§ 3. Понимание экологической оценки хозяйственной деятельности

Оценка воздействия на окружающую среду любой хозяйственной деятельности или проекта (ОВОС) и включающая ее экологическая экспертиза служат основой предупреждения антиэкологических управленческих решений, одним из весомых направлений экологической политики.

Не будет преувеличением констатировать, что экологическая экспертиза и ее

законодательное регулирование являются стержнем охраны окружающей

213

среды, всего природоохранного, экологического законодательства, реализации экологической политики. Поэтому проблемы объективного наступления экономики, предпринимательства на этот важнейший институт экологического права требуют осмысления стратегического значения всего института ОВОС и понимания значения государственной, общественной экологической экспертизы.

Нельзя не видеть объективных недостатков в препятствовании в ряде случаев не запрещенной законом экономической деятельности, создании административных барьеров, увеличении коррупциогенности, себестоимости проектов. Здесь также проявляется конкуренция экономических и экологических, частных и публичных интересов.

Г осударственная и общественная экологическая экспертиза признана и остается важнейшим правовым институтом превентивной охраны окружающей среды. В последнее время ей приходится сдерживать натиск недобросовестных предпринимателей и строителей, отбиваться от формализма и бюрократизма: право призвано уравновешивать противоречащие друг другу требования экономики и экологии и на стадии экологической экспертизы находить взвешенные, удовлетворяющие хозяйственную деятельность и социальные запросы граждан решения.

Роль экологической экспертизы в общем механизме действия экологического права, ее организационных, идеологических, юридических, политических составляющих трудно переоценить, и забота, ответственность за будущее окружающей среды требуют возвращения к развитию и поддержке экологической экспертизы объектов планируемой хозяйственной и иной деятельности.

К сожалению, экономические условия и само общество, еще не созрели для повсеместного проведения ОВОС и экологической экспертизы уже осуществляемой хозяйственной деятельности: оценке подвергаются лишь проекты, иное могло бы привести к приостановке, прекращению деятельности, а

214

то и к ликвидации некоторых жизненно важных действующих хозяйствующих объектов.

В последнее время положительно решены вопросы, касающиеся обязательности проведения экологической экспертизы для проектов особо опасных объектов, для объектов капитального строительства на особо охраняемых природных территориях, для ряда других проектов федерального и регионального масштаба, реализация которых может повлечь существенные негативные последствия для окружающей среды и здоровья населения. Рассматриваются и иные предложения, связанные не только с возвратом прежних, оправдавших себя за десятилетия предписаний, но и с наведением порядка в экспертных комиссиях государственной и общественной экологической экспертизы, в государственных органах, рассматривающих и проводящих в жизнь их заключения, формирующих, обучающих членов комиссий. Важно, чтобы эти предложения и их реализация были действительно направлены на дальнейшее развитие российского оригинального правового института, каковым является экологическая экспертиза, включающая в себя оценку воздействия проекта на окружающую среду, проведение публичных слушаний проекта, представление его альтернативных вариантов, учет общественного мнения, участие граждан в управлении публичными делами общества.

На заседании Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии предлагалось обратиться к депутатам Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой определить порядок утверждения заключения общественной экологической экспертизы в связи с тем, что федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые согласно п. 2 ст. 25 Федерального закона "Об экологической экспертизе"

215

утверждают заключение общественной экологической экспертизы, придавая ему юридическую силу, испытывают при этом значительные трудности. Эти трудности возникают как раз ввиду отсутствия данного порядка.

В законах России не предусматривается утверждение подробного порядка рассмотрения и одобрения заключения общественной экологической экспертизы. Более того, в нормативных правовых актах Российской Федерации представлен довольно широкий круг самых разнообразных действий, процедура которых не регламентирована и не подлежит регулированию: режим их осуществления отводится на усмотрение правоприменителя, который призван быть свободным в порядке реализации своих функций.

