§ 1. Интеграция правовых средств реализации экологической политики

Реализация экологической политики посредством права предполагает определение и интеграцию этих юридических инструментов осуществления поставленных целей. Данные правовые инструменты объединяются в большую группу норм, условно называемых экологическим правом.

Направленные на реализацию экологической политики правовые нормы посвящены упорядочению, решению проблем, имеющих важное общественное значение, регулируют взаимодействие общества, государства, природы. Обладая спецификой, создавая, изменяя и прекращая правоотношения по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, они образуют экологическое право - важнейший инструмент реализации экологической политики.

Природоресурсное право регулирует использование и охрану земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха, составляющих в совокупности окружающую нас природную среду, являющуюся не просто их арифметической суммой, а качественно новым их состоянием.

Раньше на первое место ставились задачи природопотребления, поэтому природоресурсные отрасли получили более раннее и полное развитие. Например, в начале XX в. земельное право начало отходить от гражданского права и уже в 1910-х гг. преподавалось отдельно от него в ряде учебных заведений России. После 1920-х гг. с социализацией, а затем и национализацией земель оно стало считаться самостоятельной отраслью права.

Развитие экологического права во второй половине XX в. привело к включению в него природоохранного права, порожденного невозобновляемостью

многих природных ресурсов, их связанностью между собой, необходимостью

92

абстрагирования от каждого из них, перехода к более общему явлению и феномену - окружающей среде, обобщения общественных отношений по поводу охраны и использования природных ресурсов с охраной всей окружающей среды, т.е.

Необходимость вычленения экологического права из системы российского права обусловливается по большому счету нарастанием антагонистического противоречия между экономикой и экологией, т.е. между производством, потреблением материальных благ, с одной стороны, и природными условиями, обстоятельствами жизни человека, с другой; это противоречие усугубляется мировыми финансовыми и экономическими кризисами, попытками передела мира группой стран.

Сравнительно молодое, развивающееся, признанное в течение всего полсотни лет назад экологическое право подвергается порой сомнениям как самостоятельная отрасль права, законодательства и учебная дисциплина. Обсуждаемые в конце прошлого века проблемы соотношения отраслей и институтов права, связанных с окружающей средой, снова реанимируются ввиду утвержденной Минобрнауки России номенклатуры научных специальностей "земельное, природоресурсное, экологическое право" (именно в таком порядке!), функционирования кафедр, научных отделов экологического и земельного права: что с чем и как соприкасается?

Экологическое право отграничивается от остальных отраслей своими предметом, системой, институтами и методами регулирования; это разграничение тем более необходимо, что не все привыкли к точному пониманию и видению экологического права из-за сложносоставного (комплексного) характера этой отрасли права. Размежевание экологического и иных отраслей российского права помогает точнее определить предмет, цель, институты, особенности экологического права как инструмента реализации экологической политики, сосредоточить внимание на повышении эффективности действия его норм и требований, значение которых все более возрастает с развитием научно-технического прогресса.

Представление о сложносоставном (комплексном) характере экологического права, состоящего из природоохранного и природоресурсного права, не является единственным в профессиональном юридическом сообществе и кажется ряду ученых дискуссионным, поскольку в названии "экологический" им видится лишь природоохранный аспект; особенно трудно воспринимается ими включение в экологическое право земельного, лесного, водного права.

Понимание экологического права как сложной и комплексной отрасли, состоящей из природоохранной и природоресурсной части, позволяет видеть в них общий предмет, методы и не разделять искусственно природоохранение и природопользование. В экологическое право условно входят и его обслуживают экологизированные институты и нормы других отраслей российского права, которые, не являясь непосредственно природоохранными и природоресурсными, оказывают на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов непосредственное влияние. Одновременно институты и нормы других отраслей права испытывают на себе постоянное воздействие экологических институтов и требований, что приводит к экологизации всех отраслей российского права.

Набор основных отраслевых средств реализации экологической политики отражается в специфических правовых институтах экологического права (которые характеризуют каждую отрасль и всю систему российского права).

Н.А. Власенко обоснованно обращает внимание на неразумные манипуляции правовыми механизмами в современном российском обществе, не исчерпывающиеся разовыми попытками использования права для решения вопросов,

находящихся вне правового регулирования, но выражающиеся в тиражиро-

94

вании закона как формы права, в нивелировании кодексов как важнейшего средства юридического регулирования, что предполагает движение права к специализации нормативных массивов, дифференциации предметов регулирования, обособление и регламентацию наиболее значимых правовых институтов, какими являются, например, права, свободы и обязанности граждан (к сожалению, полагает он, обязанности культивировать, а вслед за этим и исследовать стали меньше)*(61).

Система экологического права - объективное, обусловленное системой общественных отношений, многоуровневое подразделение (раздел национального права), заключающееся в объединении единых по своей социальной сущности и назначению в общественной жизни внутренне согласованных норм, делимых на определенные части, называемые (после отраслей, подотраслей) институтами права.

