействия отлажены в должной мере, а согласованная деятельность органов местного самоуправления и органов государственной власти в вопросах управления рациональным использованием и охраной земель имеет существенное значение для реализации экологической политики и ее части - земельной политики. Сложившаяся в России система нормативных правовых актов (законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты) регулирует основные вопросы организационно-правового обеспечения муниципального управления использованием и охраной земель как компонентов окружающей природной среды.

Значение местного самоуправления, предусмотренного в ст. 12, 130-133 Конституции Российской Федерации, проводимая в стране муниципальная реформа, близость органов местного самоуправления и населения к решению вопросов экологии предполагают рассмотрение роли муниципальных образований и их органов в организации рационального природопользования и охраны окружающей среды, в реализации экологической политики на местном уровне.

Муниципальное управление использованием и охраной земель, правовая природа развития функций муниципальных образований, анализ юридической литературы, законодательных актов, архивных документов, обширной правоприменительной практики в этой области давно привлекали внимание ученых и практиков, занимающихся решением задач по использованию земли и других природных ресурсов, охране окружающей среды, реализацией политики в этой области. Изучение развития и генезиса муниципального

управления в сфере земельных отношений, истории правового регулирова-

231

ния местного управления использованием и охраной земель в России, раскрытие теоретических, методологических, прикладных задач организационного обеспечения этого управления способствуют стремлению к результативности экологической и земельной политики на местном уровне*(134). Решение проблем обеспечения указанных функций муниципального управления, обусловленных предоставлением, распределением, изъятием, перераспределением земель и иных спектров использования и охраны земель муниципальных образований, неминуемо связано с землеустройством, включающим в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов недвижимости, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для рекреации, вложения инвестиций, осуществления сельскохозяйственного и другого производства.

Весьма актуальным представляется установление на местности границ муниципальных образований, населенных пунктов, их функциональных зон, территорий субъектов Федерации.

Дачной амнистии и некоторым другим российским земельным преобразованиям XXI в. не удалось решить все проблемы в области земельных отношений, а многочисленные организации и землеустроители порой запутывают землевладельцев. Переплетение и дублирование кадастровых, землеустроительных, реестровых действий вносят беспорядок в эту сферу, где насущные

232

интересы граждан довольно болезненны и во многом зависят от уровня деятельности органов местного самоуправления, что может дискредитировать цели и методы реализации экологической политики.

На повестке дня стоят стабилизация земельного правопорядка, преодоление чересполосицы, вклиниваний, необходимость составления схем перераспределения земель и схем землеустройства муниципальных образований, непростое совмещение землеустроительных, кадастровых и регистрационных действий, отсутствие которых может привести к потере рычагов государственного и муниципального управления земельными ресурсами. Не привели пока к желаемому земельному правопорядку и существенные изменения, внесенные в июле и декабре 2014 г. (а также в 2015 г.) в ЗК РФ. Данными изменениями в Кодекс были введены новые главы почти треть его норм и статей дополнены. Главное видится не столько в обновлении и модернизации нормативно-правовой базы, сколько в обеспечении неуклонного соблюдения, использования, применения земельно-правовых предписаний, гарантирования равенства граждан перед законом и судом*(135).

Общество заинтересовано в эффективности владения землей его членами, умелом сочетании публичных и частных способов регулирования, где порой процветают хаос и коррупция, непрофессионализм и/или определенный лоббизм плохо управляемого землеустроительного процесса. Несмотря на фактическое использование земель на праве частной (преимущественно) и иных форм собственности, вся земля является национальным достоянием, которое должно быть количественно и качественно учтено, надежно сохранено и управляемо в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации. Совершенствование порядка публичного (государственного и муниципального) управления земельными, другими природными ресурсами и объектами призвано исключить возможности произвола, обеспечить гласность действий в сфере продажи, распределения и перераспределения земель (в том числе использовать возможности Интернета), цивилизованно трансформировать

земельные доли при участии государственных и муниципальных структур в

233

формы реального владения и распоряжения земельными участками*(136). Объективный учет и регистрация земельных участков, иных природных объектов являются важнейшими условиями реализации экологической политики, направленной на обеспечение земельных и иных экологических прав граждан, их участие в управлении природными ресурсами страны, осуществляемом в интересах настоящего и будущих поколений России [290, 295-299, 301, 303, 307, 309, 312, 315].

Осуществление землеустройства как важного элемента государственного и муниципального управления земельными ресурсами, заметного фактора экологической политики предусматривается в ст. 68, 69 ЗК РФ от 25 октября 2001 г., в федеральных законах от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", в ГрК РФ от 29 декабря 2004 г., в гл. 17 (Право собственности и другие вещные права на землю) (введена в действие в апреле 2001 г.) раздела второго части первой ГК РФ.