В демократическом социальном (не полицейском) государстве не должна ставиться задача всеобщего правового регулирования процедур; оно должно затрагивать лишь основные, узловые моменты реализации общественных отношений и правоотношений. Действительно, отсутствие утвержденного порядка реализации полномочий порой служит основанием для отказа от их исполнения, и не только в области общественной экологической экспертизы, но и в других сферах, по другим поводам: это является сугубо российским приемом оправдания неисполнения либо ненадлежащего исполнения своих функций и обязанностей.

Такой способ бездействия и уклонения государственных и муниципальных органов от необходимых действий, ведущий к нарушению прав граждан на благоприятную окружающую среду, не имеет достаточного правового, а главное - морального обоснования: смысл и деятельность публичных органов исполнительной власти согласно Конституции Российской Федерации определяются признанием, соблюдением и защитой прав граждан.

Отсутствие в правовом акте процессуальной формы не должно считаться безусловным основанием несоблюдения и неисполнения материальных экологических правовых требований. Более того, в большинстве государственных органов, призванных рассматривать заключения общественных экологических экспертиз, приняты и должны действовать регламенты их работы,

216

иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения поступающих материалов, документов, предложений.

В случае необходимости, частых повторных поступлений на рассмотрение заключений общественных экологических экспертиз либо крайней "невпи- сываемости" режима их обсуждения в общий порядок деятельности организации (что маловероятно) могут разрабатываться локальные акты о таких процедурах применительно к данному государственному органу.

Не исключаются и приказы индивидуального характера, регламентирующие последовательность рассмотрения конкретного заключения общественной экологической экспертизы в зависимости от ее характера, объекта, объема материалов, состава комиссий, исполнителей и установленных законом сроков рассмотрения.

М.И. Васильевой поднимается вопрос о законодательном определении понятия "придание заключению общественной экологической экспертизы юридической силы". Эта во многом решающая и редко встречающаяся стадия общественной экологической экспертизы, по нашему мнению, имеет не только теоретическое, но и практическое значение со следующими правовыми последствиями; придание заключению обязательности для заказчика и иных лиц, оглашение выводов в установленном для государственной экологической экспертизы порядке, распространение на экспертов требований и ответственности, предусмотренных для членов государственных комиссий экологической экспертизы.

В случае придания заключению общественной экологической экспертизы юридической силы не исключается распространение всех положений о государственной экологической экспертизе на общественную экологическую экспертизу, включая требования о контроле за исполнением ее заключения и о соответствующей юридической ответственности за неисполнение. В любом случае гарантирование и стимулирование общественной экологической экспертизы означают способствование становлению гражданского общества в

его конкретных (не абстрактных) проявлениях, обузданию беспредела и алч-

217

ности государственных и муниципальных служащих.

Другим предложением на Высшем экологическом совете стало обеспечение повышения эффективности деятельности экспертных комиссий, установление ответственности экспертов за принимаемые решения, поскольку в ст. 30 Федерального закона "Об экологической экспертизе", хотя и предусмотрены виды нарушений законодательства РФ об экологической экспертизе, которые могут быть допущены экспертами, но не определена ответственность за них. Такая практика (установление в отраслевых законах непосредственной юридической ответственности за соответствующие правонарушения) существовала в 1990-х гг. при отсутствии кодифицированных актов административного и уголовного законодательства. Конкретные составы административных правонарушений и санкции за них предусматривались в Земельном кодексе РСФСР, Законе РФ "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.). Современной концепцией законодательства обоснованно предполагается сосредоточение понятий правонарушений, преступлений и санкций за их совершение в кодифицированных федеральных законах соответственно административного и уголовного законодательства. В 1996 году был принят новый УК РФ, а в 2001 г. - новый КоАП РФ, которые сосредоточили в себе все виды, составы и санкции правонарушений, переведя их из отраслевых законов в собственные тексты.

Представляется, что повышать эффективность и поддерживать конструктивную деятельность экспертных комиссий следует не только и не столько дополнением законодательства, сколько неуклонным его применением в отношении членов комиссий и иных участников экологической экспертизы, их обучением и подготовкой к этой деятельности.

Поэтому после дополнительного анализа практики и в случае обнаружения частых нарушений законодательства членами экспертных комиссий можно дополнить ст. 8.4 (Нарушение законодательства об экологической экспертизе) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующей частью.

