Глава 7. Правовая политика как средство повышения эффективности правового регулирования интернет-отношений

Интернет-отношения выступают социально-значимым объектом правового регулирования и требуют особого внимания со стороны государства. В связи с этим, необходимо выявить, какой политики воздействия на отношения в Интернете придерживается Российская Федерация, каковы основные направления этой политики.

Как известно, политика бывает социальная, экономическая, национальная и т.п. Для реализации государственной политики в сфере интернет-отношений особое место стоит уделять политике правовой, поскольку именно она направлена на обеспечение качественного правового регулирования: совершенствование всего комплекса правовых средств, обеспечение реализации поставленных обществом и государством задач юридическими ресурсами, а стратегически - на использование данных ресурсов для обеспечения наиболее оптимального развития социальной жизни.

В научной литературе под правовой политикой понимают совокупность различных представлений, критерий, установок, программ, принципов, установок, реализуемых в праве^[236]. Такую позицию поддерживает и О.Ю. Рыбаков, по мнению которого, такая политика заключается в работе государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями^[237] .

А.В. Малько правовую политику определяет как научно обоснованную, последовательную и системную деятельность органов государственной и муниципальной власти, направленную на организацию и формирование эффективного механизма правового регулирования, по эффективному использованию правовых средств, в целях реализации поставленных целей, среди которых: всестороннее обеспечение прав человека и гражданина, укрепление на территории страны дисциплины, законности и правопорядка, а также формирование высокого уровня жизни и культуры ^[238] .

На сегодняшний день, постоянная трансформация и совершенствование интернет-отношений не дает правовой системе возможности адаптироваться к меняющимся социально-экономическим условиям и потребностям российского общества в виртуальном пространстве. Подобные изменения зачастую не сопровождаются должным обоснованием, имеют несистемный характер, проводятся с существенным опозданием, без широкого участия институтов гражданского общества.

Так, можно выделить следующие проблемы, с которыми сталкивается государство в правовом регулировании интернет-отношений:

1. Терминология. Отсутствие в законодательстве определения Интернета и его составляющих (технической и социальной) вносит достаточно много вопросов в правоприменительную деятельность. Так, в некоторых нормативных правовых актах используется дефиниция «Интернет», «сеть Интернет», «информационная телекоммуникационная система» и т.д., все это создает терминологическую неточность.

2. Предметный состав правового регулирования интернет- отношений. В Интернете возникают различные социальные связи, которые направлены на реализацию интересов и нуждаются в правовом регулировании. Среди них, можно выделить простые, регулирование которых возможно по аналогии с уже существующими нормами (заключение договоров, покупка товаров и т.д.), так и сложные, направленные на

специфический предмет: программы, сайты, техническое обеспечение, направленный на работу самого Интернета. Соответственно особенности такого предмета должны быть отражены в соответствующих нормативных актах.

3. Субъектный состав интернет-отношений. Субъектный состав общественных отношений, возникающих в Интернете, как было рассмотрено в предыдущих главах, достаточно широк, начиная от технических работников, заканчивая государствами. Такой круг субъектов интернет- отношений в большей степени не взаимосвязан с теми видами субъектов, которые закреплены в национальном законодательстве, в связи с чем, возникают трудности с определением правового статуса некоторых из них.

4. Отсутствие эффективных средств, с помощью которых возможно эффективное правовое регулирование интернет-отношений. Исходя из специфики Интернет-отношений, средствам их упорядочения также присуще некоторые особенности, которые должны быть закреплены в законодательстве и использоваться при воздействии на отношения в Интернете.

В целях устранения указанных негативных моментов в процессе правового регулирования интернет-отношений в его основу необходимо положить научнообоснованные и соответствующие объективным потребностям общественного развития ориентиры, определить для их достижения соответствующую систему мер и средств. Иными словами, стоит задача перевести осуществляемую государством политику в сфере интернет- отношений на качественно новый уровень с выработкой основополагающих концепций правового развития и в условиях постоянного мониторинга уровня эффективности осуществляемых политико-правовых преобразований.

Исходя из этого, в процессе правового регулирования интернет- отношений, основное внимание необходимо уделить общей стратегии развития российского общества, государства и права в социально - виртуальном пространстве. Нужны четко сформированные цели и ориентиры

такого курса развития, основные социальные, экономические и государственно-правовые параметры и характеристики исследуемых отношений, что, в конечном счете, будет способствовать переходу, который соответствует объективным потребностям развития страны и коренным интересам основных слоев населения.