В экологическом праве имеются такие правовые институты, которые регулируют одно специфическое отношение, важное для механизма реализации экологической политики, например экологическая экспертиза, экологическая оценка проектов хозяйственной деятельности, экологические права и обязанности граждан. Для правового института экологического права характерны определенные общие положения, признаки, принципы, специфические юридические понятия, определяющие особый режим регулирования.

Образующие правовой институт нормы помещаются в особый раздел, главу или иное структурное подразделение нормативного акта (главы Закона "Об охране окружающей среды") либо формулируются в самостоятельном акте (Земельном, Лесном, Водном кодексах, федеральных законах об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, о животном мире, об охране атмосферного воздуха, об охране озера Байкал).

Можно назвать институты экологического права, которые только формируются, носят дискуссионный характер; например, в настоящее время актуальны институты информационного обеспечения охраны окружающей среды,

охраны окружающей среды в российском секторе Арктики, защиты климата

95

и озонового слоя Земли и др.

В монографии "Институты экологического права", разработанной отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, предусматриваются разделы "Институты природоохранного права" (регулирование экономического механизма, управление, нормирование, мониторинг, контроль, юридическая ответственность в области охраны окружающей среды, экологическая экспертиза и др.) и "Институты природоресурсного права" (правовая охрана земель, недр, водного фонда, лесов и нелесной растительности, животного мира)*(62).

В отдельный раздел выделены формирующиеся институты экологического права - правовая охрана озера Байкал, Арктики, зоны экологического неблагополучия, информационное обеспечение экологических отношений, правовые основы экологической культуры. Этим институтам предстоит либо развиваться и превращаться в полноценные самостоятельные части экологического права с обоснованием их признаков, либо по мере решения указанных проблем подвергаться включению в иные эколого-правовые институты. Некоторые из них приближаются к автономии, другие - только намечаются, означают скорее желаемое, чем действительное приближение к полноценному институту права [533, 543, 552, 555, 563, 564, 574, 578].

Возрастает значение правовых институтов, носящих межотраслевой характер, комплексных институтов, состоящих из норм различных отраслей национального права, но регулирующих взаимосвязанные родственные отношения. Так, институт экологического контроля складывается из норм административного, конституционного, муниципального права, институт ответственности за экологические правонарушения - из норм трудового, гражданского, уголовного, административного права, институт охраны природных ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации - из норм международного, конституционного, административного права.

Классификация и дифференциация отраслей права и законодательства долж-

96

ны иметь не столько теоретический, умозрительный, сколько практический, в какой-то мере прагматический характер, направленный на реализацию выработанных обществом политических решений, отражающийся в правилах законотворчества и правоприменения, подборе общей и применении отраслевой терминологии [16, 21, 28, 51, 59, 71, 84, 87, 97, 104, 121].

Решение проблемы формирования системы права, регулирования нормами частного и публичного права важнейших общественных отношений вызывает в условиях возвращения рыночных и становления подлинно конкурентных отношений интерес ввиду кризисного обострения соотношения "человек - общество - государство - природа", а также минерально-сырьевых, энергетических, экономических, продовольственных и иных имеющихся и надвигающихся проблем.

Социально-культурное право, экологическое право, полагает М.К. Сулейменов, - это не отрасли права, а прежде всего сферы деятельности, в которых формируются комплексные отрасли права: у них нет своего предмета и метода правового регулирования, они используют предмет и метод основных отраслей права. Поэтому в них, как правило, используются и метод власти-подчинения, и метод равенства. В одних комплексных отраслях превалирует метод власти-подчинения, в других - метод равенства*(63). Современное название "экологическое право" появилось в результате научной дискуссии, организованной в 1987 г. журналом "Вестник Московского университета". Впоследствии дискуссии о названии и месте экологического права то затихали, то возобновлялись с новой силой*(64). Некоторые ученые считают природоресурсное право и природоохранное право перекрещивающимися подотраслями экологического права; третью часть экологического

права составляют нормы иных отраслей права, регулирующих общественные

97

отношения, связанные с охраной окружающей среды*(65).

ГК РФ играет и должен продолжать играть важнейшую роль в обеспечении стабильности имущественных сторон природоресурсных отношений, защите их добросовестных участников, реализации вещных прав на землю и иные природные объекты. Эти проблемы в XXI в. из области теории, из de legeferenda переходят в практическую плоскость. В интересах большинства россиян экологический правопорядок должен усиливаться, а императивность норм, регулирующих устойчивость и предсказуемость имущественного оборота, осуществляемого в соответствии с принципами законности, нравственности и справедливости, должна повышаться.

