<<
>>

§ 3. Гармонизация экологических политик России и других государств

Для формирования и реализации экологической политики России, осуществления и взаимодействия различных отраслей права и законодательства России важен учет основных тенденций развития в области экологии правовых систем США, Евросоюза, других межгосударственных и федеративных объединений, для которых характерны комплексный подход к решению экологических проблем и обеспечению устойчивого развития, умелое сочетание публичных и частных интересов, оперативная трансформация (там, где это необходимо) общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в акты национального законодательства и в национальные правовые системы, создание надлежащего инвестиционного режима как необходимое условие развития "зеленой экономики" и улучшения качества окружающей природной среды.

Заслуживают внимания совершенствование организации и деятельности контролирующих и правоохранительных органов и повышение ответственности за поддержание надлежащего качества окружающей природной среды, модернизация нормативно-технического регулирования (технического законо-

55

дательства) в области охраны окружающей природной среды в США и странах Евросоюза, отвечающего новейшим достижениям научно-технического прогресса.

На вооружение российской экологической политики берется опыт общественных экологических движений в формировании и реализации государственной экологической политики при условии соблюдения прав и добровольного выполнения обязанностей общественных объединений, граждан, что может служить сближению, гармонизации и конвергенции правовых систем в области экологии России, США и Евросоюза в условиях глобализации, унификации эколого-правовых норм, требований и правил.

Россия не должна ограничивать свою экологическую политику исключительно внутренним направлением; следует проецировать ее на отношения с зарубежными государствами, что проявляется в творческом использовании их природоохранного и природоресурсного законодательства, учете принципов международного права, международном экологическом сотрудничестве, заключении соглашений с сопредельными странами.

Активизация, поддержание международных связей России предполагают учет международных и зарубежных норм в области охраны окружающей среды. Взаимосвязь общепризнанных принципов и норм международного права и российских правовых категорий, институтов в сфере экологии является весьма разноплановой: представляют интерес степень общности эколого-правовой терминологии, взаимопроникновение и трансформация международных и национальных эколого-правовых принципов и институтов, их дальнейшее взаимовлияние как проявление гармонизации экологических политик России и других государств.

Ключевыми для российской экологической политики становятся термины "окружающая (природная) среда", "экология", "экологическая безопасность", "устойчивое развитие", "оценка воздействия на окружающую среду" и др., почерпнутые из зарубежного и международного права*(34). Трудно переоценить влияние международно-правовых принципов и норм, принятых в ООН,

56

ЮНЕСКО, Всемирной организации здравоохранения, Всемирной торговой организации, на состояние глобального и национального экологического правопорядка (на Земле, на континентах), на правовые семьи, правовые системы и экологические политики отдельных государств.

В развитии экологического законодательства Российской Федерации и проведении в жизнь экологической политики наряду с указанными выше принципами и нормами участвуют нормы и принципы двусторонних и многосторонних соглашений, ассоциаций балтийских, причерноморских, тихоокеанских государств, иных субъектов международных отношений.

Сравнительный анализ эффективности международных и национальных природоохранных и природоресурсных норм свидетельствует о том, что граждане России лучше знают и успешнее применяют национальные нормы. Это может быть объяснено традициями, уровнем эколого-правовой культуры. Дают себя знать многовековая замкнутость правовой системы, непоследовательность в выполнении требований законодательства, недостаточная осведомленность о международных экологических "мягких" пожеланиях, приобретающих характер требований.

Общепризнанные принципы и способы обеспечения рационального использования и охраны земель, недр, вод, растительного и животного мира нередко размыты, неопределенны и бессистемны, их применение затруднено из-за неготовности большинства граждан опираться на них в повседневной жизни и при обращении в суд. Весьма редки обоснования исковых заявлений, решений и приговоров судов принципами, предусмотренными в Земельном, Водном и Лесном кодексах РФ, иных природоресурсных и природоохранных федеральных законах.

Многие правоприменители видят в этих принципах лишь общие направления природоохранного законодательства и примерные, нечеткие ориентиры своей природоресурсной деятельности, не переводя их на язык конкретных требований, что также объясняется разными традициями европейского, североамериканского права, обусловленного в основном имиджем международного

57

и российского права*(35).

Приходится констатировать, что отсутствие четкой кодификации и в большинстве случаев определенности, категоричности указанных требований влияет на степень их выполнения в государствах Восточной Европы, Южной Америки, Азии. Вместе с тем международные принципы в экологической сфере должны быть конкретными, и это в первую очередь зависит от воли законодателя и готовности государств следовать международным рекомендациям, учитывать зарубежный опыт.

Одной из основных задач преодоления противоречий взаимодействия международного и национального природоохранного права является сочетание принципов глобальной охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и обеспечения суверенитета, целостности и устойчивого развития отдельных государств независимо от изменяющихся обстоятельств развития. Обязательным условием взаимодействия являются наличие воли общества, государства на вхождение страны в мировое сообщество, использование общепризнанных международных ценностей при сохранении своего суверенитета и национальной формы демократии, выработка направлений и повышение эффективности форм воздействия общепризнанных принципов и норм международного права на обеспечение экологической политики России*(36).

Повышение результативности воздействия международных правил на реализацию экологической политики осуществляется через их имплементацию, внедрение в национальное право. Они могут быть сформулированы в двух направлениях.

К первому относятся преимущественно воспитательные, иные гуманитарные подходы, возникающие в экологической сфере: серьезное и глубокое повышение эколого-правовой культуры населения, надлежащая подготовка принимающих экологические решения должностных лиц и органов публичной власти, соответствующее экологическое образование предпринимателей и

иных граждан самых различных государств, повышение вероятности обеспе-

58

чения права каждого на благоприятную среду, провозглашенного, но не всегда реализуемого в ряде европейских государств.

Международные экологические стандарты достойной жизни должны быть четко сформулированы и распространены на все страны и регионы с обеспечением равных подходов к их выполнению в условиях открытости правовых систем и невмешательства кого-либо во внутренние дела государств в условиях интернационализации мировых общественных процессов. На повестку дня выносятся также задачи соблюдения равенства экологического долга государств за настоящее и будущее планеты, их ответственности за обеспечение рационального (необходимого и достаточного) ресурсопотребления, за экологические правонарушения на международном и национальных уровнях, за равенство граждан перед законом, учитывающим международные требования.

Ко второму направлению воздействия можно отнести государственноправовые меры, провозглашаемые и поддерживаемые мировым сообществом в самых различных формах. Они рассчитаны на получение конкретных результатов в обозримом будущем, до 2020 г. Это обеспечение неотвратимости наказаний за совершение экологических преступлений и иных правонарушений в экологической сфере, где латентность их совершения признается наиболее высокой по сравнению с общественно опасными деяниями в других сферах.

Уместно обратить внимание на то, что по документам ЕС федеративное государство, например Германия, отвечает перед остальными странами за надлежащее экологическое поведение своих субъектов (земель), с которых может полноценно спрашивать за отступления от международных требований.

