<<
>>

§ 2. Оздоровление природной основы жизни народов

Сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния.

Формирование и реализация стратегии социально-экономического развития страны и государственная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве (п. 1 Экологической доктрины).

Для реализации стратегической цели государственной политики в области экологии необходимы обеспечение равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей, справедливое распреде-

194

ление доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним, открытость экологической информации; участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования (п. 2 Экологической доктрины).

Для обеспечения устойчивого природопользования необходимы предотвращение и пресечение всех видов нелегального использования природных ресурсов, в том числе браконьерства, и их незаконного оборота (п. 3 Экологической доктрины).

Одним из основных вызовов XXI в., касающихся использования и охраны природных ресурсов, представляется поддержание и правовое обеспечение общего природопользования, призванного создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 7 и 42 Конституции Российской Федерации). Рост численности населения на планете, коммерциализация многих жизненных процессов с присвоением природных объектов повышают оздоровительные, рекреационные, т.е. публичные потребности граждан.

Как и другие нормы экологического права, общее (публичное) использование природных объектов основывается на положениях ч.

1 ст. 9 (о природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории), ч. 2 ст. 36 (о ненанесении ущерба окружающей среде и ненарушении прав и законных интересов других лиц) и ст. 58 (об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам) Конституции РФ.

Принцип экологической политики и реализующего ее права в виде публичного природопользования получает конкретное и общее подтверждение в российском законодательстве - в федеральных законах "О животном мире", "Об охоте и охотничьем хозяйстве", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в Земельном, Градостроительном, Водном, Лесном кодексах РФ, в которых предусматриваются

195

законодательные гарантии, обеспечивающие превращение использования природных ресурсов в основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В последнее десятилетие наблюдаются рост культурных и связанных с ними рекреационных потребностей граждан и одновременно неоднократные попытки посягательства на общее природопользование как со стороны законодателя, так и со стороны правоприменения, практики, что обусловливает научное обоснование существования и реализации указанного основополагающего принципа природоресурсного, экологического права.

Важным для обеспечения общего природопользования принципом законодательства является предусмотренное в большинстве природоресурсных законов участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на природные объекты и обязанностей по их охране. Положения Орхусской конвенции (не действующей в России) о необходимости включенности граждан в обсуждение и принятие решений находят свое понимание в российском обществе, созревающем для ее реализации.

Граждане, общественные объединения должны иметь право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на природные объекты при их использовании и охране.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены федеральным, региональным, муниципальным, локальным законодательством.

К этому постулату об общем природопользовании примыкает принцип гласности осуществления природопользования, т.е. свободы распространения, получения и использования информации о природных объектах и их состоянии. Решения о предоставлении природных объектов в пользование и договоры природопользования за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа, должны быть доступны любому лицу.

Принципы, основные начала законодательства составляют стержень каждой отрасли права и законодательства, служат каркасом правовых норм и законодательных требований, нередко становятся основой их применения в административной, судебной и арбитражной практике. Кажущаяся декларативность принципов, будучи закрепленной в законодательстве, лишается рекомендательного характера и приобретает обязательность*(111). Законодательству большинства государств Европы и Америки не было свойственно изложение его принципов, предпочтение отдавалось непосредственному правовому регулированию общественных отношений, установлению правоотношений. Однако в последние десятилетия в международном праве наблюдаются процессы по установлению норм мягкого права, т.е. определению общих направлений развития законодательства. Эта тенденция по мере роста правовой культуры и развития правосознания начинает оказывать свое воздействие на формирование принципов национального законодательства и права.

Задачи современной науки предполагают хотя бы краткую характеристику эффективности либо неэффективности основных правовых принципов и способов реализации экологической политики, привлечение внимания к тем из них, которые в настоящее время приобретают фундаментальное значение, становятся наиболее актуальными, способствуют обеспечению предсказуемости и стабильности природоресурсного законодательства, его развитию в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и социальнополитической ситуацией в стране и мире.

При этом немаловажным представляются генезис, характер внесения изменений в природоресурсное законодательство и тесно связанная с ними степень реализации его принципов. Это необходимо и неизбежно для эффективного воздействия на практику, на обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду, на масштаб участия граждан в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на компоненты окружающей среды.