Только на базе такого стратегического курса движения страны возможна соответствующим целям и задачам этой стратегии внутренне согласованная, практически значимая и последовательно реализуемая общая концепция правовой политики в сфере интернет-отношений, положения которой находили бы свою конкретизацию и специфическое преломление в различных сферах общественной и государственной жизни.

По мнению М.А. Федотова, все существующие попытки регулирования отношений в Интернете напоминают попытку построить здание без фундамента - ведь на сегодняшний день юридически не закреплена даже используемая в отношении Интернета терминология^[239].

Вместе с тем, концептуально правовое регулирование интернет- отношений развивается с конца XX века. Еще в 1999 году под руководством Б.В.Кристального и М.В. Якушева был разработан проект Концепции российского законодательства в области Интернета (о развитии глобальной сети Интернет в России), которая закрепила цели и принципы правового регулирования отношений, основные направления развития законодательства о развитии Интернета, основные проблемы, нуждающиеся в скорейшем нормативном урегулировании^[240].

В 2013 году под руководством члена Комитета по информационной политике Государственной Думы РФ Шестого созыва, депутата Р. Шлегеля, с учетом произошедших изменений, также был подготовлен проект Концепции регулирования правоотношений в сети Интернет, который

включает в себя цели, задачи, основные направления, требующие нормативного регулирования в сфере интернет-отношений^[241].

Несмотря на высокую значимость названного документа, в нем отсутствуют основные понятия, принципы, перечень субъектов интернет- отношений, формы и средства реализации правового регулирования, наличие которых является необходимым для формирования четкой и целостной политики в рассматриваемой сфере.

Для решения не только правовых, но и технических, социальных, экономических и иных вопросов, связанных с развитием различных аспектов функционирования и эволюции Интернет необходима обоснованная концептуальная основа, которая помогла бы выстроить программу последовательных юридических действий. Жизнь все больше требует таких доктринальных подходов, которые бы отображали вызовы времени, были бы более адекватными усложненной реальности.

Считаем важным разработать полноценную концепцию регулирования интернет-отношений, взяв за основу Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года, подготовленный сотрудниками Саратовского филиала Института государства и права РАН, Саратовской государственной юридической академии и научно-образовательным центром федеральных и региональных проблем правовой политики^[242].

В Концепции регулирования интернет-отношений необходимо закрепить: понятие Интернета, интернет-отношений, классифицировать субъектов интернет-отношений с учетом особенностей таких отношений, указать возможные средства, которые должны использоваться при упорядочении таких отношений, установить сферы, которые будут подвергаться правовому регулированию.

Необходимо указать и специфические признаки интернет-отношений, которые будут влиять на средства их регулирования. Так, в основу нормативной подсистемы механизма правового регулирования интернет- отношений пойдут: нормы отраслевого законодательства, технические нормы, охранительные и регулятивные, международные. Все они в своей совокупности будут выступать эффективным механизмом упорядочения интернет-отношений.

К разработке такого документа необходимо привлекать специалистов не только из правовой сферы, но и из технической, поскольку их взаимная работа позволит избежать пробельности в будущих законах. Важно утвердить такую Концепцию на законодательном уровне, положения которой могут стать основой для правовой базы и для разрешения многих вопросов в регулировании интернет-отношений.

Вместе с тем, нельзя не отметить разработанный в 2015 году проект программы развития российского сегмента сети Интернет и связанных с ней отраслей экономики^[243]. В состав Программного комитета вошли 187 профильных специалистов и руководителей компаний, а всего в работе над предложениями приняли активное участие более 1000 экспертов интернет- сообщества и интернет-бизнеса. Результаты работы над предложениями обсуждались в экспертном сообществе (850 человек). Представленная программа разделена на несколько блоков с выделением в каждом из них проблем, возможностей и решений.

Самый первый блок предложений напрямую касается всех пользователей Интернета, поскольку затрагивает вопросы использования ИТ- технологий в таких сферах как образование и здравоохранение.

Появление такого документа выступает важным шагом на пути становления эффективной политики в сфере интернет-отношений. Положительным моментом, является тот факт, что его разработка проходила в том числе специалистами отрасли, а не только органами государственной власти, которые отставили возможность внесения в документ необходимых изменений, которые безусловно будут появляться постоянно, так как Интернет-отношения есть одни из наиболее стремительно развивающихся отношений.

Динамизм интернет-отношений требует принятие наиболее эффективных законодательных решений в режиме немедленного реагирования, а это возможно сделать только при непосредственном участии юридической доктрины как при формировании правовой политики в общем, так и ее отдельных видов, в том числе, правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, правозащитной и др.

Отражение научных идей, в том числе в виде концепций имеют важное значение для эффективного правового регулирования интернет-отношений. Именно в рамках такого исследования устанавливается ценность права как социального института, его назначение, задачи, принципы, складываются новые отрасли, институты и нормы права, юридические понятия, выявляются тенденции юридических технологий и правовой жизни. Все это играет ключевую роль для создания эффективной модели правового регулирования интернет-отношений, для формирования целостной системы законодательства.

Таким образом, следует признать справедливость постулата, согласно которому, «уровень закона никогда не превысит уровня научно - теоретических познаний, существующего в конкретном обществе в данный временной период».

Именно такие начала выступают главными векторами развития правовой политики, именно здесь закладываются основы и для правотворческой, и для правоприменительной форм ее реализации. Обеспечение концептуализации теоретических взглядов и практических подходов в области правового регулирования является одной из первоочередных задач современной юридической науки.

Развитие Интернета не только в России, но и в глобальном масштабе, ставит перед мировым сообществом много вопросов, решение которых до сих пор найти не получается. Самый непростой выбор - между свободой виртуального пространства и ее регулированием со стороны государств. Инструменты такого управления необходимы, но при этом важно соблюдать баланс между свободным доступом к информации и законными требованиями, которые обеспечивают безопасность граждан и их фундаментальные права.

Масштабный характер Интернета все больше подчеркивает значимость мирового сообщества в управлении им и разработке глобальной политики в этой области. Сообщество объективно нуждается в универсальных «правилах поведения» в киберпространстве, что может быть выражено в таком документе как конвенция, которая будет посвящена вопросам кибербезопасности и проблемам ликвидации угроз и рисков, связанных с Интернетом.

На сегодняшний день можно выделить ряд конвенций, которые были разработаны мировым сообществом, среди них:

1. Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации (Будапешт, 23 ноября 2001 г.)^[244].

На сегодняшний день она является единственным имеющим обязательную силу международным инструментом в этой области. Конвенция представляет собой набор основных принципов для любой страны, разрабатывающей всеобъемлющее национальное законодательство по киберпреступности, а также рамки для международного сотрудничества между странами-участницами. Конвенция дополняется протоколом об уголовной ответственности за акты ксенофобии и расизма, совершенные при помощи компьютерных систем. К концу 2005 г. ее подписали 38 стран- членов Совета Европы, в том числе США, Канада, Япония и ЮАР. Изначально, Россия также подписала эту Конвенцию, но в марте 2008 г. В.В. Путин распорядился признать (Распоряжение от 22 марта 2008 г. № 144- рп) утратившим силу Распоряжение Президента от 15 ноября 2005 г. № 557- рп «О подписании Конвенции о киберпреступности»^[245]. В соответствии с этим распоряжением, Россия оставляла за собой право определиться с участием в Конвенции при условии возможного пересмотра положений пункта «b» статьи 32, которые «могут причинить ущерб суверенитету и безопасности государств-участников конвенции и правам их граждан». Пункт гласит: «Сторона может без согласия другой стороны получать через компьютерную систему на своей территории доступ к хранящимся на территории другой стороны компьютерным данным или получить их, если эта сторона имеет законное и добровольное согласие лица, которое имеет законные полномочия

₃ раскрывать эти данные этой стороне через такую компьютерную систему »^[246]. Этот пункт действительно представляется спорным.

2. Конвенции ООН об обеспечении международной информационной безопасности, предложенная Россией в 2011 г. и направленная на решение проблемы недостаточности понятийного аппарата и его несоответствия существующим угрозам в интернет-пространстве. Документ предполагал закрепление на международном уровне ряда понятий - информационная война, информационная безопасность, информационное оружие, терроризм в информационном пространстве и других, которые пока не стали категориями международного права. В российском проекте Конвенции прописаны вопросы сохранения суверенитета государства над его информационном пространством, а также положения, направленные на защиту от действий в информационном пространстве с целью подрыва политической, экономической и социальной систем другого государства, психологической обработки населения, дестабилизирующей общество.

Российский проект Конвенции явился противовесом Будапештской конвенции (Конвенции Совета Европы по киберпреступности), которая рассматривается западными странами в качестве документа глобального характера в вопросах кибербезопасности. Однако широкой мировой поддержки документ не получил.