В США Агентство по окружающей среде и его должностные лица обладают

весьма значительными административными полномочиями в отношении

природопользователей независимо от их организационно-правовых форм

собственности и деятельности. На включение международных правил и

59

стандартов в свою деятельность должно быть направлено повышение ответственности государственных и муниципальных служащих, всех граждан за выполнение своих экологических обязанностей, предусмотренных в законодательстве, уставах о дисциплине, инструкциях и трудовых договорах*(37). Попытки определения экологической политики предпринимаются и в более широком масштабе - на планетарном уровне в виде принятия хартии Земли, деклараций ООН и ее учреждений, ЮНЕСКО и др., в пределах континентов, например европейских конвенций, в рамках экологических систем, например договоров об охране Черного, Балтийского и иных морей, о сохранении белых медведей, зубров, котиков, ценных пород рыб, о предупреждении переноса по воздуху трансграничных загрязнений, об учете редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов. Первым актом Содружества Независимых Государств в 1992 г. был договор о сотрудничестве в сфере охраны окружающей среды и природопользования, по которому участники готовились в том числе обмениваться экологической информацией, предупреждать друг друга об аварийных выбросах и загрязнениях, оказывать помощь для ликвидации последствий этих аварий и катастроф, для восстановления природы и рационального использования природных ресурсов.

Преодоление последствий мирового финансового и экономического кризисов предполагает привлечение внимания к правовым аспектам усиления интегративных процессов в рамках Союза Независимых Государств, Организации Договора о коллективной безопасности, Евразийского экономического сообщества, Таможенного союза, Единого экономического пространства, ШОС и др. В связи с глобализацией природопользования, особенно добычи минеральных ресурсов, обострением проблем охраны окружающей природной среды заметное место в политике стран на постсоветском пространстве приобретают гуманитарные, общечеловеческие вопросы экологии, которые неминуемо присутствуют в программах наших соседей.

Естественно, осуществляется координация экологических политик России и

60

Белоруссии, созданного ими Союзного государства. На заседаниях комиссий по природопользованию и охране окружающей среды Парламентского Собрания Союзного государства неоднократно обсуждаются общие предпосылки и основы экологической политики Республики Беларусь и Российской Федерации, Союза Государств, Союзного государства*(38). Основы экологической политики сформированы в Казахстане, Украине, других соседних государствах.

Среди основных направлений сотрудничества Российской Федерации и Республики Беларусь в рамках Союзного государства, предусмотренных договором и иными учредительными документами, являются охрана окружающей среды и совместные действия в области экологической безопасности, по которым осуществляется ряд мероприятий и проектов. Понятно, что формулирование, формирование и реализация основных принципов и направлений этой деятельности могут составлять экологическую политику названных стран и созданного ими Союзного государства.

Принципы и направления экологической политики Российской Федерации имеют много общего с экологической политикой Республики Беларусь, где немало экологических норм заложено в Конституцию, законодательство Республики Беларусь. В Законе Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. "Об охране окружающей среды" есть специальные статьи - "Основные принципы охраны окружающей среды" (ст. 4) и "Основные направления государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды" (ст. 7), которые предусматривают обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду, международное сотрудничество, создание правового и экономического механизмов, стимулирующих рациональное (устойчивое) использование природных ресурсов.

В настоящее время большинство государств активизировали свои усилия по определению перспектив и планированию экологической политики, обеспечению своих суверенных прав на недра, леса и другие природные ресурсы,

по разумному сочетанию национальной экологической политики с мировыми

61

природоохранными мерами, чему посвящено немало исследований как в России*(39), так и в Белоруссии*(40). К их реализации регулярно обращаются в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. утверждена Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды.

В этом контексте представляют интерес выработка и реализация экологической политики такого перспективного образования, как Союз Белоруссии и России, в котором принимаются конкретные меры по обеспечению населения, отраслей экономики информацией о сложившихся и прогнозируемых погодно-климатических условиях, состоянии и загрязнении природной среды, приоритетах экологического образования и воспитания.

Формулирование экологической политики Союза Белоруссии и России обусловливается Договором о создании Союзного государства, в котором к совместному ведению и основным направлениям сотрудничества относятся охрана окружающей среды, совместные действия государств-участников в области экологической безопасности, предупреждение природных и техногенных катастроф и ликвидация их последствий, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС.

Формирование и реализация основных принципов и направлений этой деятельности могут составлять экологическую политику Союза Белоруссии и России, их Союзного государства, и она должна базироваться на основных законах этих стран, учитывать их природные, национальные, правовые, социальные особенности.

Политика в сфере экологии предусматривается в ст. 71 (наряду с программами в области государственного, экономического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации) и ст. 114 (как функция правительства по проведению единой государственной политики наряду с культурой, наукой, образованием, здравоохранением, социальным обеспечением)

Конституции Российской Федерации. Принципы, направления и средства

62

охраны окружающей среды устанавливаются в Законе "Об охране окружающей среды" и других федеральных законах, в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Немало экологических принципов и норм заложено в Конституции Республики Беларусь, в ст. 55 которой предусматриваются обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к земле и иным природным богатствам. И эта доктрина, сочетающая в себе экологические права и обязанности, служит краеугольным камнем нашей совместной экологической политики*(41).

После принятия 14 июня 1992 г. в Рио-де-Жанейро Декларации ООН по окружающей среде и развитию в Республике Беларусь и Российской Федерации в 1990-х гг. было принято немало актов об устойчивом развитии, понимаемом по-своему в разных странах: намечаемые в них меры и этапы носят довольно общий характер, но не должны игнорироваться. Они должны учитывать Йоганнесбургскую декларацию Всемирного саммита по устойчивому развитию от 4 сентября 2002 г., итоги экологического форума "Рио-20". Немаловажным для формирования общей экологической политики является обеспечение экологических приоритетов, выполнение задач и принципов, заложенных в национальных стратегиях социально-экономического развития Республики Беларусь и Российской Федерации на период до 2020 г. Координируя совместную экологическую политику России и Белоруссии, необходимо проводить инвентаризацию совместных документов, в которых должны предусматриваться элементы этой политики. Так, в Концепции безопасности Союза Беларуси и России, утвержденной решением Высшего Совета Союза Беларуси и России от 28 апреля 1999 г. N 3, названы жизненно важные интересы в экологической сфере:

защита здоровья населения от неблагоприятных воздействий ухудшающегося состояния окружающей среды;

сохранение биологического и видового разнообразия флоры и фауны на территории государств-участников;

обеспечение рационального и экологически безопасного природопользования;

устранение негативных последствий для окружающей среды и населения, возникших в результате появления долговременных экологически опасных зон, аварии на Чернобыльской АЭС, испытаний ядерного оружия, других аварий и катастроф), их локализация и ликвидация;

участие в решении актуальных экологических проблем глобального характера;

снижение экологически опасных отходов, недопущение неконтролируемого ввоза таких отходов на территорию Союза третьими странами.

В Концепции безопасности Союза Беларуси и России прогнозируются основные факторы, создающие угрозы безопасности Союза в экологической сфере, которые можно учитывать при формировании совместной экологической политики. Это:

ускорение процесса истощения природных ресурсов, деградация возобновляемых ресурсов природы;

рост масштабов и опасных последствий техногенного влияния, в том числе вследствие износа производственного оборудования, использования устарелых технологий, снижения технологической и трудовой дисциплины; расширение ареалов с опасными для проживания человека и производства продуктов питания природными условиями;

отсутствие эффективных технологий и оборудования по переработке опасных отходов производства и потребления, приводящее к химическому, радиоактивному, механическому, электромагнитному загрязнению атмосферы, воды и суши;

стремление третьих стран использовать территории государств - участников Союза для захоронения вредных промышленных отходов и размещения экологически опасных производств и технологий.