Констатации фактов возникновения норм законодательства, их отражения в подзаконных актах, правоприменения предполагают необходимость поиска и реализации предложений о наведении экологического правопорядка. Избавляясь от сиюминутных эмоций, полезно изучать и понимать соотношение принципов и актов законодательства, уровня их использования, формулировать некоторые научно-практические выводы, чтобы не допускать прежних ошибок, обеспечить мониторинг, модернизацию законодательства на основе внедрения в правоприменение провозглашенных принципов*(112).

В общественном мнении преобладают взгляды о необходимости систематического обновления и совершенствования законов, которые якобы не соответствуют изменяющейся социально-экономической ситуации и отстают от жизни. Между тем право призвано не отражать и фиксировать, а регулировать общественные отношения, управлять ими; правоотношения нуждаются в преемственности, стабильности соответствующей нормативной базы, без чего она не станет продуктивной и эффективной, рассчитанной на поколения граждан.

Уже давно используется опыт проведения правовых экспериментов и апробации законодательных новелл сначала на небольших территориях, оценки предварительных итогов правоприменения, прогнозирования последствий принятия и осуществления мониторинга реализации закона. Немаловажны социологические исследования и опросы граждан относительно их отношения к законодательным предположениям, и, хотя они не всегда могут быть положены в основу окончательных надлежащих правовых решений, игнорировать и не учитывать их трудно.

Во второй половине XX в. в стране практиковалось опубликование законопроектов и их всенародное обсуждение на страницах печатных изданий (тогда, правда, законов было около сотни, а в настоящее время их более четырех тысяч). Опыт обсуждения законопроектов "О полиции", "Об образовании", "Об охране здоровья" и ряда других себя оправдал, демонстрируя положительные стороны привлечения граждан к управлению государством на осно-

198

ве ст. 32 Конституции РФ. Лесное законодательство и его изменения также могут подвергаться широкому обсуждению, поскольку, по мнению российского премьер-министра, высказанному на заседании Правительства РФ: "От того, как будет использоваться лес, зависят благосостояние людей и ситуация в экономике".

За рубежом используется термин "социальное природопользование", предполагающее создание наилучшей среды для жизни людей, включая как природную среду, так и традиционные способы использования природных объектов местным населением (от стирки белья, сбора грибов и ягод до катания на лодках, байдарках, яхтах, плотах).

Применяется за рубежом и понятие "природопользование рекреационное", означающее формы и способы использования природы для рекреации, совокупность явлений, возникающих в связи с эксплуатацией земель и других природных ресурсов для отдыха (в том числе туризма), т.е. не только сам процесс потребления благ, но и результат воздействия этого потребления на человека (терапевтический, экономический и другие эффекты), воздействия отдыхающего человека на природу*(113).

Доступ граждан к водным объектам предполагает разрешенное, не запрещенное для граждан и населения комплексное использование водных богатств для купания, иных форм рекреации, охоты, любительского и спортивного рыболовства, сбора и заготовки водных биологических ресурсов, работы транспорта, сплава древесины [2-5, 9, 14, 106, 108, 110, 115].

В 1990-х годах в водном законодательстве использовался термин "общее водопользование".

Оно осуществлялось без применения специальных устройств и механизмов и противопоставлялось "специальному водопользованию", которое проходило с применением специальных устройств и механизмов, воздействующих на состояние, чистоту вод и других природных ресурсов. В законодательстве XXI в. эти понятия широкого распространения не получают, хотя в водном праве и законодательстве присутствовало общее

водопользование, противопоставляемое обособленному водопользованию.

199

Применительно к водам общее или публичное водопользование в его современном понимании приобретает особое значение в связи с актуализацией социальной задачи государства, посягательством со стороны коррупционного бизнеса на участки водоемов, обводненные карьеры, пруды, с необходимостью реализации в полном объеме экологической политики России, предусматривающей обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, приоритетность сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов (подп. "б" и "д" п. 8 Основ государственной политики).

Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности и здоровья человека является основным принципом охраны окружающей среды, конкретизируемым в ст. 34 (Резервирование источников питьевого водоснабжения), ст. 37 (Цели водопользования), ст. 43 (Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения), ст. 49 (Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей), ст. 50 (Использование водных объектов для рекреационных целей), ст. 51 (Использование водных объектов для целей рыболовства и охоты), ст. 64 (Зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами), ст. 66 (Особо охраняемые водные объекты) и др. ВК РФ*(114).