Четкое формулирование пределов действия гражданского права (ст. 129, 209 ГК РФ) остается основополагающим в связи с признанием равноправными частной, государственной и муниципальной форм собственности. Многочисленные сообщения о захвате водоохранных зон, водоемов, особо охраняемых природных территорий, лесных и земельных участков в Российской Федерации свидетельствуют не столько о пробелах правового регулирования, сколько о недостатках государственного надзора, муниципального, общественного, производственного контроля за природопользованием, о необходимости повышения ответственности за экологические правонарушения.

В объемном труде ИЗиСП "Концепции развития российского законодательства" отрасли законодательства делятся на базовые (конституционная, административная, финансовая, гражданская, уголовная, трудовая), комплексные (природоресурсная, экологическая, аграрная, земельная, миграционная, информационная, семейная, ситуационная и т.д.) и процессуальные (конституционное, гражданское процессуальное, административно-процессуальное, уголовно-процессуальное судопроизводство и др.).

Как полагает М.К. Сулейменов, при определении места экологического права в системе права необходимо исходить из того, что экологическое право может быть только комплексной отраслью права, тогда снимаются нелепости

при установлении соотношения экологического права с основными отрасля-

98

ми права. Нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного права, во вторичной структуре объединяясь в сфере экологической деятельности, составляют экологическое право, оставаясь при этом нормами конституционного, административного, гражданского, уголовного права. Важная проблема, которую трудно решить, - это соотношение понятий права: "экологическое", "природоресурсовое", "природоохранное", "земельное", "горное", "лесное", "водное". Эти образования, признаем мы их отраслями или нет, являются комплексными образованиями (отраслями, подотраслями, институтами), построенными во вторичной структуре права. Возникает противоречивая картина: земельное право как отрасль права входит в природо- ресурсовое право, а оно, в свою очередь, - в экологическое право. М.К. Сулейменов видит три выхода из этой ситуации:

а) признать экологическое право не отраслью права, а сферой деятельности, в которой функционируют комплексные отрасли экологического цикла: природоресурсовое и природоохранное. Земельное, горное, водное, лесное право являются подотраслями природоресурсового права;

б) признать экологическое право отраслью права. Тогда по канонам системы права природоресурсовое право и природоохранное право должны быть подотраслями экологического права, а земельное, горное, водное и лесное право - институтами природоресурсового права. С точки зрения системы права этот вариант является предпочтительным, однако признание земельного или горного права даже не подотраслью, а институтом природоресурсово- го права не соответствует месту, которое они занимают в экономике;

в) в построении структуры экологического права необходимо исходить из того очевидного факта, что земельное, горное, водное, лесное право являются сложившимися отраслями права, имеющими давние традиции, и сводить их роль до уровня института права неправильно. Система права строится законодателем, но при этом должно учитываться реально сложившееся построение норм, институтов и отраслей в системе права конкретного государства.

Выход из этой ситуации видится в закреплении в системе права понятия ин-

99

тегрированной отрасли как элемента структуры права. Причем интегрированная отрасль права может быть сконструирована во вторичной структуре права.

При таком подходе следует принять во внимание, что земельное, горное, водное, лесное право являются отраслями права. То, что выше этого, - семья отраслей или интегрированная отрасль. В нашем случае экологическое право, природоресурсовое право и природоохранное право относятся к интегрированной отрасли права: экологическое право как интегрированная отрасль, а природоресурсовое право и природоохранное право как подотрасли интегрированный отрасли. Тогда земельное, горное, водное, лесное право будут обычными отраслями права*(66).

Такой вывод нам представляется вполне обоснованным для составления инструментария, направленного на реализацию экологической политики, и встречает понимание в среде теоретиков права, специалистов в области гражданского, экологического и иных отраслей права. Член-корреспондент РАН О.С. Колбасов видел в экологическом праве надотрасль, суперотрасль, которая ввиду обостряющегося дефицита природных ресурсов станет наряду с гражданским правом основным способом регулирования общественных отношений на планете Земля, поскольку потребности в чистой, благоприятной окружающей природной среде сравняются с потребностями в удовлетворении материальных благ.

Он полагал, что экологическому праву принадлежит огромное будущее, которое расколет все правовые требования и нормы на имущественные и экологические, где вторым будет принадлежать главенствующая роль ввиду перенаселения Земли, исчерпанности и вынужденной передачи всех природных ресурсов в общее пользование, приоритетности всеобщей охраны природы, природных ресурсов перед их потреблением и разделом между собственниками.

Понятие экологического права в качестве интегрированной отрасли права

позволяет сохранять учебные дисциплины "экологическое право", "природо-

100

ресурсное право" и "земельное право" как общие и структурные, преодолевать заблуждение по поводу того, что экологическое право - это только природоохранное право. Во втором десятилетии XXI в. становится все яснее, что природопользование и охрана окружающей среды не могут быть оторваны друг от друга и их регулирование может сосредоточиваться в одной интегрированной суперотрасли, обеспечивающей в системе с другими отраслями российского права реализацию экологической политики.