В соответствии со ст. 1 и 7 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" осуществляется кадастровый учет земельных участков. В него вносятся описание местоположения границ и площадь объекта недвижимости, сведения о лесах, водных объектах и иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, категория и разрешенное использование земель, в том числе принадлежащих муниципальным образованиям на праве муниципальной собственности.

В статьях 25, 38-40 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" предусматриваются особенности осуществления кадастрового учета земельных участков и их частей, межевой план, порядок согласования местоположения границ земельных участков, акт согласования местоположения границ, перечень кадастровых работ. Важное значение для реализации экологической политики приобретают определение городских земель общего пользования, установление красных линий, набережных, городских лесов и

особо охраняемых природных территорий, водоохранных зон - все это слу-

234

жит основой создания благоприятной среды обитания жителей населенных пунктов.

Земельный участок, территориальная зона, зона с особыми условиями использования территорий или их части как элемент земельного муниципального управления являются одновременно объектами землеустройства и государственного кадастрового учета. Установление зон с особыми условиями использования, территорий общего назначения и пользования, отражение их в государственном кадастре недвижимости производятся не только в интересах их непосредственных правообладателей, но и в муниципальных, иных публичных интересах, отражаясь на реализации экологической полити- ки*(137).

Уместно экономическое регулирование отношений землевладения и землепользования, где требуются выделение и совершенствование системы земельного налогообложения, повышение его стимулирующей роли, установление сервитутов, возмещение убытков от нецелевого использования, порчи и изъятия земельных участков, экономическое поощрение рационального использования и охраны земель (арсенал методов регулирования экономического механизма природопользования довольно обширен).

Муниципальные образования, граждане и все общество должны преследовать цели результативного упорядочения конфигураций и границ смежных участков, документов территориального планирования, установления и соблюдения видов разрешенного использования земельных участков, предупреждения исков и межевых споров, которые болезненно воспринимаются населением, носят стратегический, концептуальный (может быть, политический, хотя это слишком громко звучит!) характер, во всяком случае на местном уровне, и касаются многих граждан.

Игнорирование требования о соответствии землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и нормативным требованиям Градостроительного, Земельного кодексов РФ и других федеральных законов

может повлечь за собой грубое нарушение прав муниципальных образова-

235

ний, законных интересов физических и юридических лиц, являющихся собственниками, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков, оказывающихся на границах различных зон, а также необоснованный раздел таких участков.

Большинство граждан - заказчиков землеустроительных, в том числе межевых, работ не всегда могут быть достаточно компетентны для того, чтобы правильно поставить задачи и оценить соответствие земельной документации техническим условиям и установленным требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации, субъектов РФ, муниципалитетов к документам. Здесь представляются актуальными и нуждающимися в подлинной реализации положения ст. 45, 46, 48 Конституции РФ о праве каждого защищать свои права всеми, не запрещенными законом способами, о гарантировании каждому права на получение квалифицированной юридической помощи и судебной защиты, о возможности обжалования действий и бездействия органов местного самоуправления и должностных лиц. Потенциальная возможность обращения землеобладателей в органы местного самоуправления за консультациями, справками и иными формами помощи является дополнительной гарантией соблюдения земельных и иных экологических прав граждан, обеспечения законности и правопорядка. Для этого взаимодействие органов местного самоуправления, должностных лиц и избравших их граждан должно носить систематический и взаимовыгодный характер для общей включенности в задачи федеральной, региональной, местной экологической политики. Для ее реализации особенно значимыми становятся тщательное исполнение публичными органами функций устройства, упорядочения и стабилизации землевладений на справедливых законных началах с учетом экологической и экономической ценности земель, их концептуального, закрепленного Конституцией РФ предназначения в качестве основы жизни и деятельности народов, на них проживающих. Значение этих функций тем более возрастает, что в настоящее время землеустройство предполагает учет и государственную регистрацию земельных участков как объ-

236

ектов недвижимости, т.е. здесь совмещаются публичные и частные интересы, учет и защита которых предусматриваются в документах, отражающих экологическую политику Российской Федерации [66, 74, 78, 90, 94, 98, 111, 112]. Заметное место в управлении земельными ресурсами занимают проблемы правового обеспечения муниципального земельного, экологического контроля, актуализируемые в связи с изучением полезного зарубежного земельного, иного экологического опыта, достижений и просчетов российской административной реформы, с сокращением количества излишних барьеров для бизнеса, избыточных препятствий для развития предпринимательской деятельности.

Ряд изменений федерального и регионального законодательства, которыми был закреплен переход от преимущественно административных к преимущественно договорным началам предоставления земельных и иных природных ресурсов и объектов в пользование, в последние годы повлек за собой исключение некоторых важнейших эколого-правовых механизмов (лицензирование, всеобщая государственная экологическая экспертиза, презумпция экологической опасности проектов хозяйственной деятельности и др.) из арсенала средств обеспечения экологического, земельного правопорядка.

Данные меры привели к снижению эффективности государственного управления и контроля в отдельных сферах общественной и экономической жизни. Однако наблюдающаяся в последнее время общая тенденция отмены в ряде случаев административного воздействия на общественные отношения не должна приводить к ослаблению земельного правопорядка, экологического государственного надзора, общественного и производственного контроля. Одним из наиболее эффективных механизмов охраны окружающей среды, доказавших за годы существования свою эффективность, являлся упраздненный законодательством в настоящее время муниципальный экологический контроль, частью которого признается муниципальный земельный, водный, лесной контроль, предусмотренный в Земельном, Водном, Лесном кодексах РФ.

Природоресурсный муниципальный контроль существенно дополнял федеральный и региональный государственный экологический надзор, позволял ему концентрироваться на крупных объектах, оказывающих серьезное негативное воздействие на окружающую среду и составляющих ее природные ресурсы.

Решение об упразднении муниципального экологического контроля не было достаточно обоснованным. Его слабость в большинстве муниципальных образований и иные недостатки, в том числе коррупционность, не должны были повлечь ликвидацию самого института муниципального экологического контроля, заслуживающего поддержки и распространения накопленного за десять лет своего существования положительного опыта. Меры по охране окружающей среды, закрепленные за органами местного самоуправления, не могут должным образом осуществляться без надлежащих и соответствующих полномочий в области муниципального экологического контроля. Отмена муниципального экологического контроля неизбежно приводит к централизации, сосредоточению полномочий по осуществлению экологического надзора исключительно на федеральном и региональном уровнях, затрудняет реализацию российской экологической политики, направленной на обеспечение участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды, закрепленного в ст. 3 Закона "Об охране окружающей среды".

Органы местного самоуправления наиболее приближены к населению, могут оперативно реагировать на информацию о совершении земельных и иных экологических правонарушений, пресекать их, поэтому в случае исключения муниципального экологического контроля из перечня видов экологического контроля существенно сужаются гарантии реализации экологических прав граждан и российской экологической политики.

В целях совершенствования системы управления в сфере управления земельными ресурсами, охраны окружающей среды необходимо восстановление

муниципального экологического контроля, что позволит повысить эффек-

238

тивность природоохранной деятельности, степень соблюдения экологических требований субъектами хозяйственной деятельности.

Фактическое осуществление муниципального земельного контроля на деле служит и целям муниципального экологического контроля, неизбежно включающего в себя элементы муниципального водного, лесного, фаунистическо- го и других видов природоохранного и природоресурсного контроля.

При этом контроль должен осуществляться в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Росреестром, а также внеплановых проверок. Здесь важно сочетание публичных и частных способов регулирования: устранение ненужных препятствий и административных барьеров предпринимательской деятельности.

Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" обусловливают необходимость инвентаризации, анализа применения и совершенствования земельного и иных видов природоресурсного, природоохранного надзора и контроля.

В случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан сведений, документов и других доказательств наличия признаков нарушения требований земельного, иного экологического законодательства возможно проведение внеплановых проверок, что является естественным для правового государства, наводящего и обеспечивающего правопорядок, и довольно часто практикуемым в других сферах общественных отношений явлением.

Несоблюдение и неисполнение требований земельного и иного природоресурсного, природоохранного законодательства может быть успешно выявлено в ходе профессиональных и квалифицированных внеплановых проверок, которые являются полноценной формой земельного федерального государственного надзора и муниципального контроля, в том числе экологического.

Немаловажно сочетание публичных и частных интересов таких видов зе-

239

мельного, экологического контроля, как муниципальный, производственный, общественный. При слабости некоторых муниципальных образований и органов местного самоуправления их взаимодействие с органами государственного земельного и экологического надзора, контроля может приносить довольно полезные результаты в деле обеспечения экологического, земельного правопорядка - компонента единой государственной экологической, земельной политики.

Не следует недооценивать возможности производственного контроля, об организации которого крупные землеобладатели информируют органы исполнительной власти и который со знанием законодательства и своих задач должен проводиться землеобладателями на занимаемом ими земельном участке, иными крупными природопользователями в отношении используемых ими природных объектов и ресурсов.