3. В 2017 г. Россией был разработан и представлен «Проект

Конвенции Организации Объединенных Наций о сотрудничестве в сфере противодействия информационной преступности »^[247]. Документ

предусматривает широкий понятийный аппарат, криминализацию ряда противоправных деяний - новые составы преступлений, техническое содействие, порядок оказания взаимной правовой помощи по уголовным делам в данной области. Положения документа при реализации их в разных странах позволят, например, передавать осуждённых преступников из одной страны в другую даже в том случае, если между государствами нет

профильных двусторонних соглашений. Всего конвенция криминализирует 14 различных видов преступных деяний, среди которых неправомерный доступ к компьютерной информации и ее перехват, создание и использование вредоносных программ, спама, преступления, связанные с детской порнографией. Пока концепция так и находится в рамках проекта.

4. В стадии разработки находится «Уголовно-правовая конвенция по кибербезопасности». Ознакомиться с документом пока нет возможности, однако известно, что текст будет неким альтернативный вариантом «киберкодекса» для государств^[248].

Обзор международных документов позволяет сделать вывод, что действующая Конвенция о киберпреступности. принятая в 2001 г. не предусматривает должных мер в отношении современных киберугроз, таких как спамерская деятельность, сетевое мошенничество, кибертерроризм и т.д. Данная конвенция была подготовлена во времена, когда большинство киберпреступлений оставались незафиксированными, либо были маловажными. Кроме того, Конвенция содержит всего четыре термина: компьютерная система, компьютерные данные, поставщик услуг и данные о потоках; отсутствует определение Интернета; не установлены виды киберпреступлений, которые могут быть совершены и т.д.

Исходя из сказанного, считаем, что международный механизм необходим для координации сотрудничества государств по формированию правовой основы отношений в глобальном виртуальном пространстве. Принятие Конвенции является идеальной основой для того, чтобы правительства прогнозировали проблемы и решали их, работая совместно над созданием безопасности для граждан как одной страны, так и за ее пределами. Однако, документ должен быть полным, всесторонним, включать в себя широкий круг вопросов: определение Интернета, международной информационная безопасности, видов субъектов, киберпреступления, видов

таких правонарушений, установление средств борьбы с ними, а также мер по предупреждению и противодействию преступлениям и иным противоправным деяниям в виртуальном пространстве. За основу конвенции можно брать уже разработанные и представленные конвенции (несмотря на то, что российские инициативы остались без широкой поддержки мирового сообщества, все-таки некоторые положения из разработанных конвенций приняты другими странами^[249]), объединив как терминологию, поскольку в документах имеются различные понятия, начиная от компьютерных систем и заканчивая киберпреступлениями и санкциями, так и иные положения, затрагивающие интересы государств (содействие дальнейшему развитию интернета, повышение безопасности сети и обеспечение гарантий прав и свобод ее пользователей, обеспечение безопасности, целостности, стабильности и устойчивости интернета, создание международных правовых и организационных основ управления интернетом и др.) Только объединяя усилия государств можно бороться с киберпреступностью и решать реальные угрозы в глобальной безопасности.

На наш взгляд, для реализации таких целей, необходим определенный синдикат, который сможет объединить все заинтересованные страны для последующей совместной деятельности и формирования единой политики в регулировании интернет-отношений. Такая форма сотрудничества позволит наиболее продуктивно вырабатывать рекомендации и предложения по нормативному воздействию на отношения в виртуальном пространстве, продвигать технологии, привлекать финансовых партнёров.

Все это позволило бы помочь в унификации и гармонизации политики, направленной на регулирование интернет-отношения. Кроме того, международная организация может заключить соглашения с ООН, ЮНЕСКО, МСЭ, а также другими международными организациями с целью

координации сотрудничества международных организаций по

формированию правовой основы для развития интернет-отношений.

Подводя итог, следует отметить, что правовая политика выступает необходимым элементом правового развития интернет-отношений, с помощью которой выстраивается системное и научно-обоснованное правовое регулирование. Согласованность действий государственных органов, устранение конфликтов и пробелов в законодательстве, предложение четких определений и приоритетных задач - все это часть правовой политики, целью которой является усовершенствование исследуемых отношений и доведение их качественного состояния до необходимого уровня.

На этапе исследования категории механизма правового регулирования интернет-отношений, правовая политика выступает не только необходимой для самой науки, она приобретает особое значение и для практики, для политико-правовой жизни общества. Именно правовая политики в сфере регулирования интернет-отношений выступает той основой, показывающей в чем именно такая разновидность политики может проявляться.

Современная модель демократического, социального и правового государства нуждается в новых концептуальных подходах относительно решения проблем упорядочения интернет-отношений, на которых должен строиться сам механизм правового регулирования. Определение приоритетных направлений юридического воздействия, принципов, средств реализации будет способствовать повышению эффективности всего механизма правового регулирования.