Среди приоритетных направлений обеспечения безопасности Беларуси и

России согласно Концепции безопасности Союза Беларуси и России преду-

64

сматриваются:

взаимодействие государств - участников Союза в разработке методов выявления, оценки и прогнозирования экологических угроз, оперативной выработки и реализации мер по их предупреждению;

создание и развитие эффективной системы экологической реабилитации зон экологического бедствия и оказания необходимой помощи проживающему в них населению;

создание системы контроля за перемещением по территории государств - участников Союза ядерных материалов, источников радиоактивного излучения, сильнодействующих, ядовитых веществ и опасных отходов, повышение эффективности борьбы с экологическими преступлениями; формирование унифицированного природоохранного законодательства. Документ о совместной экологической политике может быть дополнен соответствующими положениями Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. N 575, и Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24.

В соответствии с п. 15 Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства должна осуществляться совместная политика в области экологической безопасности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны окружающей среды, включающая в себя:

- создание единой системы информационного взаимодействия;

- разработку основополагающего стандарта в области охраны окружающей среды и улучшения использования природных ресурсов, унифицированного реестра и базы данных по природоохранным, ресурсосберегающим, малоотходным и безотходным технологиям;

- выработку норм и правил регулирования трансграничных перевозок озоноразрушающих и других опасных веществ.

65

Эти положения должны составить каркас экологической политики Союза, которая может стать примером для выработки экологической политики других публично-правовых образований международного характера. Экологическая политика Союзного государства России и Беларуси не должна быть механической суммой слагаемых - экологических политик Российской Федерации и Республики Беларусь, которые характеризуются сходством ввиду исторической, этнической, географической, политической и иной общности. Однако есть и некоторые различия, обусловленные масштабом территорий, состоянием экономик, характером государственного и политического устройства, уровнем социального развития и обеспечения, уровнем ресурсопотребления. Кроме того, при сближении, гармонизации, унификации экологических законодательств России и Белоруссии, необходимых для закрепления единой экологической политики Союза, следует учитывать участие этих стран в более чем в трех десятках международных природоохранных конвенций*(42).

Так, Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. N 726 утверждена Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Однако Россия, активно участвовавшая в разработке и обсуждении ее проекта, от подписания воздержалась, хотя в настоящее время в Министерстве природных ресурсов и экологии РФ вновь обсуждается вопрос о ее ратификации.

Экологическая политика Союзного государства призвана, аккумулируя политики каждого из своих членов, приобрести конструктивный, конкретный и перспективный характер, устраняющий декларативность, конъюнктурность, учитывающий создание единого экономического, правового, таможенного, оборонительного, экологического пространства, в том числе с Республикой Казахстан и рядом других стран.

Заслуживают внесения в документ о совместной экологической политике

наработанные и обоснованные предложения, касающиеся необходимости

66

справедливого и социального характера природопользования, нормирования ресурсопотребления, ответственности государств, народов и государственных образований за состояние окружающей среды на их территориях.

Со стороны юриспруденции содержание экологической политики Союзного государства может быть дополнено, по крайней мере, двумя тезисами, обусловленными соседством и единой исторической судьбой наших государств. Разумеется, они не исключают и других составляющих экологической политики, учитывающих национальное самосознание и идентификацию народов, суверенное развитие стран, возможность вхождения их в различные союзы политического и экономического свойства, возможную разницу в мировоззрениях элит.

Восприятие традиций и системы континентального права в Российской империи и Советском Союзе формировали на наших территориях утрированное представление населения о превосходстве и всесилии правовых актов и нормативно-правовой базы. Систематически вносятся предложения об их совершенствовании, изменении, дополнении, принятии новых законов вместо прежних, о создании концепций, доктрин, стратегий, которые якобы могут решать возникающие проблемы. В большинстве случаев их авторы не всегда вникают в существующие нормативные правовые акты, в документы на ту же тему, не обременяют себя проверкой их исполнения либо изучением причин бездействия, что требует определенной квалификации, терпения, усердия, времени, умения, навыков. Написать новый текст на заданную тему порой легче, чем изучить предыдущий и провести анализ эффективности его предписаний.

Поэтому одна из основных задач экологической политики Союзного государства - перенести центр внимания с подготовки и принятия новых актов на инвентаризацию имеющихся, анализ их норм и хода их соблюдения, исполнения, использования, применения, на выявление причин и оснований слабой эффективности предписаний, наличия в актах пробелов, несогласованностей,

коллизий, дублирования, на их устранение. Эта цель совпадает с решением

67

проблемы гармонизации и унификации нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Беларусь, принятых в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Некоторая работа в этом направлении ведется. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 19 мая 2010 г. N 755 рассматриваются меры по реализации Закона Республики Беларусь от 9 ноября 2009 г. "О государственной экологической экспертизе"*^).

Провозглашенная в документе об экологической политике Союзного государства задача перенесения усилий не на принятие, а на неуклонную и всеобщую реализацию нормативных правовых актов будет означать коренное отличие этого государственного образования от других постсоветских образований с их многочисленными правовыми актами (в том числе модельными, которые мало востребуются), что позволит сократить их количество, повысит исполняемость, авторитет и эффективность закона, обеспечит законность и надлежащий мониторинг правоприменения, придаст политический вес представительным и исполнительным органам Союзного государства. "Попусту законы писать, коли их не исполнять", - любил говорить Петр Первый.

Вторая задача сводится к упрочению прав собственности на природные ресурсы стран, входящих в Союзное государство, где в конституциях признаются и защищаются государственная, частная и иные формы собственности. В части 1 ст. 9 Конституции РФ предусматривается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В статье 8 Конституции РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита равным образом всех форм собственности. В то же время согласно ст. 34 Конституции РФ не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В представлении большинства граждан термины "священность" и "непри-

68

косновенность" относятся исключительно к частной собственности, что вырабатывалось веками по мере ее нарождения и развития в условиях преодоления феодализма и крепостничества. Но обозначенное в Конституции РФ равное отношение к формам собственности, предусмотренные в Гражданском кодексе РФ многочисленные средства и способы ее защиты относятся как к частной, так и к государственной и иным формам собственности. Поэтому возникшее в два последних десятилетия в наших странах многообразие форм собственности предполагает оформление и соответствующее укрепление, упрочение не только нарождающейся, восстанавливаемой и как бы требующей повышенной охраны частной собственности, но и государственной и иных публичных форм собственности, прежде всего на природные ресурсы и объекты.

В Республике Беларусь и Российской Федерации имеются различные виды владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и природными объектами. Частная собственность получает наибольшее распространение в сфере земельных отношений, где десятки миллионов граждан и юридических лиц являются собственниками земель под садами, огородами, дачами, жилыми домами, сельскохозяйственных угодий, хотя и здесь наибольшие площади земельных участков относятся к государственной собственности. Гражданский оборот земельных участков регулируется в ГК РФ (1994 г.), а также в Земельном (2001 г.) и Градостроительном (2004 г.) кодексах Российской Федерации.