Реализация принципа общего водопользования обеспечивается применением ряда принципов и норм права, содержащихся в Водном кодексе Российской Федерации: ст. 3 (Основные принципы водного законодательства"), среди которых: приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования; равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством.

Работающий на реализацию общего водопользования принцип устойчивого

управления водами проявляется в поддержании их средозащитных, санитар-

200

но-гигиенических, оздоровительных свойств, обеспечении рекреационных и иных гуманитарных услуг, что нуждается в постоянной поддержке и регулировании ввиду нарастающей конкуренции экономики и экологии.

Право каждого на благоприятную окружающую среду предполагает права на осуществление использования водных объектов, предусмотренные в ч. 1 ст. 39 и др. ВК РФ. Согласно ст. 39 ВК РФ собственники водных объектов (в том числе Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования), водопользователи обязаны не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, выполнять иные предусмотренные федеральными и другими законами обязанности. Между тем практика захвата прибрежных полос, прудов и обводненных карьеров настораживает и свидетельствует о наличии тенденции к ограничению свободного пребывания граждан на водных объектах, к неумелому и необоснованному установлению элементов частной собственности на водные объекты в России.

В Водном кодексе предусматриваются гарантии осуществления общего водопользования: в соответствии со ст. 5 поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии; согласно ч. 1 ст. 6 поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено в ВК РФ; каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено в ВК РФ, других федеральных законах (ч. 2 ст. 6).

Общее использование водных объектов осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд (ч. 3 ст. 6 ВК РФ).

Провозглашение общего водопользования не исключает ограничений, нала-

201

гаемых публичными органами в общественных целях в установленном законом порядке. На водных объектах общего пользования могут быть запрещены некоторые действия, в том числе установлены запреты в случаях, предусмотренных законодательством РФ и субъектов РФ (ч. 4 ст. 6 ВК РФ). Информация об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования согласно ч. 5 ст. 6 ВК РФ предоставляется жителям населенных пунктов органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов, иными различными способами.

Попутно здесь можно выразить недоумение: почему только жителям населенных пунктов? А остальным? Можно полагать, что большинство граждан являются жителями населенных пунктов; может быть, это неточность законодателя? В интересах соблюдения законности и правопорядка целесообразно было бы установить правило, по которому в случае отсутствия публичных знаков ограничения общего природопользования оно признается допустимым без ограничений.

Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ее ширина составляет 20 м, за исключением каналов, рек и ручьев, протяженность которых не более 10 км, где она составляет 5 м. Каждый гражданин вправе пользоваться без применения механических транспортных средств береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для любительского и спортивного рыболовства, для причаливания плавучих средств (ч. 6 и 8 ст. 6 ВК РФ)*(115).

Покушения на принцип сохранения санитарно-гигиенических, оздоровительных функций вод и права каждого на благоприятную окружающую среду, на обеспечивающее их право свободного пребывания на водных объектах могут означать посягательство на ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и ч. 3 той же статьи, со-

202

гласно которой права могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности и здоро- вья*(116).

Проблемы публичного водопользования неоднократно обсуждались в Высшем экологическом совете при Комитете по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы РФ различного состава, в его секциях, в самом Комитете. Общественность, включенная в состав секций Совета, выступала против ограничения общего использования водных объектов, поскольку недопустимы неоправданные и самовольные захваты акваторий водоемов, неразбериха в разграничении компетенции федеральных, региональных, муниципальных и иных исполнительных органов в области охраны и рационального использования вод, частая и неоправданная смена и подмена их полномочий, непрофессионализм и невежество в управлении водами, текучесть кадров, деэкологизация водного и иного российского законодательства*(117).

Призывы к реализации российской экологической политики, созданию гражданского общества, учету общественного мнения должны подкрепляться конкретными делами органов власти, конструктивным механизмом их формирования, всестороннего фиксирования, своевременного компетентного рассмотрения и учета обращений граждан с участием представителей общественных объединений и специалистов, которые также активно возражают против ограничений спортивного и коммерциализации любительского рыболовства и охоты.

Нарушения законодательных требований общего водопользования происходят из-за отстранения общественности от обсуждения и принятия важных природоохранных решений, свидетельствуют о непоследовательности и нестабильности водной политики. Соблюдение принципа общего водопользования зависит не только от свободного пребывания граждан на водоемах, в основном с рекреационными целями, но и от целеустремленного, общественно полезного, планомерного участия граждан в наведении земельного и вод-

203

ного правопорядка, в том числе путем сообщения о правонарушениях [399, 424, 437, 438, 465, 527, 577].

В России издавна развивался институт участия общественности в водопользовании и охране окружающей среды в форме организации общественных инспекций (наука и практика не раз обсуждали концепции их природоохранной деятельности) - от самостоятельного проведения рейдов и наложения административных взысканий через дружины и товарищеские суды до "примыкания" к специально уполномоченным государственным органам и выполнения поручений исключительно по их заказам и под их контролем. Функционировали общественные охотничья, рыбоохранная, водная, сельскохозяйственная, природоохранная (экологическая) и другие инспекции, что означало передачу части государственных функций общественности, формирование элементов гражданского общества, реализацию перманентного конституционного принципа участия народа во власти и в управлении (ч. 2 ст. 3, ч. 1, 4 и 5 ст. 32 Конституции РФ)*(118).

За активное участие в охране и защите водных объектов общественные инспекторы должны поощряться органами местного самоуправления и органами управления водным фондом, отличившиеся общественные инспекторы награждаться значком или другими нагрудными знаками. Разумеется, решение задач охраны вод общественностью на основании утвержденного государственным органом положения во многом зависит от зрелости, активности и правовой культуры граждан и должностных лиц, организации их взаимодействия и взаимопонимания с курирующим государственным органом. Склонность к сокращению участия общественности в реализации принципов и требований водного, иного экологического законодательства, направленных на вовлечение граждан в управление государственными делами, ведет к устранению и отчуждению населения от аппарата служащих, порождает коррупционность работников публичной власти, размывает осуществление принципа сочетания государственных и общественных усилий. Ситуация с

состоянием водного фонда свидетельствует, что тенденция игнорирования

204

общественных сил приводит к апатии граждан, возникновению и наращиванию противоречий в использовании и охране вод, лесов и иных природных ресурсов.

Устранение общественных инспекций от поддержки дела государственной важности еще больше увеличивает нагрузку на и без того немногочисленный штат Федерального агентства водных ресурсов, снижает воспитательные возможности общественного инспектирования, уводит его от информирования органов публичной власти о совершаемых правонарушениях, в том числе о коррупционных проявлениях*(119).

Программа социально-экономического развития России до 2020 года, Основы государственной экологической политики, Водная стратегия Российской Федерации предусматривают организационно-правовые меры по использованию и охране вод, которые основаны на вышеуказанном принципе общего водопользования, иных принципах водного права и включают в себя элементы реализации экологической политики.

Изъятие ряда проектов градостроительной и иной хозяйственной деятельности из перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы и сужение сферы ее полномочий не исключают экологическую оценку водохозяйственных проектов и другой деятельности, связанной с публичным использованием и защитой вод, путем проведения общественной и государственной экологической экспертизы*(120).

Публичная подготовка и оценка проектов, реализация которых может оказать негативное воздействие на возможности общего водопользования, осуществляемые с помощью средств массовой информации, будут способствовать указанной в Конституции РФ и ВК РФ цели - удовлетворению потребностей граждан в благоприятной окружающей природной среде.

Таким образом, провозглашенный в законодательстве и имеющий важнейшее значение для реализации экологической политики в настоящее время принцип общего водопользования нуждается, во-первых, в защите и реализации, а

во-вторых, в подкреплении путем применения других принципов водного

205

права, законодательства, направленных на участие общественности в охране и использовании вод [268, 332, 370, 376, 381].

Являющееся элементом экологической политики России общее природопользование не в меньшей степени означает свободное пребывание граждан в лесах, которое провозглашается в законодательстве. Под публичным лесопользованием можно понимать относительно свободное для граждан, для населения комплексное использование лесных богатств в целях рекреации, охоты, любительского и спортивного рыболовства, сбора и заготовки лесных ресурсов [120, 124, 130, 134, 154, 184, 192, 204, 212, 225, 244].

Проявлением и гарантией общего лесопользования является обеспечение согласно ст. 11 ЛК РФ права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление для собственных нужд заготовки и сбора дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов*(121).

Свобода посещения лесов ограничивается необходимостью соблюдать правила пожарной и санитарной безопасности, выполнять природоохранные обязанности, запрещением сбора растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги ее субъектов. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным в ЛК РФ, не допускается.

За рубежом используется термин "социальное лесопользование", предполагающий неполучение лесотоварной продукции, создание наилучшей среды для жизни людей, включая как природную среду жизни, рекреацию, защитное лесоразведение, так и традиционные способы использования леса местным населением (от сбора хвороста до подсечно-огневого земледелия в развивающихся странах). Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности и здоровья человека является основным принципом охраны окружающей среды, конкретизируемым в ст. 17-19, 53, 55 и др. ЛК РФ*(122).

Право каждого на благоприятную окружающую среду предполагает права на

пребывание в лесах, на заготовку и сбор пищевых и иных недревесных лес-

206

ных ресурсов, лекарственных растений и т.п., предусмотренных в ст. 11, 33, 35 и др. ЛК РФ. Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ, восстановившим централизованную лесную охрану и усилившим меры охраны лесов, а также постановлением Правительства РФ от 17 мая 2011 г. N 376 "О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие пожаров" подтверждены возможности запрещения пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности последних исключительно федеральным законом.

Однако вызывают недоумение появляющиеся время от времени на официальном сайте Государственной Думы предложения ряда ее депутатов об ограничении пребывания граждан в лесах не только федеральными законами, но и указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, что противоречит п. 4 ст. 11 ЛК РФ о запрещении доступа граждан в соответствии с федеральными законами и п. 6 той же статьи о недопущении ограничения пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным в ст. 11 ЛК РФ.

В настоящее время эта законодательная инициатива отклонена в Комитете по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но появление подобного предложения, уже вносимого, кстати, семь лет назад, а затем периодически возобновляемого, настораживает и свидетельствует о наличии тенденции к ограничению свободного пребывания граждан в лесах, к неумелому и необоснованному установлению элементов частной собственности на леса в России, что противоречит документам, отражающим экологическую политику России.

На это же косвенно направлены законодательные инициативы и новеллы, касающиеся замены в ЛК РФ требований выборочной рубки для проведения коммуникаций и строительства ряда объектов на сплошную рубку, упрощения перевода лесных площадей в нелесные и лишения защитных лесов части

их правового статуса, а также ситуации, связанной с Химкинским лесом,

207

иными пригородными лесами, лесопарковыми и зелеными зонами мегаполисов, с переводом земель или земельных участков из одной категории в другую*(^).

За прошедшие девять лет в ЛК РФ и в Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" внесены десятки дополнений, что отчасти обусловливается потребностями и необходимостью изменения правового регулирования общественных отношений в этой сфере, а отчасти и, может быть, в большей степени - складывающимся стереотипом сознания большинства россиян, в том числе депутатов, постоянной "недостаточности нормативно-правовой базы".

На очередном съезде работников лесного хозяйства новая концепция Лесного кодекса, предусматривающая возможность аренды лесов на срок до 99 лет с правом ее перепродажи, т.е. с фактическим признанием прав собственности на леса, была категорически отвергнута делегатами съезда, наблюдающими и знающими состояние леса, активно, своим трудом участвующими в его использовании, охране, защите и воспроизводстве. Проходили парламентские слушания в Г осударственной Думе РФ и Совете Федерации РФ, совещания в Аппарате Правительства РФ, собрания партийных фракций и движений, "зеленой" и "незеленой" общественности, демонстрируемые по телевидению и в других средствах массовой информации.

Общественность выступает против необоснованных новелл ЛК РФ, поскольку недопустимы неоправданные ограничения общего лесопользования, неразбериха в разграничении компетенции федеральных, региональных, муниципальных и иных исполнительных органов в области охраны и рационального использования лесов, частая и неоправданная смена и подмена их полномочий, непрофессионализм и невежество в управлении лесами, текучесть и недостаточность кадров, деэкологизация лесного и иного российского законодательства*(124).

Спешная ликвидация единой централизованной государственной лесной

охраны, передача части полномочий и субвенций в области охраны и исполь-

208

зования лесов в субъекты РФ, преобразование и/или разрушение сложившегося за десятилетия (столетия!) лесного хозяйства до основанья, а также лесные пожары, безудержные вырубки и вывоз пиловочника за границу, передача Федерального агентства лесного хозяйства из ведения Министерства природных ресурсов и экологии России в ведение Министерства сельского хозяйства России, переподчинение затем Агентства Правительству России, сокращение общего лесопользования из-за огораживания лесов происходят из- за отстранения общественности от обсуждения и принятия важных природоохранных решений, свидетельствуют о непоследовательности и нестабильности экологической политики*(125).

В России издавна развивался институт участия общественности в лесопользовании в форме организации общественных инспекций, самостоятельного проведения рейдов и наложения административных взысканий через дружины и товарищеские суды с учетом "примыкания" их к специально уполномоченным государственным органам и выполнения поручений исключительно по их заказам и под их контролем.

Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 4 января 1994 г. N 6 было утверждено Примерное положение об общественной лесной инспекции, являющейся добровольным формированием, действующим на основе равноправия ее членов, самоуправления, законности и гласности. Общественная лесная инспекция считается органом местного, муниципального, общественного контроля и ставит своей задачей проверку выполнения требований лесного законодательства и законодательства по охране окружающей природной среды предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами. Члены общественной лесной инспекции получают статус лесных инспекторов.

За активное участие в охране и защите леса общественные лесные инспекторы должны поощряться органами местного самоуправления и органами

управления лесным фондом, а отличившиеся общественные лесные инспек-

209

торы - награждаться значком "За сбережение и приумножение лесных богатств Российской Федерации", другими нагрудными знаками*(126). Согласно указанному Примерному положению администрация лесхозов и лесничеств была обязана помогать общественным лесным инспекторам в изучении нормативно-правового материала по использованию, воспроизводству, охране и защите лесов, проводить с ними инструктаж по вопросам контрольной деятельности, содействовать инспекторам в предоставлении помещений для проведения собраний, размещения штаба инспекции и т.д. Общественные лесные инспекторы, в частности, были обязаны:

- вести разъяснительную работу с населением по вопросам сбережения и преумножения лесных богатств; при обнаружении лесного пожара непосредственно принимать меры к его тушению с одновременным извещением об этом работников лесхозов и лесничеств, органов местного самоуправления;

- помогать лесхозу и лесничеству в организации работ по тушению пожаров, в том числе с участием населения, привлекаемого для этих целей в установленном порядке; принимать меры к прекращению незаконной рубки леса, незаконной пастьбы скота, незаконного сенокошения и иного незаконного пользования участками лесного фонда, а также незаконной охоты на территории лесного фонда;

- передавать составленные ими протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах, о нарушениях правил лесопользования и других нарушениях лесного законодательства, а также протоколы о незаконной охоте на территории лесного фонда лесхозу, лесничеству, сообщать органам государственной власти и управления, правоохранительным и природоохранным органам о выявленных недостатках и нарушениях в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Общественные лесные инспекторы согласно указанному Примерному положению имели право:

- проверять соблюдение требований лесного законодательства и законодательства об охране окружающей среды предприятиями, организациями и

210

учреждениями независимо от форм их собственности и подчинения, а также гражданами; составлять протоколы о выявленных нарушениях лесного законодательства самостоятельно (вероятно, здесь был неоправданный перебор, романтическое забегание вперед, опровергнутые злоупотреблениями и коррупцией общественников, охваченных синдромом корыстолюбия) совместно с работниками государственной лесной охраны и государственными инспекторами по контролю за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов;

- проверять документы на право рубки и вывозки леса, пастьбы скота, сенокошения, иного пользования участками лесного фонда, охоты; задерживать (точнее - останавливать - С.Б.) в установленном порядке лиц, виновных в возникновении лесных пожаров, незаконных рубках, нарушениях правил и сроков охоты, и при необходимости доставлять их в соответствующие органы;

- составлять протоколы о нарушениях правил пожарной безопасности в лесах, о нарушениях правил лесопользования, иных нарушениях лесного законодательства, протоколы о незаконной охоте на территории лесного фонда (эти полномочия не были подкреплены соответствующими законами и подзаконными актами); вносить в лесхоз, лесничество, вышестоящие органы управления лесным хозяйством предложения по улучшению дела охраны и защиты леса, использования лесных ресурсов (эта форма общественной активности осуществляется перманентно);

- в установленном порядке задерживать (наверное, останавливать - С.Б.) в лесу, по пути из леса или на месте потребления незаконно добытую лесонарушителем продукцию; ставить перед органами государственной власти и управления лесным хозяйством вопросы о принятии мер для устранения нарушений лесного законодательства и о наказании виновных в соответствии с действующим законодательством (повсеместные ссылки на соответствие законодательству мало что прибавляют в содержательном плане).

Как видим, во-первых, обязанности и права общественных инспекторов не-

211

редко пересекаются, подпирают друг друга, являясь их полномочиями; во- вторых, они достаточно емки, взвешены, позволяют способствовать решению задач публичного лесопользования и выполнению целей, предусмотренных в документах об экологической политике; в-третьих, порождают необходимость обсуждения путей дальнейшего развития и реализации экологической политики в обеспечении взаимодействия и/или противопоставления общественного государственному*(127).

В последнее время изменяется представление о лесе: считавшийся ранее прежде всего ресурсом древесины он приобретает сегодня экологическое значение, выполняет роль глобальных легких планеты, что также закреплено в качестве принципа лесного законодательства, направленного на реализацию права каждого на благоприятную окружающую среду.

Вышеуказанным векторам экологической политики соответствует платность лесопользования, которая предусматривается в ст. 73, 76, 94 и 95 ЛК РФ. Однако в законах и подзаконных актах не предусматривается целевое использование платы за лесопользование на восстановление и воспроизводство лесов, на обеспечение декларируемого права каждого на благоприятную среду, не определена ее часть, которая должна быть направлена на улучшение рекреационных качеств и повышение продуктивности лесов.

Мониторинг использования лесов свидетельствует о том, что заготовка древесины не только в экономике, но и в общественном сознании стоит пока на первом месте среди видов конкретного использования лесов и предусматривается в п. 1 ч. 1 ст. 25, ст. 29, 30 и др. ЛК РФ. Дерево до момента отделения его от корня выступает как недвижимость, как принадлежность земле, на которой оно произрастает; находясь на арендованном лесном участке, оно продолжает оставаться в государственной, муниципальной, т.е. публичной, собственности, что также обусловливает публичное лесопользование и соответствующий государственный лесной надзор, муниципальный лесной кон- троль*(128).

Как возобновляемый биологический ресурс лес может и должен вносить су-

212

щественный вклад в социально-экономическое развитие и обеспечение экологической безопасности, суверенитета страны. Ежегодный прирост древо- стоев по биомассе составляет 1-3%, прирост по стоимости - 1-5%, что отражается как на объеме потенциально заготавливаемой древесины, так и на ее рекреационных свойствах*(129).

Экологическая и Энергетическая доктрины Российской Федерации, Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная приказом Минпромторга России и Минсельхоза России от 31 октября 2008 г. N 248/482, Программа социально-экономического развития России до 2020 года, Основы государственной экологической политики включают в себя организационно-правовые меры по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, которые основаны на принципе общего лесопользования, иных принципах лесного права, законодательства и направлены на реализацию экологической политики России [322, 327, 380, 388, 394, 395, 493, 497, 523, 539].

<< | >>
Источник: С.А. Боголюбов. РЕАЛИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ПОСРЕДСТВОМ ПРАВА. Монография. Москва - 2015. 2015

Еще по теме § 2. Оздоровление природной основы жизни народов:

  1. § 1. Понятие уголовного закона, его специфические черты и значение
  2. ЧАСТЬ IV В чем наша задача?
  3. Глава XV.ОТЕЦ СЕРГИЙ БУЛГАКОВ
  4. Параграф пятый. О правовом гении славян и памятниках его законотворчества
  5. 5. Форма государства Российской Федерации
  6. Глава 20. Развитие системы законодательства Республики Башкортостан
  7. ГИПАТИЯ, ИЛИ РАСТЕРЗАННАЯ МУЗА. К 1600-ЛЕТИЮ КАЗНИ ОТ РУК ФАНАТИКОВ-ХРИСТИАН
  8. Глава XV ОТЕЦ СЕРГИЙ БУЛГАКОВ
  9. Глава 2. Основные начала земельного законодательства
  10. Глава 8.Управление в области использования и охраны земель
  11. 1. Необходимость и способы государственного регулирования рыночной экономики
  12. Содержание
  13. § 2. Соотношение экологической и смежных с ней сфер российской политики
  14. § 2. Многоотраслевой характер правового обеспечения экологической политики
  15. § 2. Оздоровление природной основы жизни народов
  16. Основные публикации автора по теме монографии
  17. БЕЛЬГИЯ (Королевство Бельгия)
  18. Хронология (календарь) событий по охране природы*
  19. Четвертый период. Современный (после 1992 г.)
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -