§ 2. Соотношение экологической и смежных с ней сфер российской политики

В Российской Федерации регулярно и охотно рассматриваются и принимаются различного рода нормативные документы (доктрины, концепции, основные направления, основы и т.д.), определяющие и регламентирующие перспективы развития той либо иной отрасли народного хозяйства, опирающейся на использование природных ресурсов.

В сфере водных отношений это Концепция Федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах", утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2011 г. N 1316-р; Федеральная целевая программа "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах", утвержденная постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2012 г. N 350 (в ред. от 19 ноября 2014 г.).

Подобные документы планового, отраслевого характера также могут быть причислены к актам, в той или иной мере формулирующим направления и принципы экологической политики и/или соприкасающимся с ней как части с целым, как природные ресурсы с окружающей природной средой. Разумеется, юридическая сила этих актов различна, как и степень их вхождения в непосредственную ткань и смысл документа (основных, общих источников) об экологической политике.

Ближайшей к экологической политике является земельная политика Российской Федерации. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. N 297-р, предусматривают большинство положений природоохранного характера, обозначающих их

включение в российскую экологическую политику.

37

Так, государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации исходит из понимания земельных участков как особых объектов природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности и одновременно как недвижимого имущества с особым правовым режимом.

Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя требования устойчивого развития территорий; обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; сохранение и повышение качественного состояния земель; сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда.

Среди основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом предусматриваются совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля; совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием; развитие государственного мониторинга земель. Совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории предусматривает обеспечение защиты от произвольного и (или) необоснованного изменения видов разрешенного использования земельных участков при осуществлении территориального зонирования, в том числе обеспечение сохранения особо ценных

38

земель*(29).

Совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям предусматривает установление перечня случаев льготного предоставления земельных участков (без торгов, по льготной цене или бесплатно и др.), учитывая необходимость сохранения природы и объектов культурного наследия.

Обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков осуществляется путем предоставления возможности предъявления ими требований о выкупе данных участков или о возмещении убытков в случае ограничений их использования в связи с установлением охранных и санитарно-защитных зон.

Совершенствование порядка образования земельных участков предполагает установление порядка образования земельных участков с целью устранения недостатков, препятствующих рациональному использованию и охране земель (вклинивание, вкрапливание, изломанность границ, чересполосица). Совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием, осуществляется путем определения мер по государственной поддержке мероприятий по вовлечению неиспользуемых земельных участков в хозяйственный оборот и эффективному использованию мелиорированных земель. Развитие государственного мониторинга земель предусматривает своевременное выявление изменений состояния земель, оценку этих изменений, прогноз и выработку рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационное обеспечение государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства; обеспечение граждан, юридических лиц,

39

органов государственной власти и органов местного самоуправления информацией о состоянии земель.

Г осударственная политика по управлению земельным фондом осуществляется посредством: разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений; разработки и осуществления государственных и муниципальных программ по соответствующим направлениям земельной политики; контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации земельной политики.

Минэкономразвития России поручено разработать и внести в Правительство РФ план мероприятий по реализации Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 гг., а органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано при формировании и осуществлении региональных программ социально-экономического развития учитывать их положения.

Таким образом, сердцевиной государственной политики использования земельного фонда в Российской Федерации служат природоохранные положения, направленные на охрану земель, во-первых, как природного ресурса и, во-вторых, как объекта гражданского оборота с вытекающими отсюда для реализации экологической политики правовыми последствиями.

В государственной охотничьей политике аккумулируются свои актуальные правовые, экологические, организационные и иные современные задачи в сфере охотничьего хозяйства и охоты. Юридическое сообщество регулярно обращается к выработке и реализации политики в сфере охоты и охотничьего хозяйства в контексте с государственной экологической политикой, к уяснению и толкованию соответствующего законодательства*(30).

Основные цели формирования и развития российской государственной политики в сфере охоты и охотничьего хозяйства в советский период, становления ее государственных основ в 1920-30-х гг., в частности, предполагали достойное обеспечение населения мясом, защиту домашнего скота от волков,

40

добычу пушнины и меховой продукции, в том числе для получения необходимой для индустриализации страны валюты.

Федеральная государственная политика современного периода, региональная государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства, их взаимодействие, способы упорядочения деятельности охотников, сохранения лосей, бурых медведей, бобров и других полезных животных, предупреждения бешенства, распространения волков, бродячих кошек и собак не могут не соотноситься с направлением экологической политики в части охраны и использования животного мира: вакуум "охотничьей" политики может считаться своеобразным вариантом и/или пробелом экологической политики. Выявление соотношения федеральной и региональных охотничьих политик, их достоинств и недостатков, предложений о критериях оценки состояния и ведения охотничьего хозяйства при наличии правильных и обширных целей и задач пополняет экологическую политику, формирует ее структуру.

Оказываются полезными для формирования и реализации экологической политики, рассматриваются и обсуждаются не только действующие акты, но и предлагаемые проекты, например проект стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений и развития охотхозяйственной деятельности в Российской Федерации до 2030 года, авторы которого считают, что охотпользование должно обеспечивать получение максимального дохода для настоящего и будущих поколений при сохранении оптимальной структуры популяции эксплуатируемых видов животных и среды их обитания.

Г осударственное управление охотничьими ресурсами предполагает увеличение и сохранение для настоящего и будущих поколений потоков дохода от

охотничьей деятельности как за счет получаемой продукции, так и вслед-

41

ствие расширения и повышения качества рекреационных услуг, развития соответствующей инфраструктуры (гостиничный бизнес, транспортные услуги, производство современного высокотехнологичного снаряжения) и создания дополнительных рабочих мест*(31).

Нельзя, однако, замыкаться на актах, отражающих основы политики. Например, существует мнение, что с 2004 г. (когда выработка государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, была возложена на Минсельхоз России) не только выработка политики, но и нормативно-правовая деятельность практически сведена к нулю. Так, за период с марта 2004 г. по январь 2008 г. Минсельхоз России издал всего один нормативный документ по вопросам охотничьего хозяйства, не считая приказов об утверждении лимитов добычи охотничьих животных*(32).

Не надо умалять значения для экологической политики теоретического резонанса, связанного с оценкой роли охотничьей общественности в формировании гражданского общества, правового социального государства, с поиском государственно-правовых средств ее стимулирования, в том числе путем премирования, иных способов поощрения, проведения смотров, конкурсов.

Охотничья политика создавалась при заметном вкладе специалистов охотничьего хозяйства, заповедного дела, правозащитников, ученых-юристов, при активном участии их в многочисленных международных конгрессах и конференциях по сохранению живой природы России, в парламентских слушаниях и обсуждениях в комитетах Государственной Думы РФ, комиссиях и съездах Росохотрыболовсоюза, в разработке законопроектов об охоте и охотничьем хозяйстве, в подготовке заключений ВНИИСЗ на проекты актов об-

42

щероссийского уровня о животном мире, налоговом и лесном кодексах, об особо охраняемых территориях [125-134, 164, 166, 169, 171, 173, 174, 200]. Если охотничья политика как регламентирующая и прогнозирующая использование и охрану животного мира (важного стабилизирующего компонента биосферы) входит в основном в экологическую политику, то экологическая политика является существенной частью арктической политики, зафиксированной в последние годы в ряде основополагающих документов Российской Федерации. Арктическая политика пересекается с экологической политикой лишь частично.

Политические документы об Арктической зоне Российской Федерации направлены прежде всего на обеспечение суверенитета России на прилегающие к ней воды и острова, на признание ее прав на Северный морской путь и находящиеся в глубине Северного Ледовитого океана нефть, газ и другие полезные ископаемые и биологические ресурсы в соответствии с международным и национальным законодательством о континентальном шельфе, исключительной экономической зоне.

Разумеется, часть арктической российской политики не может не включать в себя вопросы природопользования и охраны окружающей среды, тем самым расширяя экологическую политику, обнажая обостряющиеся проблемы разведки, поиска, добычи, принадлежности минерально-сырьевых ресурсов, по крайней мере на том этапе, пока они не потеряли связи с окружающей природной средой.

В арктической политике России значительное место отводится организации добычи минеральных ресурсов, рационализации иных сфер природопользования и охраны окружающей среды.

В планировании природоохранной арктической деятельности России можно обнаружить несколько смысловых разделов и тем, имеющих при общем концептуальном характере конкретные специфические направления, поскольку природа Арктики является весьма ранимой и уязвимой, нуждающейся в повышенных мерах сохранения, восстановления, реабилитации, в неуклонном

43

применении всех правовых способов, предусмотренных для организации рационального, экономного природопользования (что является наилучшим методом профилактики экологических правонарушений) и охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности.

Рассмотрение проблем, связанных с арктической деятельностью России, может иметь несколько эколого-правовых аспектов:

1) особенности законодательного регулирования специфики природопользования и охраны окружающей среды;

2) территориальное и пространственное ограничение и пределы юрисдикции России;

3) вытекающие из первых двух аспектов итоги и перспективы создания федерального законопроекта "Арктическая зона Российской Федерации" на базе самостоятельного предмета регулирования в виде арктических общественных отношений;

4) сопоставление национальной необходимости, экономической целесообразности и организационных возможностей граждан, общества и государства в Арктической зоне России;

5) соперничество и сочетание использования природных ресурсов, с одной стороны, и охраны окружающей природной среды, с другой, объединяемые понятием и термином "экология";

6) иные аспекты пределов правового регулирования особенностей экологии, связанных с социально-экономическим развитием Арктической зоны России. Основное направление преодоления социально-экологических проблем в Арктическом регионе - сфера экономики, поэтому выявление специфики и путей реализации арктической политики России связано с уяснением и особенностями социально-экономической ситуации в регионе, что проявляется в осторожном внедрении государственно-частного партнерства, взвешенном распространении рыночных отношений на природные ресурсы, в сохранении государственного экологического управления и надзора, общественного и

производственного контроля наряду с разнообразными и равными формами

44

собственности на природные объекты, обеспечивающими человеку свободное использование своих способностей и занятие не запрещенной законом предпринимательской деятельностью.

Функционирование природоресурсного и природоохранного механизмов, особенно необходимых и болезненно воспринимаемых в Арктическом регионе, предполагают эффективную добычу и справедливое распределение полезных ископаемых, традиционное пользование охотничьими угодьями, потребление рыбных ресурсов и владение, распоряжение иными природными объектами и ресурсами, что во многом зависит от состояния технологической и государственной дисциплины, нравственного и правового климата в обществе, в регионах, включенности экологического фактора в систему социальных, моральных и материальных ценностей, в пространственное и территориальное развитие.

Нуждаются во внимании и регулировании (общем? специальном? дополнительном правоприменительном?) вопросы рыболовства, животноводства, лесоразведения, мелиорации, обеспечения биоразнообразия, функционирования водного (морского, речного), автомобильного, железнодорожного, трубопроводного и иных видов транспорта как важнейших коммуникационных связей в огромном водном, ледяном, температурном, островном Ледовитом океане-регионе.

Представляет творческий интерес положительный и отрицательный американский, канадский, норвежский и иной зарубежный опыт установления особых режимов сбережения арктической природы, подготовки и принятия специальных систем нормативных правовых актов для ее восстановления, обеспечения традиционного природопользования и проживания коренных малочисленных народов. Сопоставление правового регулирования и правоприменения в данной области в России и различных приарктических государствах способствует обоснованию и развитию российской арктической политики, совершенствованию законодательства и его правореализации с учетом

оправдавших себя российских национальных традиций и обычаев.

45

Важное место занимают соотношение международного и национальноправового регулирования хозяйственной и иной деятельности в Арктическом регионе России, формирование и формулирование пределов арктических зон, особенно их южных границ ввиду множественности их факторов и критериев, разночтений и дискуссий между приарктическими субъектами и муниципальными образованиями Российской Федерации, поскольку усиленная природоохрана, льготы экономического и организационного характера не могут быть безбрежными и бескрайними. Они имеют свои бюджетные пределы, нуждающиеся в независимой оценке и надлежащем оформлении при соблюдении единства экономического пространства России и интересов проживающих в ней граждан.

Можно и нужно научиться распознавать обусловленные Арктикой экологические риски в виде изменения климата и других мировых катаклизмов, продовольственные угрозы кризисного характера, предотвращать их, нейтрализовать, предвидеть путем развития научных исследований, посредством принятия и реализации нормативных и индивидуальных правовых актов, их неуклонной реализации с целью поддержания экологического правопорядка, надлежащего правового воспитания граждан, экологической культуры должностных лиц, принимающих экологически значимые решения.

На арктических международных правовых форумах и встречах нередко высказываются рекомендации, касающиеся совершенствования правового регулирования социально-экономических отношений и политики в Арктическом регионе, традиционно обсуждаются "несовершенства права", которые, разумеется, имеют место, но критика которых, нередко становится не во всем корректной из-за аксиоматичное позиций, неопределенности доводов, слишком общего характера предложений, недостаточно обоснованных соображений, нуждающихся в профессиональном осмыслении.

Многие из недостатков и несовершенств правовых механизмов при освоении Арктики не имеют специфического характера, обладают более общими чертами и характеристиками, обусловленными состоянием и наведением поряд-

46

ка в правоохранительных, природоохранных и иных государственных и муниципальных органах в зависимости от субъектов РФ, где изживаются, но не до конца, коррупционные проявления, преодоление которых во многом определяется поведением высшего должностного лица региона и поступками его окружения.

Квалифицированное выявление пробелов и коллизий международного права и национального законодательства в сфере использования и охраны в российском секторе Арктики земель, недр, вод, растительного и животного мира, особенно водных биологических и охотничьих ресурсов и внесение профессиональных предложений по их устранению, предполагает рассмотрение и анализ высказанных на форумах предложений.

Основное направление правовых усилий видится в повышении внимания к соблюдению, использованию и применению в российском секторе Арктики общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации и обширных требований экологического законодательства Российской Федерации, в принятии мер к их всеобщему безусловному соблюдению, исполнению, использованию, применению, т.е. к реализации экологической политики применительно к российскому сектору Арктики.

Глубокое и систематическое исследование целесообразности внесения дополнений в федеральные законы о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, об охоте и охотничьем хозяйстве, о континентальном шельфе, внутренних морских водах, территориальном море, прилежащей зоне, исключительной экономической зоне, об особо охраняемых природных территориях, территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, о радиационной безопасности, об отходах производства и потребления, об оружии, в Водный, Лесной, Земельный кодексы Российской Федерации обусловливает необходимость подготовки новых законов Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации, подзаконных актов, их изме-

47

нений и дополнений либо коренного совершенствования реализации указанных нормативных правовых актов в ходе формирования правового справедливого государства.

Общая цель состоит в обеспечении баланса между устанавливаемыми специальными нормами, учитывающими социально-экономическую специфику Арктического региона, и общими правовыми механизмами законодательства Российской Федерации, направленными на достижение стратегических планов социально-экономического развития страны.

В сфере реализации экологической политики законодательные требования могут быть дополнены (возможно, в порядке правового эксперимента) теми предписаниями, которые не получили массовой поддержки на материке ввиду их некоторой смелости, а также в связи с нежеланием распространить их на все виды хозяйственной и иной деятельности.

Следует вынести на обсуждение вопрос о необходимости возвращения к фактической реализации провозглашенной в российском федеральном законодательстве презумпции экологической опасности любой планируемой деятельности, что особенно важно для Арктического региона с его низкими температурами, трудным восстановлением природы и возмещением причиненного ей ущерба, удаленностью от центров проживания населения, учитывая приоритетность вахтовых методов, значение Северного морского пути и роль Северного полюса в формировании колеблющегося, меняющегося климата Земли.

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) может проводиться в отношении не только планируемой или проектируемой хозяйственной и иной арктической деятельности, как это предполагается в настоящее время в соответствии со ст. 32 Закона "Об охране окружающей среды", но и фактически осуществляемой хозяйственной деятельности, которая уже оказывает негативное воздействие на окружающую среду (подробнее об ОВОС см. параграф третий главы четвертой).

Общественные (публичные) слушания (а им в законодательстве и в актах

48

Конституционного Суда РФ уделяется немало внимания) с обсуждением ОВОС проектов хозяйственной деятельности, которая может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, должны организовываться органами местного самоуправления, общественными объединениями граждан, заказчиком проекта. Уведомление о месте, времени проведения и результатах слушаний в обязательном порядке должно публиковаться в средствах массовой информации и Интернете с неформальным доведением до сведения заинтересованных физических и юридических лиц.

Для выполнения целей и задач слушаний, соблюдения процедур и правил проведения ОВОС законодательством (Российской Федерации? субъекта РФ?) может быть предусмотрено, что подробный протокол слушаний подписывается председателем и секретарем (которые могут быть избраны президиумом слушаний), приобщается к материалам предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную деятельность, и направляется на государственную экологическую экспертизу.

В Арктическом регионе надо повышать гарантии обязательности проведения государственной экологической экспертизы, предусмотренной в федеральных законах "Об экологической экспертизе" (1995 г.) и "Об охране окружающей среды" (2002 г.). Проведение государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей хозяйственную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должно осуществляться исходя из независимости, профессионализма, добросовестности, неподкупности, опыта коллегий экспертов.

В состав комиссии государственной экологической экспертизы надо включать представителей общественных объединений, муниципальных образований, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых планируется осуществление хозяйственной и иной деятельности. Заключение государственной и общественной экологической экс-

49

пертизы должно быть максимально широко оглашено и может быть обжаловано не только в суд или арбитражный суд для открытого рассмотрения на основе равноправия и состязательности, но и (предварительно; параллельно) в орган или организацию, которые приняли решение о проведении экспертизы.

Нельзя игнорировать вопросы, связанные с поиском, апробацией и использованием альтернативных источников энергии (например, ветровой, солнечной, приливной) в российском секторе Арктики. В статье 17 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" закрепляется лицензирование производства энергии путем использования приливов, течений и ветра. Можно применять экономические стимулы (налоговые, кредитные, таможенные льготы) развития производств на основе альтернативных источников энергии, особенности экологического мониторинга, государственного надзора, общественного, производственного, муниципального контроля и др.

Изменения и дополнения, предлагаемые для внесения в экологическое законодательство как средства реализации экологической политики, обусловливаются тем, что природоресурсные и природоохранные задачи в Арктическом регионе возрастают, в связи с чем предъявляются повышенные требования к осуществляемой хозяйственной и иной деятельности. Совершенствование законодательства России в области организации рационального природопользования и охраны окружающей среды, а главное - активизация его неуклонного и всеобщего применения с учетом национальных интересов и специфики региона входят в число основных механизмов реализации российской государственной арктической политики.

Накопление вышеуказанных и иных задач, трудностей и проблем хозяйственной деятельности в Арктическом регионе находит отражение в том числе в нарождающейся и формирующейся категории экологического права и законодательства РФ - природопользование и охрана окружающей среды в

российском секторе Арктики аналогично таким категориям экологического

50

права, как охрана озера Байкал, охрана реки Волга и ее бассейна, связанным с территориальным, региональным решением природоохранных целей*(33). Может быть обсужден вопрос о формировании особого правового института реализации экологической политики посредством права - охрана окружающей среды в российской Арктике; напрашивается постановка вопроса о формировании арктических отраслей, подотраслей права и/или законодательства, создании проектов арктического кодекса. Вопрос об автономизации актов, регулирующих природопользование и охрану окружающей среды в Арктической зоне России, может обсуждаться и решаться только после тщательной инвентаризации действующих предписаний федерального и регионального законодательства, скрупулезной оценки степени их результативности, творческого и профессионального сопоставления с аналогичными и подобными зарубежными новеллами.

В российской юриспруденции многочисленны предложения об отпочковании отраслей права и законодательства в различных важнейших сферах общественной жизни - аграрной, образовательной, предпринимательской, корпоративной, космической, избирательной, воздухоохранной, призванные, по мнению их авторов, усилить правовое регулирование указанных областей. Присвоение группе особенно актуальных и смежных по тематике актов названия отрасли должно быть обосновано традиционными признаками отраслей - специфическими общественными отношениями, предметом и методами регулирования, сложившейся и оправдывающей себя системой законодательных актов и их предписаний.

Не исключено объединение по указанной тематике группы смежных нормативных правовых актов и законодательных предписаний, относящихся к конституционному, административному, финансовому, трудовому, природоохранному, природоресурсному и иным отраслям права и/или законодательства, которые действуют в Арктической зоне России и включены в средства реализации ее арктической политики.

Надо обсуждать проблему создания арктического кодекса, во многом сход-

51

ную с проблемой экологического (как и аграрного) кодекса, по поводу которого на протяжении пяти лет развивались бурные инициативы, в том числе со стороны Минприроды России, но против которого были высказаны многочисленные научные возражения, связанные в основном с несвоевременностью его подготовки, в первую очередь ввиду нестабильности и недостаточной на тот момент кодификации экологического (аграрного) законодательства, отсутствия необходимых признаков кодекса, призванного отразить комплексную суперотрасль.

Вместе с тем известны Морской, Воздушный и иные кодексы Российской Федерации, объединяющие многочисленные, в том числе технические, правила передвижения соответственно морских и воздушных судов, их причаливания, обслуживания, движения, предупреждения столкновений, обустройства надлежащей инфраструктуры, обеспечения порядка замещения должностей и т.п.

Вопрос о месте законодательных актов, касающихся Арктики, их предписаний в российской правовой системе и экологической политике, заслуживает всестороннего квалифицированного обсуждения в научном сообществе посредством проведения симпозиумов, конференций, издания монографий, альманахов, обсуждения соответствующих концепций и докладов с привлечением специалистов общей теории права и государства, иных профессионалов различного профиля. Отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП такие мероприятия уже проводятся в течение нескольких лет.

Не меньше вопросов при реализации арктической политики возникает при территориальном и пространственном определении Арктической зоны России, распространяющей меры государственной поддержки населения, охраны окружающей среды, рационального использования недр, но и ставящей ограничение и пределы юрисдикции России, проведению ее политики. Выделение Арктической зоны Российской Федерации в целях формулирования и реализации дифференцированной политики, определяемой государ-

52

ственными интересами и спецификой арктических районов, предполагает законодательное закрепление ее состава и особенностей государственного регулирования на основе обособления целостных природно-хозяйственных систем, в отношении которых удобно осуществлять индивидуализацию экономической политики с учетом принципа единства экономического пространства страны, предусмотренного в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ.

Обсуждение территориальных пределов Арктической зоны России получило отражение в ряде работ географического, биологического, иного естественно-научного направления, а также экономического, юридического, исторического и социологического характера. В них Арктической зоной Российской Федерации считалась часть Арктики, в которую входят территории, определенные решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г., а также земли и острова, указанные в постановлении Президиума Центрального Исполнительного Комитета СССР от 15 апреля 1926 г. "Об объявлении территорией СССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане", и прилегающие к этим территориям, землям и островам внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, в пределах которых Россия обладает суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с международным правом.

Возможность установления в законодательстве зон на территории Российской Федерации предусматривается в федеральных законах "Об охране окружающей природной среды" и "Об охране озера Байкал", в Земельном и Водном кодексах Российской Федерации, законопроектах "О зонах экологического бедствия", "О зонах чрезвычайной экологической ситуации", "Об Арктической зоне Российской Федерации", "О защите исконной среды обитания коренных малочисленных народов Российской Федерации", "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Ямало-Ненецкого автономного округа" и др. Несколько диссертационных исследований с обоснованием природоохранных и социально-

53

экологических зон было осуществлено в XXI в. в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.

Для определения территорий, подлежащих специфическому законодательному и иному правовому (усиленному? льготному?) регулированию, необходимо очертить их круг с указанием северной, южной, восточной и западной границ: со стороны любого государства арктическая хозяйственная и иная деятельность невозможна без опоры на соответствующие арктические субъекты, провинции, штаты, края, области.

На протяжении последних десятилетий разрабатывались законопроекты "Об Арктической зоне Российской Федерации", "О северном морском пути" и др. Однако этот законотворческий процесс не раз останавливался, не встречая должной общественной и материальной поддержки. Основными контрдоводами являлись отсутствие средств, необходимых для выполнения финансовых, технических, организационных работ, непонимание специфики природных ресурсов Арктики, а также, может быть, не менее существенное - границы зоны - сектора, предоставляющие дополнительные права и налагающие новые обязанности.

В рамках Арктической зоны предлагается обеспечивать концептуальный природоохранный подход, предусматривающий строгие экологические требования к добыче углеводородов и осуществлению другой хозяйственной деятельности, к работе торгового, рыбопромыслового флота, трубопроводного и иного транспорта, к деятельности Вооруженных Сил России, Военно- Морского Флота, к иным видам природопользования.

Некоторые южные пределы Арктической зоны России определяются в Указе Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. N 296 "О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации", которым в целях реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу установлены сухопутные территории Арктической зоны России.

Принятие данного федерального акта, учитывающего естественно-научные и

54

социально-экономические характеристики, подводит некую черту под длительными дискуссиями о нуждающейся в защите южной границе Арктической зоны Российской Федерации, позволяет распространить на нее государственные целевые предписания, направленные на восстановление и оздоровление окружающей природной среды российского сектора Арктики.

До 2015 года планируется обеспечение международно-правового оформления внешней границы Арктической зоны Российской Федерации и реализация на этой основе конкурентных преимуществ России по добыче и транспортировке энергетических ресурсов. На следующем этапе (до 2020 г.) должно быть осуществлено превращение Арктической зоны в ведущую стратегическую ресурсную базу страны.