Ищет свое место в налаживании правопорядка и общественный земельный, экологический контроль, который примыкает к муниципальному контролю, порой трудно отделим от него и возможности которого еще не используются обществом и государством в полную силу; здесь может помочь реализация Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", принятого в 2014 г., дополняемого региональными законами и подзаконными актами.

Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы, утвержденными распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. N 297-р, среди прочих мер предусматриваются совершенствование порядка образования земельных участков и предоставления государственных услуг в области земельных отношений, взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом; уточнение перечня вещных прав на земельные участки, подлежащие государственной регистрации; обеспечение дополнительной защиты

для собственников земельных участков, права которых были зарегистриро-

240

ваны. Важным является положение указанных Основ о совершенствовании государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, предусматривающее уточнение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, повышение ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором совершено земельное правонарушение.

Такой механизм реализации органами исполнительной власти Российской Федерации государственной земельной политики и управления земельными ресурсами, как осуществление федерального государственного надзора и муниципального контроля в области земельных отношений, соответствует Основам экологического развития, в подп. "в" п. 10 которых предусматривается повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровнях.

Ослабление осуществления федерального государственного надзора и муниципального контроля в области земельных и иных природоресурсных, экологических отношений не способствует рациональному использованию земельных и прочих ресурсов России и неизбежно приводит к снижению порядка в данной сфере, процессам ухудшения экологической обстановки, многочисленным жалобам граждан и юридических лиц на ошибки и низкое качество услуг в земельно-природоресурсно-имущественной сфере.

Показательно, что концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации, предусматривающей перенос части предписаний ЗК РФ в ГК РФ, нормы о публичном земельном контроле сохраняются в основном законе о земле, т.е. в ЗК РФ, свидетельствуя о необходимости сочетания и разграничения публичных и частных интересов и, соответственно, сфер распространения и применения отраслей частного и публичного российского права и законодательства при реализации единой российской экологической политики.

Следует в то же время признать, что излишний, неоправданный публичный контроль в сфере земельных и иных экологических отношений может (но не должен!) порождать дополнительные бюрократические препоны, затруднять конструктивную деятельность предпринимателей, других лиц, запрашивающих и осуществляющих работы в земельной, экологической сферах, приводить к дисбалансу частных и публичных способов правового регулирования важнейших для россиян земельных и иных природоресурсных, а также природоохранных правоотношений.

Но решение вопроса об обоснованном публичном вмешательстве в частные дела (ст. 1 ГК РФ), объединении, ликвидации или сохранении государственных экологической, градостроительной, землеустроительной экспертиз, оживлении или модернизации муниципального земельного, экологического контроля должен решаться серьезно, без противопоставления их друг другу в целях преодоления беспорядка и коррупции в этой болезненной для населения области, с учетом глубокого и неспешного анализа эмпирики, данных статистики, мнения граждан, практиков, общественного обсуждения проблем. Сколько раз общество пожинало негативные последствия и спохватывалось после недостаточно обдуманных сиюминутных масштабных решений политического и правового характера, пытаясь затем восстановить потерянное и наверстать упущенное.

Публичный характер регулирования земельных отношений подтверждается обеспечительными, административно-правовыми способами, предусмотренными в КоАП РФ: ст. 7.1 (Самовольное занятие земельного участка), ст. 7.10 (Самовольная уступка права пользования землей), ст. 8.6 (Порча земель), ст. 8.7 (Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв), ст. 8.8 (Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению). Половину всех административных правонарушений,

выявленных в результате государственного земельного надзора и муници-

242

пального земельного контроля, составляет самовольное занятие земельного участка - более 70 тыс. за год.

Призывы к формированию полноценного гражданского общества, правового демократического государства, совмещению публичных и частных способов воздействия на общественные отношения обусловливают необходимость решения более узкой задачи - обеспечение конкретного взаимодействия земельного (экологического), общественного, производственного, муниципального контроля и государственного надзора, разграничение их функций между собой и полномочий Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, устранение дублирования и параллелизма.

Решение этой задачи не должно подчиняться эгоистическим интересам отдельных групп и некоторым сепаратистским настроениям территорий, а должно соответствовать парадигме и требованиям единой государственной экологической политики Российской Федерации, одобренной высшими должностными лицами, уполномоченными государственными органами Российской Федерации, поддержанной всем обществом.

Упорядочение правового регулирования муниципального управления земельными ресурсами и иных важнейших аспектов экологических отношений, предложения о совершенствовании муниципальной и федеративной реформ, а также о преодолении трудностей административной реформы еще более актуализируют задачи реализации экологической политики, призванной учитывать запросы, общественные инициативы, активность граждан относительно потребления земельных, иных природных ресурсов и охраны окружающей среды [138, 143, 144, 162, 179].