Надо также иметь в виду наличие ст. 17.9 (Заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод) КоАП РФ и практику ее применения - насколько часто эта норма применяется к членам комиссий экологической экспертизы.

Г осударственным федеральным и региональным органам экологической экспертизы надо обеспечивать повышение эффективности деятельности экспертных комиссий, применяя административную и иную установленную законом юридическую ответственность и осуществляя неотвратимость наказания в случае совершения правонарушений.

Для этого необходимо своевременно и профессионально рассматривать в соответствующих наделенных полномочиями государственных органах заключения общественной экологической экспертизы с приглашением членов комиссий общественной экологической экспертизы, выдачей им мотивированного решения в письменном виде, немедленным реагированием на отступления от требований закона.

Казалось бы, благородное дело охраны природы и экологической оценки воздействия на нее хозяйственной деятельности должны быть далеки от проблем, связанных с установлением ответственности, привлечением к ней; однако она не обязательно должна быть карательной, юридической, возможна моральная, нравственная: речь должна идти об упорядочении экспертной деятельности в сфере экологии - государственной и общественной (как правило, добровольной), о придании ей большего авторитета и юридической силы. Применение комплекса мер по развитию и поддержке государственной и общественной экологической экспертизы как средства реализации экологической политики, направленной на предупреждение деградации окружающей человека природной среды, использование федерального законодательства об экологической экспертизе не на словах, а на деле, разграничение и исполнение полномочий по проведению объективных экспертных оценок будут с удовлетворением и благодарностью встречены населением, рассмотрены в

средствах массовой информации и по достоинству оценены потомками.

219

В последнее время институты оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и государственной экологической экспертизы испытывают серьезное давление инвестиционной экономики, предпочитающей освобождаться от так называемых административных барьеров, считающихся излишними: самостоятельная специфическая экологическая экспертиза при градостроительной деятельности отменена и включена в общую градостроительную экспертизу проектов, где она теряется и тонет среди других проблем.

ОВОС и государственная экологическая экспертиза внедряются в отечественную практику более 40 лет, испытывая взлеты и падения, разочарования, встречаясь со значительными объективными и субъективными трудностями, конкретными проблемами, как специфическими, так и присущими всему российскому процессу правоприменения.

Среди этих трудностей - перманентные изменения Федерального закона "Об экологической экспертизе" (1995 г.) и соответствующей компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов в сфере организации и проведения экологической экспертизы, исключение объектов проектирования из перечня ее объектов, систематические нарушения легальных процедур, предусмотренных приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации", и подготовленных научно-методических и учебных рекомендаций об организации и проведении общественных обсуждений и слушаний, неоднократные трансформации Градостроительного кодекса Российской Федерации и региональных законов о градостроительной деятельности и об экологической экспертизе.

В связи с намеченными в поручениях Президента РФ основными направлениями реформирования системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды следует усилить институт государственной экологической экспертизы как способ правовой защиты от потенциального негативного воздействия хозяйственной деятельности, сделать обязательным ее про-

220

ведение в отдельных сферах (градостроительная деятельность, оформление лесоустроительной документации, проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду).

Одним из важнейших достоинств ОВОС является то, что в ходе ее проведения предусмотрены специальные формы учета общественного мнения о принимаемых экологически значимых решениях на стадии планирования хозяйственной, инвестиционной и иной деятельности независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов этой деятельности.

Однако заказчики документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, зачастую не соблюдают требования, предусмотренные для проведения общественных слушаний и в особенности для включения их результатов в материалы ОВОС. В связи с этим представляется необходимым повысить роль общественных слушаний при проведении ОВОС, закрепив необходимость учета их результатов заказчиком документации, в том числе представляемой на экологическую экспертизу [95, 177, 202, 286, 360, 412, 535].

ОВОС и экологическая экспертиза могут рассматриваться в качестве некоей аналогии, предвестника, своеобразного прообраза стратегической экологической оценки, имеющей значительные перспективы в деле реализации экологической политики. В России осуществляются попытки внедрения механизма стратегической экологической оценки с учетом международного и российского опыта.

С 1995 года (времени принятия Федерального закона "Об экологической экспертизе") по 2007 г. перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня содержал большое количество документов, которые имели стратегический характер. Экспертиза стратегических объектов включала в себя экспертизу проектов правовых актов

Российской Федерации и ее субъектов нормативного и ненормативного ха-

221

рактера, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, использование природных ресурсов.

Государственной экологической экспертизе подвергались материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации и ее субъектов, в том числе проекты комплексных и целевых федеральных и региональных социальноэкономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду; проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации, ее субъектов, крупных регионов и национально-государственных образований. Стратегический характер имели подвергаемые государственной экологической экспертизе проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации, международных договоров, схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, лесоустройства, охотоустройства, генеральные планы городов, других поселений, проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" были внесены изменения, которые исключили большинство планов и программ из числа объектов государственной экологической экспертизы. Одновременно были приняты меры для проведения оценки регулирующего воздействия принимаемых решений на окружающую действительность, в том числе природную среду. Данная оценка на федеральном

уровне должна доводиться до сведения заинтересованных лиц, оглашаться на

222

сайте regilation.gov.ru и в информационно-телекоммуникационной системе "Интернет".

Реализации экологической политики посвящено постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". Несмотря на громоздкость заголовка (свойственную федеральным актам в последнее время, не соответствующую правилам законодательной техники об отражении лишь темы акта для облегчения его поиска), на отсутствие навыков информационной открытости инициативного правотворчества, указанное постановление призвано активизировать оценку и возможную результативность предстоящих решений как важных элементов реализации экологической политики.

В настоящее время объектами государственной экологической экспертизы, которые следует отнести к планам и программам стратегического (политического, федерального) уровня, можно назвать: проекты федеральных и региональных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; проекты соглашений о разделе продукции; объекты экологической экспертизы, указанные в федеральных законах от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 17 декабря 1998 г. N 191- ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" и от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

Если осуществление в России ОВОС и государственной экологической экспертизы служит признанным средством реализации экологической политики,

то имеющие стратегический характер объекты хозяйственной деятельности

223

безусловно приобретают признаки элемента этой политики, что заслуживает более подробного рассмотрения.

Под государственным стратегическим планированием понимается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с участием профессиональных союзов и объединений работодателей, общественных, научных и иных организаций по государственному прогнозированию, программно-целевому и территориальному планированию, а также мониторингу реализации документов государственного стратегического планирования. Данная деятельность направлена на решение задач устойчивого социальноэкономического развития Российской Федерации и укрепления национальной безопасности*(130).

Таким образом, необходимость проведения самостоятельной экологической оценки, отличной от процедуры ОВОС, в отношении документов стратегического уровня объективно существует, что нашло подтверждение в ряде документов, принятых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

В Основах государственной политики предусмотрено:

создание нормативно-правовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду; совершенствование процедуры и методологии проведения оценки воздействия на окружающую среду и ее учет при принятии решений на всех уровнях, в том числе гармонизация процедуры проведения такой оценки в соответствии с международными договорами Российской Федерации и создание нормативно-правовой базы для проведения стратегической экологической оценки;

участие и учет законных интересов заинтересованных сторон в процедуре

проведения оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на

224

окружающую среду, включая стратегическую экологическую оценку, при разработке и утверждении проектов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду и здоровье населения.

В распоряжении Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. N 2423-р "Об утверждении Плана действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года" предусмотрена подготовка проекта федерального закона о ратификации Конвенции Европейской экономической комиссии ООН по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте и Протокола по стратегической экологической оценке к указанной Конвенции. Предусмотрена подготовка методических рекомендаций по обеспечению проведения оценки воздействия на окружающую среду объектов транспортной инфраструктуры, включая стратегическую экологическую оценку, и порядка ее учета при принятии решений о намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Протокол по стратегической экологической оценке (СЭО), вступивший в силу 11 июля 2010 г., предусматривает применение механизма экологической оценки при разработке планов, программ, стратегий развития, а также нормативных правовых актов в целях обеспечения высокого уровня охраны окружающей среды, включая здоровье населения. Здесь обнаруживаются некоторые дискуссионные моменты, заслуживающие правового уточнения, заключающиеся в размытости понятия "высокий уровень", в безоговорочном включении понятия "здоровье населения" в охрану окружающей среды: однако здоровье - цель охраны, а не ее компонент.

Согласно ст. 2 указанного Протокола стратегическая экологическая оценка в международном контексте представляет собой оценку возможных экологических последствий, включая воздействие на здоровье, которая предполагает определение сферы охвата оценки и подготовку экологического отчета, вовлечение общественности и проведение консультаций, принятие во внимание

экологического отчета и результатов участия общественности и проведения

225

консультаций при разработке плана или программы. Принятие Протокола по СЭО направлено на обеспечение учета и интеграции экологических факторов в процесс принятия стратегических решений для обеспечения экологически обоснованного и устойчивого развития.

Предусмотренная Протоколом по СЭО стратегическая экологическая оценка проводится в отношении планов и программ, разрабатываемых для сельского хозяйства, лесоводства, рыболовства, энергетики, промышленности, включая горную добычу, транспорта, регионального развития, управления отходами, водного хозяйства, телекоммуникаций, туризма, планирования развития городских и сельских районов или землепользования, определяющих основу для выдачи в будущем разрешений на реализацию проектов, перечисленных в приложениях I и II к указанному Протоколу, требующих оценки воздействия на окружающую среду в соответствии с национальным законодательством.

В российском профессиональном сообществе давно поддерживаются идеи СЭО и присоединение к соответствующим международным рекомендациям и документам с пониманием необходимости составления, обсуждения и принятия ряда законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов для имплементации их требований.

На Международном семинаре по СЭО, состоявшемся в г. Москве в 2013 г., Н.В. Кичигиным был сделан вывод о том, что затраты бюджетной системы Российской Федерации на проведение стратегической экологической оценки не будут слишком значительными и компенсируются положительными эффектами от ее проведения, должной результативностью публичных и частных усилий по повышению качества окружающей природной среды*(131).

Не должна повториться судьба Орхусской конвенции, когда Россия - активный участник разработки и обсуждения ее проекта (в лице своего министра В.И. Данилова-Данильяна, члена-корреспондента РАН О.С. Колбасова и др.) оказалась не готовой к ее подписанию и потеряла таким образом почти 20

лет для улучшения конструктивной судебно-правовой охраны окружающей

226

среды и организации рационального природопользования. Не всеми принимаемая в стране система мягкого права должна показать свои преимущества в ходе использования стратегической экологической оценки.

Дальнейшая задача будет заключаться в восстановлении в полном объеме обязательности проведения государственной экологической экспертизы, подготовке общественного мнения, обучении специалистов, экологов, биологов, юристов, экономистов и др. приемам и технике реализации ратифицированных соглашений о СЭО и отражающих их документов с преодолением коррупционных рисков.

Обсуждение значимости и способов проведения СЭО началось уже в 1990-е гг., когда этой теме были посвящены семинары, конференции, заседания комитетов по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Российской Федерации, Высшего экологического совета при них, комиссии по устойчивому развитию Государственной Думы Российской Федерации.

Необходимо разворачивать широкую пропаганду (в лучшем смысле этого слова) цивилизованного внедрения СЭО в практику, рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, реализации единой государственной экологической политики, модернизации промышленности и сельского хозяйства.

Перспективы дальнейшего развития России не могут не предполагать увеличения масштабности предварительной оценки важнейших проектов - узловых и отправных точек модернизации экономики и всей социальной жизни в условиях финансового, экологического, нравственного, социального кризисов.

В контексте с СЭО должны осуществляться социальное и экологическое предвидение, вырабатываться, рассматриваться и обсуждаться проекты стратегических решений (инновационных, многоальтернативных, безальтернативных, программируемых и непрограммируемых), основанных на суждениях, предсказаниях в условиях неопределенности и/или определенности, рис-

227

ка, а также прогноз, выявление вероятности, процедуры и оценка последствий реализации (реализуемости) стратегических решений с учетом ранжирования альтернативных вариантов*(132).