В Водном кодексе РФ (2006 г.) предусматривается возможность нахождения в частной собственности прудов и обводненных карьеров, иных водоемов, расположенных на земельном участке, находящемся в частной собственности. Остальные водные объекты, а их большинство, принадлежат Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям. Объекты животного мира согласно Федеральному закону от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" и ГК РФ могут быть в частной собственности, если они

находятся в полувольных условиях или изъяты из окружающей природной

69

среды и стали домашними животными. Лесные участки в соответствии с Лесным кодексом РФ (2006 г.) находятся в государственном лесном фонде и могут сдаваться в аренду. Исключительно государству согласно Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" принадлежат в Российской Федерации ее недра.

Земельный, Лесной, Водный кодексы Республики Беларусь, ее законы о недрах, о животном мире также содержат основополагающие положения о собственности на природные ресурсы и объекты. Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. для лучшего понимания и толкования текста предписаний включает в себя разъяснение основных терминов и понятий, дающих некоторое представление о характере регулирования публичных и частных интересов в сфере земельных отношений в Республики Беларусь, что немаловажно для установления экологической политики.

Так, даются определения понятиям "аукцион", "близкие родственники", "вид земель", "государственные нужды", "государственный земельный кадастр", "государственный контроль за использованием и охраной земель", "деградация земель", "земельно-информационная система Республики Беларусь", "земельный контур", "кадастровая оценка и стоимость земель и земельного участка", "решение об изъятии или предоставлении земельного участка", "равноценный земельный участок", "эффективное использование земельного участка".

В объекты земельных отношений, подлежащих регулированию, включаются ограничения (обременения) прав на земельные участки, в том числе сервитуты. Согласно ст. 5 (Основные принципы земельных отношений) Кодекса Республики Беларусь о земле к ним относятся:

- государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, в том числе установления единого порядка изъятия и предоставления земельных участков, перевода земель из одной категории в другую;

- приоритет использования сельскохозяйственных земель, земель природо-

70

охранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, лесных земель лесного фонда для целей, связанных с назначением этих земель;

- гласность и учет общественного мнения при принятии решений об изъятии и предоставлении земельных участков, изменении их целевого назначения, установлении ограничений (обременении) прав на земельные участки, в том числе сервитутов, затрагивающих права и защищаемые законом интересы граждан.

Наш сосед не только не отказывается от государственного участия в регулировании землепользования путем установления контроля над его целевым назначением, как это предлагается рядом экспертов в Российской Федерации, но и законодательно закрепляет его контуры. Согласно ГК Республики Беларусь указание в учредительных документах юридического лица цели его деятельности, в том числе в области использования земель и аграрного производства, является обязательным (ст. 45), а сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями его деятельности, признается судом недействительной (ст. 174).

В соответствии с Положением о государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования (в ред. 2007 г.) юридическое лицо может указывать виды деятельности в заявлении о регистрации; если организация хочет заниматься новыми видами деятельности, не указанными в учредительных документах либо в заявлении о регистрации, она обязана до начала ее осуществления в письменной форме уведомить об этом регистрирующий и налоговый органы. При нарушении этих требований деятельность субъектов хозяйствования согласно п. 6 данного Положения прекращается.

Можно полагать, что такое ограничение правоспособности сельскохозяйственных организаций служит в ряде случаев тормозом их аграрной деятельности, но справедлив и довод: хозяйствование на земле должно ограничиваться целевым и рациональным использованием, охраной земель, особенно

71

сельскохозяйственных угодий.

Согласно Примерному уставу колхоза (сельскохозяйственного производственного кооператива) Республики Беларусь колхоз рационально использует землю, охраняет ее и другие природные ресурсы, заключает договоры, осуществляет права и ведет те виды деятельности, которые отвечают целевому назначению земель и задачам его организации.

А в соответствии с п. 8 Устава основными задачами колхоза являются предпринимательская деятельность, направленная на обеспечение страны продуктами питания, иными товарами, сельскохозяйственным сырьем, создание условий для экономического развития колхоза. Колхоз признается организацией не государственной, а частной формы собственности.

Постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь утверждено Положение о порядке заключения контрактов с руководителями сельскохозяйственных предприятий негосударственной формы собственности, в которых стороной выступают местные исполнительные и распорядительные органы, способные координировать и контролировать использование земель. Приоритетность сельскохозяйственного использования земель обусловливает поддержку государством сельскохозяйственных производителей, тем более в условиях активизации Всемирной торговой организации*(44).

Сложившаяся согласно законодательствам Республики Беларусь и Российской Федерации система прав на природные ресурсы и объекты должна быть реализована, что и может стать отличительной чертой экологической политики Союзного государства. Это необходимо для наведения экологического правопорядка, обеспечения стабильности, эффективности и справедливости природопользования, завершения земельных, аграрных и прочих преобразований в сфере экономических и социальных отношений, защиты прав и охраняемых законом земельных и иных природоресурсных интересов граждан.

Начатый десятилетия назад процесс регулирования и перевода на иные рельсы земельных и иных природоохранных отношений должен быть, наконец,

72

завершен через проведение межевания, индивидуализации природного объекта, регистрации его в соответствующем едином государственном реестре, определение публичного либо частного собственника, целевого назначения, режима и набора ограничений использования, распоряжения, владения. Единый порядок природопользования для обоих государств, вероятно, является преждевременным, но требование неуклонного и всестороннего обеспечения исполнения провозглашенных в них правил может составить приемлемый правовой аспект социально-экономической деятельности Союза. Экологическая политика Союзного государства в указанном контексте должна заключаться не в том, чтобы навязывать ее участникам исключительно унифицированных форм собственности на природные объекты, хотя к их гармонизации стремиться можно, а в том, чтобы правовое провозглашение тех или иных статусов природных объектов сопровождалось безусловным их внедрением, завершением правового механизма, оформлением юридических полномочий публичных органов, юридических лиц и граждан в отношении охраны окружающей среды и природопользования.

Г оворя о правах собственности на природные ресурсы и объекты, можно обсуждать вопрос о собственности Союзного государства на те или иные природные ресурсы и объекты - особо охраняемые природные территории специфического экологического, радиационного и иного характера, на водноболотные угодья, памятники природы и др. Выделение природного объекта в собственность Союзного государства придаст новый импульс развитию последнего, увеличит его материальные и природные ресурсы, повысит наполняемость союзного бюджета в случае рационального использования природных объектов для рекреационных, научных и иных совместных общественно полезных целей.

По этим направлениям предпринимаются попытки строить экологическую политику других международных объединений - в Западной Европе, Южной Америке, в Центральной и Юго-Восточной Азии, в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Немало общего и особенного имеется в экологических политиках Российской Федерация и Республики Казахстан, где в настоящее время активизируются усилия по обеспечению суверенных прав на земли, недра, леса, воды, животный мир, по разумному и достаточному сочетанию национальных и мировых природоохранных мер.

Участие России и Казахстана в десятках международных многосторонних и двусторонних природоохранных и природоресурсных договоров, конвенций и соглашений предполагает сохранение и выполнение взятых на себя обязательств, предопределяющих сложность и неоднородность процесса гармонизации экологического законодательства.

Затрудняют процесс гармонизации экологического законодательства его нестабильность, перманентный процесс кодификации, различная степень экологизации других отраслей права и законодательства и сфер народного хозяйства. Нельзя не учитывать различия во внутригосударственных механизмах и степени исполнения обязательств по международным договорам в сфере экологии.

Потребность в гармонизации экологического законодательства обусловлена целями продолжения и укрепления дружбы народов, поиска совместных природоохранных и природоресурсных решений, инновационных, нетрадиционных и одновременно эффективных средств укрепления государственности и межгосударственных связей, дальнейшего сближения и развития законодательств, интеграции социально-экономических и иных положительных процессов.

Экологическое право и законодательство России и Казахстана находятся не в статике, а в динамике, развитии. Модернизация, обновление, совершенствование, реформирование, т.е. развитие экологического права и законодательства в различных формах и различными способами, должны быть нацелены на повышение эффективности их реализации - на соблюдение, использование в интересах создания условий, обеспечивающих достойную жизнь человека,

свободное распоряжение им своими способностями в не запрещенных зако-

74

ном сферах, благоприятную среду его проживания.

Внутригосударственная и международно-правовая гармонизация и развитие экологического законодательства служат в современных обстоятельствах необходимым условием и основой его дальнейшего развития, которые нуждаются в научном осмыслении и толковании. У российских и казахстанских ученых и преподавателей накоплен обширный опыт сотрудничества, традиции которого передаются по эстафете следующим поколениям представителей науки.

Известны плодотворные творческие связи ученых ИЗиСП с алма-атинскими коллегами А.Т. Ащеуловым, С.Б. Байсаловым, А.Е. Ереновым, Н.Б. Мухитдиновым, М.С. Сахиповым, К.А. Шайбековым и др. Новым поколениям также присуще желание объединять свои усилия на благо своих народов и процветание общего евразийского эколого-правового пространства, на результативность совместно выработанной экологической политики. Во втором десятилетии XXI в. ученые продолжают работать над решением начатой в конце предыдущего века задачи по гармонизации российской правовой системы применительно к международной интеграции и отдельным составным частям права. Упрочивающееся и все чаще используемое в последнее время понятие "гармонизация" не противоречит и даже в чем-то соответствует давно применяемым в этом контексте терминам "конкуренция", "конвергенция", "сближение", "слияние", "унификация".

Велением и следствием глобализации становится объединение, взаимопроникновение, в том числе в форме гармонизации законодательства и иных инструментов управления в обществе: интеграция Европы предусматривалась в Плане Маршалла - Законе США 1948 г.; интеграция стран Центральной Америки - в актах 1958 г.; интеграция государств американского континента - в актах 1965 г.; социалистическая интеграция предусматривалась странами Восточной и Центральной Европы, входивших в Совет экономической взаимопомощи вместе с СССР. Наряду с интеграцией возникает проблема сохранения и отстаивания государствами территориальной целостности и независи-

75

мости, своего суверенитета на природные ресурсы*(45).

Никакие события, временные отступления и неудачи на этом пути не могут серьезно замедлить и/или остановить поступательного многовекового движения России к созданию и наращиванию своих государственных и юридических институтов, поскольку историческое развитие, евразийское положение страны, менталитет ее граждан предполагают имплементацию мировых цивилизационных достижений и ценностей в национальное экономическое, социальное, правовое и экологическое пространство с учетом отечественного опыта и опыта соседей.

Исчерпанность основных разведанных минеральных ресурсов и усиление востребованности углеводородов обусловливают обращение внимания на попытки глобализации их добычи, транспортировки и потребления при сохранении прав суверенных государств и народов на их собственность в виде полезных ископаемых и других ценных природных ресурсов.

Указанные задачи связаны с решением проблемы присоединения России к Орхусской конвенции Европейской экономической Комиссии ООН о доступе граждан к экологической информации, подготовке и принятию решений и к правосудию по экологическим вопросам, участниками которой среди прочих являются Беларусь и Казахстан. Российская Федерация, несмотря на активное участие председателя Комитета РФ по охране окружающей среды В.И. Данилова-Данильяна и члена-корреспондента РАН О.С. Колбасова в ее подготовке и разработке, ее не подписала: предложение о присоединении к Конвенции было внесено в Правительство РФ, однако на этапе согласования, в том числе в ИЗиСП, выяснилось, что не все поддерживают идею присоединения ввиду неготовности российской правовой, природоохранной и судебной систем, а отчасти и институтов гражданского общества к реализации ее положений.

Неминуемым как в России, так и в Казахстане в настоящее время становится

обобщение и включение регулирования общественных отношений по поводу

охраны и использования отдельных природных ресурсов в охрану всей

76

окружающей среды. Интеграция, гармонизация и развитие природоресурсного и природоохранного права и законодательства, объединенных в экологическое право и законодательство, в Российской Федерации и в Республике Казахстан имеют как общие, так и отличительные черты и признаки.

В соответствии с ч. 1 ст. 31 Конституции Республики Казахстан (РК) государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека (такой нормы в Конституции РФ нет). Согласно ст. 38 Конституции РК граждане Республики Казахстан обязаны сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам, что аналогично требованиям в Российской Федерации.

К общим чертам можно отнести стройную иерархию отечественных законодательств и соподчиненность составляющих их нормативных правовых актов, признание демократического правового социального государства, верховенства закона, общепринятых принципов и норм международного права и международных договоров составной частью правовых систем, установление в основных законах приоритета правил международных договоров перед национальными законами, функционирование единых систем государственных и местных органов власти и управления на основе общих принципов. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды осуществляется посредством комплекса законодательных и иных нормативных правовых документов, образующих пирамиду актов, соподчиняющихся в соответствии с иерархией органов государственной и муниципальной (местной) власти и разнящихся в зависимости от этого по силе своего воздействия на природоресурсные и природоохранные общественные отношения.

Характерной чертой последних десятилетий можно считать присоединение к директивам и иным актам Европейского Союза, применение различных методов, рекомендаций, так называемой мягкой силы - soft power, призванной постепенно вытеснять, а затем и заменять традиционное принуждение, свойственное государству и праву.

На этом пути бывают и разочарования, объясняемые желанием добиться всего и сразу с помощью закона либо иного обязательного предписания. Администрирование со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти посредством цивилизованного аргументированного убеждения должно стать нормой для государственных служащих и граждан, заменить приказ и слепое подчинение начальству.

В области природопользования наиболее массовыми и определяющими согласно законодательству Республики Беларусь и Российской Федерации остаются государственная собственность на недра и другие природные ресурсы, допущение частной собственности на землю, ориентирование физических и юридических лиц на соблюдение публичных и частных интересов, прав и обязанностей в области экологии, гарантирование прав граждан на благоприятную окружающую среду, получение информации о ее состоянии, мерах по ее улучшению, возмещение причиненного экологическим правонарушением вреда*(46).

Формой интеграции природоохранных и природоресурсных требований становится в России и Казахстане государственная экологическая политика, предусматривающая вовлечение в ее реализацию бизнес-сообщества, ученых, общественных некоммерческих объединений, граждан. Факторами ее востребованности являются экономический механизм охраны окружающей среды и рационального природопользования, его экономическое стимулирование, сбережение природных ресурсов и охрана окружающей среды всем обществом, обеспечение динамизма развития и стабильности экологического законодательства, что не противоречит одно другому, а способствует повышению его эффективности.

Сходной задачей служит должная организация общественного мнения в поддержку авторитета законодательных систем, равенства граждан перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, п. 1 ст. 14 Конституции РК), неуклонной и единообразной реализации правовых требований. Такая организация подразумевает соблюдение, исполнение, использование, применение

78

норм правовых актов, повсеместного и неотвратимого наступления юридической ответственности в случае совершения правонарушений.

При наличии развитого и во многом передового законодательства государственный, общественный, производственный, экологический правопорядок, состояние законности порой оставляют желать лучшего и нуждаются в дальнейшем укреплении, обеспечении соответствия массового и индивидуального поведения запросам времени, общества, требованиям морали и права. Поэтому важно не только и не столько рассмотрение, оценка и формирование нормативно-правовой базы природопользования и охраны окружающей среды, которая признается скомплектованной и достаточно полной (хотя и имеющей пробелы и коллизии), но и анализ организационноисполнительского, правоприменительного, контрольного, правоохранительного механизма реализации экологической политики.

В Российской Федерации, например, майские указы президента 2012 г., согласно сообщениям СМИ выполняются неудовлетворительно, и ставится вопрос о создании специального органа по контролю за их реализацией вместо улучшения подбора кадров и своевременного предупреждения, эффективного преодоления коррупции. Не повышается раскрываемость преступлений и неотвратимость ответственности за них. Распространены земельные, водные, лесные правонарушения, в том числе в процессе промышленного, сельскохозяйственного и другого производства. Большая часть экологических правонарушений остаются латентными, т.е. скрытыми.

Можно перечислять и другие общие для наших стран направления, вехи и закономерности реализации экологических политик, обусловленные пребыванием в течение столетий в одном государственном образовании, а в настоящее время - в общих межгосударственных европейских, азиатских, межконтинентальных объединениях, глобализацией современных экономических, политических, экологических аспектов жизни*(47).

Различия и особенности экологических политик, обусловленные параллельным существованием наших независимых стран в течение четверти века,

79

предполагают использование, заимствование нового, оправдавшего себя юридического инструментария их реализации, предвидение трудностей и проблем при некритическом внедрении без учета менталитета своих граждан и специфики государств*(48).

Становление в Республике Беларусь и Российской Федерации рыночных отношений актуализирует проблему, связанную с определением соотношения охраны окружающей среды, рациональности природопользования с задачами получения доходов, прибыли, т.е. с бизнесом, предпринимательством, государством. Известное взаимодействие и одновременное противоборство экономики и экологии отражается на целях и уровне правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды, который в современных условиях становится признанным направлением государственных экологических политик.

В пункте 1 ст. 31 Конституции РК написано, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, а в п. 2 той же статьи предусматривается, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей, влечет ответственность в соответствии с законом. Научные предложения о включении таких норм в конституционное законодательство Российской Федерации пока не находит должной поддержки.

Таким образом, правовое регулирование охраны окружающей среды и природопользования предполагает использование комплекса государственных, экономических и правовых мер, в том числе по возмещению причиненного окружающей природной среде ущерба, вреда, убытков, понимаемых разными специалистами по-разному*(49).

Увеличивающийся столетиями в ряде случаев отрыв ученых от практики и практиков от науки снижает их возможности, заставляя порой заново изобретать велосипед. Много полезного для экологических политик можно извлечь из опыта правового регулирования недропользования как важнейшего элемента природопользования. Обеспокоенность принадлежностью и состояни-

80

ем полезных ископаемых отражается в документах других стран. Например, в Программе США по минерально-сырьевой политике предусмотрено: решающее значение минерального сырья для экономики США, их национальной безопасности и поддержания высокого жизненного уровня; необходимость привлечения внимания населения к проблемам минеральных ресурсов; гарантирование правительством, что принимающие различные решения государственные деятели учитывают последствия своих решений для минерально-сырьевой политики.

Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах") действует более 20 лет. В него внесены существенные изменения. 20 лет - много это или мало? Наш законодатель склонен к частой смене законов или постоянному их дополнению. За указанное время приняты новые федеральные законы - "О животном мире" (1995), "Об охране атмосферного воздуха" (1999), Земельный (2001), Водный (1995, 2006) и Лесной (1997, 2006) кодексы. По сравнению с ними Закон "О недрах" кажется более стабильным. Между тем законы в правовом государстве должны действовать в течение десятилетий, а то и столетий - и для упрочения стабильности общественных отношений, в том числе стимулирования благоприятных перспектив инвестиционного климата, и для надлежащего освоения, исполнения их положений правоприменителями, выработки преемственной, понятной и открытой административной, судебной, арбитражной практики.

Поэтому чем дольше действует закон, тем он становится эффективнее; его частые ломки нарушают устойчивость правопорядка, создают у физических и юридических лиц атмосферу правового нигилизма, неуверенности и тревоги, порождают дополнительные возможности коррупции. Принятие новых законов должно быть обусловлено происходящими серьезными объективными изменениями социально-экономической обстановки и/или обоснованным желанием правящих кругов изменить политику, провести через законодательные органы такие изменения с помощью правовых средств. Закон "О

81

недрах" был подготовлен и принят в ходе широкомасштабных реформ. Изменения в обсуждаемый закон вносятся почти ежегодно. Причем порой они даже не успевают дойти до исполнителей, а в Федеральном Собрании РФ уже обсуждается вопрос о возврате к прежним или к новым формулировкам. Такая спешка в законотворчестве, не вызванная крайней необходимостью, не приносит ожидаемого успеха и лишь раздражает граждан, раскачивает и без того не слишком высокий среди населения авторитет закона.

Критические требования общества к сохранению национальных богатств в виде недр и к повышению эффективности их использования на благо граждан относятся скорее не к нормам закона, а к порядку его применения, к необходимости мобилизации всего арсенала правовых возможностей, предусмотренных экологической политикой, в том числе реализации государственных полномочий по лишению лицензий в случае доказанности систематического грубого нарушения природоохранных и иных требований, привлечению виновных к соответствующим видам юридической ответственности. Ключ к организации и осуществлению надлежащего регулирования природо- и недропользования находится в плоскости осуществления за ними подлинного повседневного непредвзятого государственного надзора и/или муниципального контроля, которые призваны не допускать отступлений от использования, соблюдения, выполнения требований закона*(50). Законодательство о недрах приобретает в настоящее время приоритетное значение в экологической политике, поскольку полезные ископаемые составляют ценнейшее богатство России и Казахстана, а их добыча служит основным источником поступления средств в бюджет. Недра не могут не входить в комплекс окружающей природной среды, в природу, компоненты которой тесно взаимосвязаны, но отношение общества к которым варьируется в зависимости от их глобальной политической, экономической, гуманитарной ценности.

Как писал А.И. Перчик, "есть только миг между нефтью и будущим". Обостренное отношение общества к недрам обусловливается конечностью и

невозобновляемостью минеральных ресурсов, стремлением государства

82

снабдить будущие поколения указанными ресурсами, функциями общества, государства по сосредоточению полномочий по контролю за объектами, обеспечивающими публичный интерес в долгосрочной перспективе*(51). Право можно условно разделить на две большие части - частное, олицетворяемое гражданским правом, и публичное, которое позиционируется прежде всего с административным правом*(52). Законодательство о недрах, или горное право, испытывает на себе влияние, впитывает в себя институты и нормы и той и другой частей потому и признается зачастую комплексной (а экологическое право - интегрированной) отраслью права и законодательства*(53). Принятый на стыке XIX и XX вв. Устав горный Российской Империи уже содержал частноправовые и публично-правовые принципы с тенденцией усиления вторых.

Наиболее актуальным представляется соотношение Закона РК от 24 июня 2010 г. "О недрах и недропользовании", Закона РФ "О недрах" и гражданского законодательства. В связи с обсуждением в Российской Федерации начиная с 2008 г. очередной концепции совершенствования гражданского законодательства отграничение его от горного законодательства приобретает своевременный характер и заслуживает рассмотрения с позиций общего и особенного в экологических политиках Казахстана и России.

Большое количество специфических положений горного и иного природоресурсного законодательства обусловливают продолжение отпочкования и относительно самостоятельное существование и применение природоресурсных и связанных с ними природоохранных специальных требований наряду с общими гражданско-правовыми предписаниями.

Публичный, общественный характер недропользования и охраны природы достигается посредством принятия и реализации законов о природных ресурсах и охране окружающей среды, которыми определяются особенности и ограничения оборота природных объектов как имущества и обеспечиваются в приоритетном порядке природоохранные требования к ним как к природным компонентам, элементам окружающей среды, нуждающимся в ком-

83

плексной и повышенной публичной защите.

Ключевым элементом отношений по использованию недр, экономического механизма по охране недр являются отношения собственности на них. Экономические конструкции недропользования все активнее закрепляются в праве. Рассмотрение законопроекта РК "О недрах и недропользовании" состоялось в г. Атырау в апреле 2015 г.

Универсальные, апробированные тысячелетиями частноправовые методы обеспечения права собственности являются применимыми к природным ресурсам и объектам. Но из гражданского оборота изъяты либо в нем ограничено присутствие недр и некоторых других природных ресурсов и объектов, которые принадлежат государству, чья собственность на них должна обеспечиваться не в меньшей мере, чем иные формы собственности. Многозначительны и показательны части вторая и третья ст. 6 Конституции РК: земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом. И еще собственность обязывает: пользование ею должно одновременно служить общественному благу.

Решение правовых проблем регулирования недропользования как части экологической политики зависит не только от других отраслей права, но и от современного глобального комплекса методов энергосбережения. На повестке дня возникают задачи по преодолению существующих и возможных негативных тенденций в энергетическом секторе экономики, обусловленных мировым финансово-экономическим кризисом. Под вопрос ставятся ход реализации Энергетической стратегии и инвестиционных программ в отраслях топливно-энергетического комплекса Республики Казахстан и Российской Федерации, внедрение высокотехнологичной переработки углеводородов, международное энергетическое взаимовыгодное сотрудничество, альтернативная энергетика.

В российском обществе отмечались два направления долгосрочного развития

84

топливно-энергетического комплекса (ТЭК): во-первых, привлечение потенциала оборонно-промышленного комплекса к созданию наукоемких технологий для безопасной разработки шельфовых месторождений; во-вторых, осуществление требуемых организационно-экономических мер в сфере энергоэффективности, внедрение необходимых инноваций (иначе бурный рост внутреннего энергопотребления без значительного снижения энергоемкости может снизить конкурентоспособность страны)*(54).

Новые подходы к регулированию недропользования доказывают целесообразность и пользу применения научных, эмпирических и прагматических приемов исследований, не исключая поиска иных способов правового регулирования разведки, добычи, извлечения, распределения и транспортировки минеральных ресурсов и других богатств недр земли. Разбудить мысль, передать ее другим коллегам, единомышленникам и сомневающимся гражданам, поспорить с ними - это ли не благородная и благодарная задача объединения экологических политик России, Казахстана и других стран.

В правилах реализации преимущественного права Республики Казахстан на приобретение полезных ископаемых, утвержденных постановлением Правительства РК от 28 января 2011 г. N 38, предусмотрен курс на суверенное использование минерально-сырьевой базы страны, а Экологический кодекс РК от 9 января 2007 г N 212-111 обеспечил преемственность принципов экологоправового развития страны. Регулярно принимаются нормативные правовые акты, направленные на регулирование и совершенствование экологических отношений в интересах народа, государства, т.е. в публичных интересах. 3 декабря 2003 г. принят Указ Президента РК N 1241 "О Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы", 10 октября 1997 г. оглашено Послание Президента народу Казахстана "Казахстан-2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев". Уделяется внимание процессуальным формам реализации экологической политики Республики Казахстан. Должно оптимизироваться законодательство

об административной реформе, изменяющее полномочия органов централь-

85

ной и местной исполнительной власти в экологической сфере, что призвано способствовать профессиональному осуществлению этой важнейшей функции государственного управления использованием и охраной природных ресурсов.

Принятие в Республике Казахстан Закона "Об административных процедурах" должно обеспечить совершенствование организации управленческой деятельности, бесперебойное функционирование государственных органов, соблюдение прав и свобод граждан, защиту государственных интересов, недопущение использования служащими своих полномочий во внеслужебных целях, предупреждение коррупции.

Упорядочение земельных отношений в соответствии с запросами большинства граждан на основе верховенства закона - существенная часть экологической политики. Согласно ст. 1 Земельного кодекса республики Казахстан (ЗК РФ) от 20 июня 2003 г. N 442-11 земельный фонд Республики Казахстан по целевому назначению подразделяется на категории; земли используются по установленному для них целевому назначению. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием земель (территории).

В статье 6 (Земельное законодательство) ЗК РК, как и в ряде других государств евразийского пространства, установлено следующее: осуществление субъектами земельных отношений принадлежащих им прав не должно наносить вред земле (как природному ресурсу) и иным объектам окружающей среды, а также правам и законным интересам других лиц; имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством РК, если иное не предусмотрено земельным, экологическим, лесным, водным законодательством РК, законодательством РК о недрах, о растительном и животном мире, об особо охраняемых природных

территориях; установленные законами права физических и юридических лиц

86

не могут ограничиваться актами государственных органов.

Отнесение земель к категориям, перевод земель из одной категории в другую в связи с изменением их целевого назначения производятся Правительством РК, местными исполнительными органами областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения), города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа в пределах их компетенции по предоставлению и изъятию земельных участков, в том числе для государственных нужд, установленной ЗК РК и иными законодательными актами Республики Казахстан.

Воздействие государства на земельные и иные природоресурсные отношения проявляется в институте зонирования земель. В статье 8 (Зонирование земель) ЗК РК под зонированием понимается определение территории земель с установлением их целевого назначения и режима использования. Организацию зонирования земель на уровне областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения) осуществляют соответствующие уполномоченные публичные органы областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения). Проект (схема) зонирования земель утверждается соответствующими представительными органами областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения).

Классификатор целевого назначения земель разрабатывается на основе проектов (схем) зонирования земель и утверждается местными исполнительными органами областей (города республиканского значения, столицы), районов (городов областного значения). Целевой режим использования территории, определенный при зонировании земель, является для субъектов земельных правоотношений обязательным: зонирование земель проводится по решению местных исполнительных органов и осуществляется за счет бюджетных средств.

Понимание общего и особенного в экологических политиках России и Казахстана служит их гармонизации, повышению результативности реализации

87

российской политики в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Имеются особенности экологических политик стран БРИКС, обусловленные эколого-правовой спецификой различных континентов и стран, различающихся своими прибрежными характеристиками, уровнями, характерами и менталитетами социального, экономического и правового развития, влияющими на методы и способы организации рационального потребления природных ресурсов, отношения к ним в обществах.

Трансконтинентальный союз БРИКС объединяет в себе страны, которым наряду с остальными факторами свойственна экологическая уникальность на глобальном - межматериковом уровне: только на долю России и Бразилии приходится 40% мировых лесных площадей, а они оказывают решающее воздействие на выработку кислорода и состояние климата планеты. Наличие нефти, газа, угля и иных разнообразных полезных ископаемых, как и выбросы вредных веществ в атмосферу, не могут не привлекать пристального внимания мирового сообщества к состоянию их суверенного ресурсопотребления, к уровню воздействия на соседние страны и всю планету.

Члены БРИКС образовали в 2009 г. систему Basic для проведения координированной деятельности в области выработки совместных решений по вопросам изменения климата. Заслуживает поддержки предложение о гармонизации экологического законодательства пяти стран, об уяснении ее целей, объема и способов, о расширении компетенции юридических органов и площадки системы Basic за счет включения в нее экологической проблематики*(55). Объединение Бразилии, России, Индии, Китая, Южно-Африканского Союза предполагает исследование общего и особенного в их экологических политиках с целью обогащения положительным опытом, преодоления трудностей в организации природопользования и охраны окружающей среды, предупреждения возможных ошибок в условиях глобального экономического и экологического кризисов.

Согласно статье 20 Конституции Федеративной Республики Бразилии

88

(1988 г.) любой гражданин является законной стороной для возбуждения дела с целью добиться аннулирования акта, наносящего ущерб окружающей среде, культурному и историческому наследию; собственность Союза составляют незанятые земли, необходимые для охраны окружающей среды, устанавливаемые законом, а также естественные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны, земли морского берега и их приращения, возможные источники гидроэнергии, минеральные ресурсы, включая подземные ресурсы, естественные подземные впадины и археологические, доисторические места, земли, традиционно занимаемые индейцами. Бразильское государство способствует организации деятельности по изысканию и эксплуатации минеральных ресурсов на кооперативных началах с учетом охраны окружающей среды и улучшения социально-экономических условий изыскателей. Все имеют право на пользование экологически сбалансированной окружающей средой, пригодной для использования народом и необходимой для ведения качественного образа жизни; обязанность защищать и сохранять эту среду для блага живущего и будущих поколений возлагается на органы государственной власти и на общество (ст. 174, 225 Конституции Бразилии)*(56).

Согласно Конституции Республики Индии граждане имеют право на жизнь, толкуемое как право на здоровую природную среду; в обязанности каждого гражданина входит защита и улучшение естественной природной среды, а функции организации природопользования и охраны окружающей среды распределяются между различными уровнями власти - Индийским союзом, штатами, панчаятами. Тридцать лет назад Правительством Индии был разработан и принят План действий по Гангу - "реке жизни" с созданием центрального управления по очищению его вод, сокращению промышленного, бытового и иного антропогенного загрязнения. Надзором за исполнением экологического законодательства занимается Верховный Суд Индии, имеющий Наблюдательный комитет и Полномочный комитет по отходам, координирующие, согласующие деятельность природоохранных и правоохрани-

89

тельных органов.

В целях экологической безопасности при использовании атомной энергии в Индии создана Комиссия по регулированию деятельности в области атомной энергетики, призванная обеспечивать использование ионизирующего излучения и атомной энергетики без причинения вреда здоровью населения, государству и лицам, работающим в атомной отрасли. Актом об атомной энергии 1962 г. введен строгий разрешительный порядок эксплуатации ядерных объектов с получением разрешений в письменной форме на использование веществ, станций, разработку месторождений и др. Перечень данных процедур и объектов устанавливается Правительством Индии.

В зависимости от степени возможного воздействия на здоровье устанавливаются регистрация и утверждение, сопровождающиеся контрольными мероприятиями, проверками в соответствии с Руководством безопасности и Кодексом безопасной эксплуатации атомных электростанций, а также процедура и правила вывода из эксплуатации, ответственность за радиационные загрязнения, возмещение вреда*(57).

Интенсификация развития народного хозяйства Китайской Народной Республики, бурный рост ее экономики обусловливают обострение экологических проблем КНР, требующих решения с помощью права. На 16-м саммите АСЕАН, проходившем 29 октября 2010 г. в Ханое (Вьетнам), лидеры стран Ассоциации и Председатель КНР, приняли совместное заявление по устойчивому развитию, приняв обязательства по укреплению сотрудничества в борьбе с бедностью и проведению совместной работы для достижения целей развития тысячелетия.

Уничтожение лесов, осушение и заиливание озер, интенсивная эрозия, сужение русел ряда рек выводят в КНР из равновесия речные экологические системы, способствуют вредному воздействию вод, их загрязнению, засорению, истощению, что обусловливает необходимость создания мощного водохозяйственного комплекса на великих реках Хуанхэ и Янцзы, других водных

объектах, подвергаемых охране посредством принятия организационных и

90

экономических мер, мер правового регулирования*(58).

23 августа 1982 г. был принят Закон КНР "Об охране окружающей среды морей и океанов"; 28 декабря 2013 г. данный Закон в соответствии с наработанным опытом и положениями Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. был изменен путем упрощения, устранения излишних административных барьеров в части порядка рассмотрения и утверждения экологической документации при строительстве объектов на прибрежной и морской территории; в ряде случаев разрешительный порядок заменяется уведомительным, упорядочиваются взаимоотношения органов Государственной морской администрации КНР, Министерства охраны окружающей среды КНР, Министерства транспорта КНР и др.*(59)

Эколого-правовыми особенностями, обусловленными африканским континентом и существовавшим длительное время апартеидом, обладает ЮжноАфриканская Республика. В ее Национальном законе о воде закрепляется общее пользование водными ресурсами страны, находящимися в государственной собственности, и это пользование не должно зависеть от происхождения и проживания ставших теперь равноправными граждан. Коммерческое водопользование является платным и предполагает получение лицензии (разрешения) при сроке водопользования до 40 лет*(60). Изучение и анализ особенностей эколого-правового развития стран БРИКС способствуют сближению реализации их экологических политик, объединению их в многополярное весомое глобальное политическое явление, препятствующее монополизму и гегемонизму.

<< | >>
Источник: С.А. Боголюбов. РЕАЛИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ПОСРЕДСТВОМ ПРАВА. Монография. Москва - 2015. 2015
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме § 3. Гармонизация экологических политик России и других государств:

  1. Глава V«РУССКАЯ ИДЕЯ», ИЛИ СВЕРХЗАДАЧА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (Вместо заключения)
  2. Государствам и сообществам навязываются ранее раскрученные наименования («открытое общество», «правовое государство», «демократия»), но все они призваны лишь завуалировать контроль за ними извне
  3. КЛАССИФИКАЦИЯ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА
  4. § 5. Государство и политическая организация общества
  5. 4. Финансовая политика государства
  6. Социальная политика государства
  7. § 3. Гармонизация экологических политик России и других государств
  8. § 3. Экологический фактор правового государства
  9. § 3. Понимание экологической оценки хозяйственной деятельности
  10. § 3. Личностный фактор развития эколого-правовой науки
  11. Основные публикации автора по теме монографии
  12. Примечания
  13. Цели и методы осуществления налоговой политики.
  14. Государственный экологический мониторинг
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -