Применение и исполнение

Когда говорится о применении [application], то речь идет о том, где, когда, кем и каким способом конвенции могут быть применены. Что касается исполнения, здесь имеется в виду то, как они будут применяться или как предполагается, что они будут применяться, и чем будет обеспечиваться их исполнение.

Конвенции 1949 г., за исключением того, что предусматривается общей статьей 3, должны применяться «в случае объявленной войны или всякого другого вооруженного конфликта, возникающего между двумя или несколькими Высокими Договаривающимися Сторонами, даже в том случае, если одна из них не признает состояния войны... а также во всех случаях оккупации всей или части территории Высокой Договаривающейся Стороны, даже если эта оккупация не встретит никакого вооруженного сопротивления».

То, что здесь не сказано о войне, важнее того, что сказано. Независимо от того, признается «состояние войны» в классическом формальном смысле или нет, конвенции начинают применяться немедленно, как только «вооруженный конфликт» начинает существовать. Таким образом, их применимость намного шире, чем конвенций 1929 г., а до них — Гаагских конвенций, соблюдения обязательств по которым государства могли иметь возможность или могли быть вынуждены избегать по формально-юридическим причинам, так же как они теперь могли избегать соблюдения обязательств по ст. 3. Так, США и Великобритания отказывались признавать, что начиная с 1937 г. шла война между Китаем и Японией. Точно так же в период между 1939 и 1945 г. «агрессоры избегали [выполнения своих обязательств], отказываясь признать состояние войны. В других случаях создание марионеточных правительств позволяло скрыть состояние войны de facto под предлогом якобы юридически сохраняющегося состояния мира. В иных случаях юридически состояние войны продолжало существовать, поскольку военные действия не были признаны завершенными путем установленной юридической процедуры, хотя реальное состояние уже не было состоянием войны»[193].

Третий параграф ст. 2 блокирует еще одну потенциальную возможность уклонения от выполнения обязанностей, налагаемых МГП: речь идет о доводе, вытекающем из «оговорки об общем участии» в Гаагских конвенциях и других документах, принятых до 1929 г., состоящей в том, что если одна сторона конфликта не брала на себя содержащихся в этих конвенциях обязательств, то другие стороны, которые подписались под ними, так же могут их не выполнять»[194]. Теперь же последняя должна исполнять свои обязательства, если первая «принимает и применяет положения» конвенции (конвенций) и, как следует предположить, до тех пор, пока она убедительно демонстрирует неизменную приверженность им.

Если перейти от оснований и обстоятельств применения к рассмотрению того, каким образом структура конвенций определяет их применимость к тем или иным людям, то прежде всего обнаруживается, что конвенции рассчитаны на то, чтобы защищать индивидов в некоторых четко определенных ситуациях. Каждая конвенция занимается собственными категориями ситуаций. Определения отличаются точностью и про-

думанностью; приведенное здесь краткое изложение, разумеется, не должно использоваться вместо самих документов теми, кого интересует их юридическое значение. Категории покровительствуемых лиц таковы: в ЖК1 это законные комбатанты, раненные или заболевшие на суше; в ЖК2 это также законные комбатанты (плюс экипажи торговых судов и гражданских самолетов), раненные, заболевшие или потерпевшие крушение на море; в ЖК3 — не раненные законные комбатанты и все раненые, больные или потерпевшие крушение, которые попали в руки противника и таким образом стали военнопленными; в ЖК4 — гражданские лица, под которыми подразумеваются в основном (т.е.

Следует еще раз отметить, что права человека не выпали полностью из поля зрения Женевских конвенций 1949 г. Мы уже отмечали, что некоторые из разработчиков конвенций были прекрасно осведомлены о том, что происходило в Организации Объединенных Наций, о том, насколько это было важно особенно для Конвенции о защите гражданского населения во время войны и для любого распространения применения Конвенций с исключительно международных на внутренние конфликты. Отчет канадской делегации 1949 г. уже упоминает очевидно подразумеваемое обстоятельство, что столкновения между правительствами и их собственными гражданами больше связаны с правами человека, чем с МГП. Один из высокопоставленных сотрудников британского Министерства внутренних дел считал это бесспорным. «Хартия [sic!] прав человека — вот место для нормы, предназначенной защищать гражданское население от его собственного правительства», — отметил Артур Страт [Arthur Strntt] в ноябре 1948 г.

Четыре месяца спустя сотрудник британского Министерства иностранных дел направил в Министерство внутренних дел некоторые свои хитроумные соображения по поводу политических аспектов вопроса о правах человека в том состоянии, в котором он находился после принятия ВДПЧ. Конвенция должна появиться в свое время, заявил он, но это дело не должно затягиваться на годы. Великобритания, таким образом, оказалась «в выгодном положении: а) мы можем безопасно вырезать из преамбулы и других не порождающих юридических последствий частей проектов конвенций слова, которые менее хорошо или менее авторитетно сформулированы, чем те, которые содержатся в Декларации прав человека; б) когда речь зайдет об обязывающих или имеющих юридические последствия положениях отдельных конвенций, мы сможем, если будем достаточно аккуратны... извлечь пользу из следующих аргументов к нашему удобству: (i) там, где мы хотим включить конкретное положение или фразу... мы можем заявить, что, поскольку Конвенция по правам человека еще не выработана и поскольку Декларация не является обязывающим документом, важно и оправданно включить этот конкретный аспект в конвенцию, которую мы обсуждаем; (ii) там, где мы хотим исключить конкретную фразу или положение, мы можем слегка видоизменить аргумент, заявив, что более общие, подходящие ко всем случаям положения, касающиеся прав человека, не должны включаться в конкретные конвенции, имеющие дело с ограниченными аспектами проблемы, и их следует с большими основаниями оставить для включения в возможную Конвенцию по правам человека... Тут придется немножко лукавить, но, думаю, это вполне обоснованно, если пользоваться этими хитростями с осторожностью»[196].

Как показали события, права человека едва ли вообще упоминались на Дипломатической конференции, по крайней мере не нашли отражения в официальных отчетах о дискуссии. Похоже, доктор Кон, датский поборник гражданской самообороны, чаще всех других делегатов ссылался на них. Идея прав человека служила его цели, которая, по представлениям более влиятельных делегаций, была новой и эксцентричной. Представители военных и дипломатических кругов в составе делегаций не считали необходимым усложнять обсуждение стоящих перед ними трудных вопросов, открывая двери в переговорный зал, в котором существование войны с ее проблемами признавалось весьма неохотно. Но права человека витали в воздухе, и конвенции 1949 г. до определенной степени включали их. Права человека как таковые не упоминаются в заявлении общей статьи 3 о минимальных гуманитарных нормах, которые следует соблюдать во внутренних конфликтах, но по сути дела эта статья посвящена именно правам человека, как с тех пор это повсеместно признается. Кроме того, как выразился Дрейпер в своем классическом комментарии 1958 г.: «Руководящий принцип, лежащий в основе всех статей [Конвенции об обращении с военнопленными], состоит в том, что гуманное, достойное обращение — это право, а не одолжение»[197]. Многие после 1945 г. наверняка уже почувствовали, что назрела острая необходимость перехода к этой позиции, которая представляется более благоприятной для бенефициаров мер защиты, предусмотренных конвенциями, — мер столь всеобъемлющих, что они включают положения о наблюдении и исполнении конвенций. Но насколько можно полагаться на права человека? Насколько надежно они будут действовать? Размышления о рисках, связанных с чрезмерным акцентом на правах, побудили господина Дэвидсона, представителя британского Министерства обороны, высказать следующие соображения весной 1948 г.:

«В конвенции 1919 г. нигде нет упоминания санкций в какой бы то ни было форме, и это, без сомнения, сделано неслучайно. Пленный в военное время находится полностью во власти держащей в плену державы, включение в документы угроз, которые могут быть приведены в исполнение только той державой, которая одержала победу, является весьма сомнительной политикой...

Как, помимо «наказания по окончании войны» (в отношении которого была составлена обнадеживающая статья), можно принудить к соблюдению и исполнению конвенций? Этому важному вопросу было уделено много времени на конференциях и много места в конвенциях. Предметы рассмотрения в этой сфере можно разделить на три части: степень, до которой, как ожидается, государство будет выполнять взятые обязательства; меры, предусмотренные для обеспечения помощи, инспекции и наблюдения со стороны внешних организаций; положения, предусматривающие наказание за пренебрежение взятыми обязательствами и за их нарушение.

Серьезность взятых государствами обязательств подчеркивалась в общей статье, помещенной в начало каждой конвенции. Это очень короткая статья, но говорит она о многом: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются при любых обстоятельствах соблюдать настоящую конвенцию и обеспечивать ее соблюдение». Слова «при любых обстоятельствах» свидетельствуют о юридической кончине принципа взаимности. ВДС обязуются соблюдать положения конвенций независимо от того, является ли противник одной из сторон конвенций, и независимо от того, утруждает ли себя неприятель их соблюдением, будучи номинально одной из сторон конвенций. Это, разумеется, не означает, в первом случае, что такая сторона не должна поспешить «принять и применять» их или, во втором случае, не должна немедленно исправить свое поведение. Выполнять данные обещания, в то время как враг обеспечивает себе преимущества, нарушая свои, — это, возможно, больше, чем в силах вынести человеческая природа. К худу ли, к добру ли, но вряд ли можно избежать того, чтобы взаимность и ответные меры рано или поздно все равно заявили о себе. Но статья рассчитана на то, чтобы оттянуть этот момент, предписывая точное соблюдение закона даже перед лицом разочарований и вражеского отказа, в двоякой надежде на то, что, во-первых, хороший пример вдохновляет на такой же ответ, а во-вторых, что, может быть, можно отсрочить начало раскручивающейся спирали гневных ответных реакций «око за око, зуб за зуб», которая почти всегда в конечном счете переходит всякие границы соразмерности.

Новое звучание в общей статье 1 получили и слова «обеспечивать соблюдение». Такое понимание обязательства государств по обеспечению соблюдения конвенций включает необходимое инструктирование и обучение на национальном уровне, причем как в мирное время, так и во время войны. Везде, где МГП воспринимается всерьез, стало общеизвестной истиной понимание того, что слишком поздно обучать его нормам, когда вооруженный конфликт уже идет полным ходом. Эта отрасль права стала весьма сложной, и, чтобы овладеть ее принципами, требуется время. В вооруженных силах за последние лет десять поняли, что Гаагским принципам в МГП эффективнее всего обучать, когда они входят как составная часть в обычное обучение военному делу. Возможно, это открытие следует признать несколько запоздалым, но правительства, как правило, еще больше опаздывают с соблюдением другой части этого обязательства, прописанной в ст. 47/48/127/144, посвященных «распространению» знаний о конвенциях. В них упомянуты не только военное, но и «гражданское образование». Наиболее очевидная цель — обучение всего населения принципам и основным нормам МГП, с тем чтобы в случае, когда (или если) их придется применять, в отношении этих принципов и норм не было ни незнания, ни непонимания. Другая, менее очевидная цель — способствовать нравственному воспитанию людей, позаботившись о том, чтобы в ходе этого воспитания не игнорировались эти отрасли этики и международных отношений.

В формулировку «соблюдать и обеспечивать соблюдение» в то десятилетие стало вкладываться еще и третье значение: в силу этого требования ВДС должны считать себя вправе выражать друг другу озабоченность по этому поводу, без того чтобы обязательно навлечь на себя обвинения в неподобающем вмешательстве во внутренние дела другого государства. До какой степени государства в реальности негласно делали это в прошлом, неизвестно. Тот размах, до которого доходили государства — даже те, которые обычно проявляли наибольшую осмотрительность, — с начала 50-х годов в использовании прав человека в качестве пропагандистской дубинки, свидетельствует о том, что напоминание друг другу о МГП не обязательно означает рискованный отход от установленной практики. Однако когда в мае 1983 г. МККК распространил среди 151 ВДС обращение, связанное с войной между Ираном и Ираком, это было воспринято как некое новшество. Это обращение содержало призыв к тому, чтобы они приложили все усилия к обеспечению ТОО, чтобы во время этой войны «соблюдалось МГП и был положен конец его нарушениям, которые влияют на жизнь, физическую или психологическую неприкосновенность и обращение с десятками тысяч военнопленных и гражданских лиц, оказавшихся жертвами войны; следует позволить МККК выполнять во всех аспектах свои гуманитарные задачи по защите и помощи, которые сообщество государств возложило на него; необходимо дать возможность заработать механизмам, созданным конвенциями для обеспечения их соблюдения, в частности, речь идет о назначении держав-покровительниц»[199].

Неизвестно, сколько государств из числа тех, которым было направлено обращение, заявляли протесты Ирану и Ираку и как именно. Если это и делалось, то они, как и МККК, наверняка были разочарованы результатами.

Эти исключительные усилия по организации внешнего давления на ВДС, уклоняющиеся от выполнения своих обязательств, были порождены неспособностью положений конвенций к обеспечению, так сказать, внутреннего надзора, т.е. надзора со стороны организационных механизмов, действующих на территориях воюющих сторон или контролируемых ими[200]. Этот вопрос надзора или «изучения» [«scrutiny»] (так МККК предпочитал толковать французское слово controle) привлек к себе значительное внимание на конференциях в конце 40-х годов. Подобно тому как на Дипломатической конференции в 1929 г. усилия были направлены на то, чтобы обеспечить средства надзора, насущная потребность в котором со всей очевидностью проявилась в 1914—1918 гг., на сей раз необходимость еще более эффективных средств надзора продемонстрировал опыт 1939—1945 гг. Но надзор и принуждение к исполнению обязательств нельзя гарантировать, кроме как с помощью нейтрального внешнего присутствия. Принуждение государства к выполнению своих обязательств, если всерьез ставится столь далеко идущая цель, требует согласия государств на определенную степень того, что они могли бы назвать вмешательством в их суверенитет, а также, возможно, на некоторую степень угрозы их безопасности. Ни в какой другой части дискуссии требования гуманности и суверенитета не входили до такой степени в прямую конфронтацию друг с другом. В конечном итоге суверенитет победил.

Все обсуждение вертелось вокруг уровней полномочий, которые должны быть предоставлены «державе-покровительнице» (или ее замене) и МККК (или его эквиваленту). Державы- покровительницы были стандартным средством, с помощью которого государства научились защищать, насколько позволяли обстоятельства, свои интересы в тех государствах, отношения с которыми стали враждебными. На практике воюющая сторона находила нейтральное государство, готовое предложить свои услуги в качестве «покровителя интересов» (людей, собственности и т.д.) этой стороны на неприятельской территории, а противник соглашался принять это предложение, если он дорожил репутацией цивилизованного государства. Среди функций, взятых на себя ДП во время Первой мировой войны, были различные виды деятельности, направленные на выполнение Гаагских правил в части, касающейся военнопленных. Вместе с МККК, который, учитывая те же мотивы, значительно расширил собственную полезность в той же самой сфере деятельности, ДП продемонстрировали, что цели международного гуманитарного законодательства невозможно реализовать, если оно не предоставит пространства для действия нейтральных и беспристрастных наблюдателей и посредников. Открытым оставался вопрос о том, кому именно, МККК или ДП, следует предоставить более широкие надзорные функции и насколько широки они должны быть. Дипломатическая конференция, на которой была принята Конвенция о военнопленных 1929 г., приняла сторону ДП. Хотя она предоставила МККК много для осуществления своей обычной деятельности и даже для ее расширения, только ДП была предоставлена некоторая степень закрепленных в законе полномочий для выполнения своих функций. Готовность воюющих сторон признать и разрешить деятельность МККК, а также согласиться на назначение ДП считалась чем-то само собой разумеющимся.

Война 1939 — 1945 гг. показала, что не все так просто. Там, где добрая воля или личная выгода «смазывали колеса», система работала неплохо. В частности, выяснилось, что ДП приобретала больший авторитет и усиливала свое влияние, представляя обе враждующие стороны. Швейцария и Швеция продемонстрировали чудеса дипломатической и гуманитарной деятельности в качестве ДП соответственно для тридцати пяти и двадцати восьми воюющих государств. Вроде бы все шло нормально. Но если «смазки» не хватало, система 1929 г. немедленно застревала. В ней не было ничего, что заставило бы воюющие стороны позволить ДП делать что-либо от лица неприятельского гражданского населения или допустить их на оккупированные территории; не предполагалось в ней и ситуации, когда одна из воюющих сторон отказывается признать назначенную ее противником ДП под тем предлогом, что она не признает существование назначившего, как, в частности, Германия упорно не признавала правительства в изгнании. А как только война закончилась, в системе появилась новая гигантская трещина: крах германского государства имел своим прямым следствием сложение полномочий ДП, которые действовали от лица немецкого народа, который теперь остался без дипломатического покровительства. Исправление этих дефектов в механизме надзора, а также расширение числа предметов, требующих надзора, поставили разработчиков конвенций перед сложной задачей. Ни одно из государств, обычно составлявших большинство в 1949 г., по-видимому, не желало уменьшить роль ДП (что в любом случае было бы трудно, учитывая все те не относящиеся к МГП действия, которые, как ожидалось, она должна будет осуществлять). Но наиболее глубокими и деликатными были вопросы о том, сколько именно функций должен брать на себя МККК, поддерживая ДП, действуя независимо или даже, быть может, замещая ее, и возможно ли учредить другой орган, который делал бы то же самое еще лучше.

Рассказ о том, что было сделано в отношении ДП, не займет много места. На них (или на тех, кто их заменяет, рассказ о которых не будет столь кратким) был возложен широкий круг тяжелых обязанностей. Большая часть этих обязанностей была связана с военнопленными и гражданскими лицами, определяемыми и покровительствуемыми ЖК3 и ЖК4, но часть этих обязанностей связана с учетом «раненых, больных и умерших неприятельской стороны, попавших в... руки [воюющей стороны]» в соответствии с ЖК1 и ЖК2, а также с «контролем» за применением всех четырех конвенций. Вопрос о том, насколько длинным должен быть список задач и должны ли эти задачи прописываться в деталях, не вызывал особых споров. Крупные военные державы применили все свое влияние, чтобы в стокгольмских текстах термины «осуществлять надзор» [«supervise»] и «контролировать» [«control»] были заменены более слабым термином «изучать» [«scrutiny»][201]. Великобритания, длительное время одержимая idee fixe о том, что список должен быть коротким (чтобы ДП не сочла груз обязанностей слишком тяжелым), сменила тон, когда «швейцарцы (которым чуть менее громко вторили шведы) заявили, что, хотя у них могут появиться некоторые возражения по отдельным пунктам, они не считают, что роль ДП должна ограничиваться исключительно функциями почтового ящика. Если надзор... и не означает отдачу приказов воюющим сторонам, то уж, безусловно, подразумевает определенную степень ответственности за обеспечение доступными средствами соблюдения условий конвенции»[202].

Таким образом, ДП было предоставлено заниматься множеством вопросов и обеспечивать, чтобы другие тоже этим занимались, но не было предоставлено никаких более широких полномочий, нежели «изучать» происходящее в рамках своего рода «сотрудничества» с принимающей стороной конфликта. Это было одним из случаев отступления от высоких, более того, наднациональных гуманитарных позиций, принятых в Стокгольме, в угоду национальному суверенитету. Другим таким случаем стало включение в общую статью, о которой идет речь, (8/8/8/9) третьего абзаца, содержащего следующую предостерегающую оговорку: «Представители или делегаты держав- покровительниц ни в коем случае не должны выходить за рамки своей миссии, которая определена настоящей Конвенцией; они должны, в частности, принимать во внимание настоятельные нужды безопасности государства, при котором они выполняют свои функции. Только настоятельные военные требования могут дать право на временное и в порядке исключения ограничение их деятельности»[203]. Инструмент, предоставленный государствам для того, чтобы они могли контролировать действия ДП, был бы еще эффективнее, если бы Дипломатическая конференция приняла следующую формулировку, предложенную СССР: «В том, что касается сотрудничества держав-покровительниц или их делегатов в вопросах применения конвенций, а также надзора за применением конвенций, деятельность держав-покровительниц или их делегатов не может нарушать суверенитет государства или вступать в противоречие с требованиями безопасности государства и военной необходимости»[204]. Разумеется, принимающее государство само должно решать, когда затрагиваются его суверенитет, безопасность или же военная необходимость! Делегация Великобритании, сама отличившаяся своими выступлениями против того, чтобы предоставлять ДП что-либо, подобное carte blanche, сочла предлагаемую СССР поправку неприемлемой. Как всегда, она действовала мягко, в отличие от конфронтационной манеры, которую зачастую выбирали Канада, Австралия и США. «Скрывая нашу отрицательную позицию по отношению к советскому предложению, мы ничего не выиграем, — говорится в распространенном среди ее делегатов меморандуме, составленном в начале июня, — но мы могли бы указать, что наши опасения были вызваны вероятностью того, что «фашистская» держава использует эту оговорку, чтобы вообще не дать ДП возможности действовать»[205].

Но у государств, выступавших против ослабления суверенитета, был еще один козырь в рукаве. Обязаны ли они вообще соглашаться на назначение ДП? Конвенции предполагают, что ДП будут назначены и используют вполне императивную форму выражения: «Настоящая конвенция будет применяться...»; «Стороны, находящиеся в конфликте, будут облегчать...» (курсив мой. — Дж. Б.). Но что будет, если воюющее государство решит, что согласие на присутствие ДП принесет ему больше забот, чем стоит на себя брать? По поводу простого отсутствия согласия на назначение ДП, будь то в результате всевозможных проволочек, педантичного следования процедуре или дотошной придирчивости, в конвенциях ничего не говорится.

И точно так же в них не говорится ничего по поводу отсутствия согласия на назначение вместо ДП ее замены, как это определено в общих статьях 10/10/10/11. Оттенок обязательности здесь достаточно заметен («Держава, во власти которой находятся покровительствуемые лица, должна обратиться с просьбой... или... принять...»), чтобы советский блок в момент подписания сделал это предметом оговорки, обращая внимание на то, что в тех случаях, когда будет затронут вопрос защиты их собственных граждан, для поиска замены потребуется их предварительное согласие. Смысл всего этого очевиден, но им, по-видимому, хотелось быть вдвойне уверенными, что на их граждан не будет оказано никакого развращающего влияния, когда последние окажутся вне их власти.

В качестве возможных кандидатов на замену ДП упомянуты «нейтральные государства», но в действительности эта статья разработана в расчете на МККК или какую-нибудь другую аналогичную нейтральную и беспристрастную гуманитарную организацию (если таковая обнаружится). Определение того, какие виды организаций могут получить такое право и какой степенью признания и верховенства должен быть наделен сам МККК, оказалось делом трудным и сопряженным с немалыми эмоциями. Не нужно быть сторонником Лиги в ее кампании против прерогатив МККК, чтобы понимать, что, в отличие от периода войны 1914—1918 гг., Швейцария в 1939 — 1945 гг., будучи по сути дела блокированной вооруженными силами одной из воюющих сторон, не была подходящей базой для работы МККК. Что если случится самое худшее и Швейцария подвергнется нападению? Это уже почти случилось в недавней войне, причем такая угроза возникала неоднократно. Господин Ламарль, прибывший в Женеву на совещание ECOSOC[206] незадолго до начала Стокгольмской конференции 1948 г., воспользовался этой возможностью, чтобы откровенно обсудить эту тему с представителями МККК Клодом Пийу [Claude Pilloud] и Жаном Пикте [Jean Pictet]. Участники обсуждения сошлись во мнении, что воюющие стороны, безусловно, постараются, чтобы не создалось впечатление, будто они нападают на МККК, но предположили, что Швейцария, если она подвергнется нападению, будет воевать и что организация потеряет столь существенную для нее нейтральность. Ламарль завершает свой отчет об этой беседе тем, что задается вопросом, многие ли высокопоставленные лица в МККК придерживаются той же точки зрения, что и Пикте, который, как замечает он, принадлежит к «одному из тех патрицианских семейств, в которых все еще живут традиции участия в борьбе за независимость»[207]. Он (Ламарль) тактично оставил тему, предложив жителям Женевы спросить себя: какое решение принял бы Анри Дюнан?

Должен ли центральный аппарат всемирной гуманитарной организации быть заперт в центре Европы? Австралия и Новая Зеландия не имели никаких предубеждений против МККК, но тем не менее согласились с тем, что удаленное расположение Женевы представляет собой проблему. В 1947 г. перспективы МККК выглядели отнюдь не блестяще. В докладе Клаттенберга на состоявшейся в этом году конференции говорится: «Делегаты молчаливо согласились пока что не браться всерьез за решение проблемы идентификации и определения характера того учреждения, которое будет следить за исполнением новых конвенций... Было совершенно очевидно, что те государства, чья международная деятельность наиболее явно демонстрирует возможность новых войн, не были склонны считать МККК заслуживающей доверия нейтральной организацией в традиционной для него области. [И поэтому] было достаточно ясно, что необходимо создать новую организацию, которая не будет давать тех же поводов для возражений и отговорок»55 [208].

В связи с этим правительственные эксперты приняли предложение Франции о том, что им следует говорить просто о «компетентной международной организации». «В каких бы документах встречи ни попадалось это выражение, — отмечал Клаттенберг, — оно означает необходимость иметь приемлемое учреждение и желание избежать детального обсуждения этой темы»[209].

Представитель британского министерства внутренних дел дал вполне оптимистическую оценку перспектив по этому вопросу: «Неясность выражения... неизбежна в данных обстоятельствах, но она обладает тем достоинством, что на практике решение может быть найдено, если ad hoc полагаться на расширение поля деятельности для МКК» (sic). Никто, утверждал он, не хотел «наделять МККК (sic) каким-либо политическим весом» (к которому МККК, со своей стороны, и не стремился, хотя чувствительные дипломатические пуристы вроде тех, которые работали в Уайтхолле, предполагали, что он хочет именно этого). Однако еще оставалось поле для дискуссии о том, как лучше сохранить МККК (если выражение «компетентная международная организация» в конце концов станет обозначать именно его) с требуемой полнотой функций.

«Некоторые делегации время от времени создавали впечатление, что ценность конвенций повысится, если МКК будет наделен конкретными полномочиями в определенных аспектах... С другой стороны, точка зрения Великобритании состояла в том, что функции МКК были сформированы традицией и они могут неограниченно расширяться в рамках собственной гуманитарной сферы при условии, что этому процессу никто не будет препятствовать. Мы предпочли бы, чтобы были прописаны такие формулировки, чтобы исторически сложившиеся функции Красного Креста не сдерживались рамками конвенций, а не такие, которые определяли бы эти функции, поскольку определение, о котором идет речь, может вполне привести к тому, что в некоторых странах Красному Кресту будет разрешено выполнять только те обязанности, которые предписаны конвенциями в пределах его сферы деятельности... К сожалению, когда мы приняли французское предложение... был сделал ошибочный вывод [со стороны МККК] о том, что некоторые правительства выступают за то, чтобы заменить его некоей международной политической организацией. Чтобы исправить это недопонимание, потребовалось необыкновенно много времени58.

К тому времени, как в Стокгольме пятнадцать месяцев спустя собралась очередная конференция из этой серии, «компетентная международная организация» из текстов исчезла. МККК, по понятным причинам, не собирался развивать эту идею, и, очевидно, никто другой также не стал этого делать. Проект, подготовленный для Стокгольма МККК, после туманного упоминания возможности появления неко- [210] [211] ей «беспристрастной и эффективной» замены ДП, вернулся на terra firma* [212], указав на сам МККК как на образцовый пример той самой «беспристрастной гуманитарной организации», которая, наряду с неким благожелательным нейтральным государством, должна быть приглашена для исполнения требуемых обязанностей по оказанию покровительства59. По сути это была та же формула, которая, с многочисленными условиями и оговорками, появится в текстах 1949 г. в их окончательном варианте. В тексте хорошо различается иерархия покровительствующих организаций. Вначале идет держава-покровительница, которая «должна» быть. Если ее нет, может быть достигнуто согласие о назначении «организации, представляющей полную гарантию беспристрастия и действенности». Если это не получается, то «должна» последовать просьба к нейтральному государству принять на себя эту роль. А если и это не получится, тогда держава, во власти которой находятся покровительствуемые лица, «должна обратиться с просьбой к какой-либо гуманитарной организации, такой как, например, Международный Комитет Красного Креста, или ... принять предложение такой организации взять на себя выполнение гуманитарных функций, выполняемых... державами-покровительницами». Если учесть предыдущую общую статью, которая обеспечивает и подтверждает правомерность предложения услуг со стороны МККК, то все указывает, в конечном счете, на МККК как на организацию, на которую будет возложена забота об обозначенных конвенциями категориях покровительствуемых лиц. Вся гуманитарная ответственность лежит на нем.

Однако интересная идея о некой высшей международной и даже наднациональной организации, имеющей преимущество перед суверенитетом государств, которая должна возвышаться над melees* и умерять ужасы битв, не исчезла окончательно. Она сохраняется во второй из резолюций, утвержденных на завершающем этапе Дипломатической конференции, и она опять-таки исходит от Франции. Она интересна не в последнюю очередь тем, что подтверждает серьезность, с которой некоторые участники стремились к идеалу авторитетного надзора и принуждения к соблюдению норм МГП внутри суверенных территорий; а также тем, что страна ее происхождения не слишком часто была замечена в приверженности практическому интернационализму. Но сохранившиеся с тех времен, 1946—1949 гг., официальные французские документы подтверждают последовательный, не лишенный изобретательности интерес к этому вопросу. Например, на состоявшейся достаточно рано — 6 февраля 1947 г. — межминистерской встрече имел место вдумчивый обмен мнениями на эту тему между Ламарлем и Жоржем Каэн-Сальвадором [Georges Cahen-Salvador], главой отделения Государственного совета Франции, числившимся также представителем Французского общества Красного Креста. Вопрос состоял в том, будет ли больше или меньше способствовать достижению гуманитарных целей учреждение надзорного органа под эгидой ООН, а также в том, может ли быть устав МККК изменен так, чтобы Комитет мог стать таким органом, но при этом не возникло бы помех его основной деятельности[213].

Их устремления были в достаточной степени удовлетворены в том же году в виде идеи «компетентной международной организации». Возможно, именно потому, что эта идея была столь неопределенной, она не привлекла себе достаточно поддержки в последующие месяцы. К августу 1948 г. Ламарль начал собирать «высокую комиссию (un areopage) из лиц, привлекаемых из разных стран на основе их международного авторитета и репутации как беспристрастных людей»[214]. Ему не удалось тогда заручиться поддержкой нового президента МККК Пауля Рюггера [Paul Ruegger], который не верил, что такие люди, как Ламарль, могут делать работу, которая требует «основательных навыков тонкой административной работы и глубокого знания дипломатической практики»[215]. Несмотря на неудачу, Ламарль представил развернутую версию своей идеи на Дипломатической конференции. Он, должно быть, испытал сильное разочарование от того, какой она встретила прием. На своем пятьдесят втором заседании британская делегация отметила, что «Дания, СССР, США и Австралия отдали должное благородным намерениям французской делегации и тут же добавили, что предложение является одновременно непрактичным и бесполезным»[216]. Полковник Ходжсон охарактеризовал проявленное к этому вопросу внимание со стороны своего правительства как «хороший пример поразительных предложений, представленных Конфе-

64

ренции, которые совершенно неосуществимы на практике»[217]. Поразительное или нет, но очевидно, что оно казалось вполне осуществимым французам и — хотя его едва ли можно счесть беспристрастным и независимым судьей в такого рода делах — профессору Ла Праделю, который вскоре после этого охарактеризовал предложение с энтузиазмом как «единственное, которое докопалось до корня проблемы», а предлагаемую организацию — как «орган, состоящий из международных чиновников, полностью отделенных от какой-либо политической лояльности», подобно тому (так он предполагал) что можно обнаружить в некоторых специализированных учреждениях ООН[218]. В 1949 г. еще можно было верить в существование нейтральных сторон. Но советский блок не верил[219]. Французское предложение в своем окончательном виде, выработанном на смешанном/совместном комитете при помощи как всегда миролюбивых британцев, пережило нападки Морозова и неблагоприятное голосование 32:8:4, после чего со всеми церемониями упокоилось в текстах резолюций конференции[220].

После того как это интересное предложение по поводу проверки соблюдения конвенций было таким образом загнано на запасной путь, ответственность была передана державам- покровительницам и «беспристрастным гуманитарным организациям», которые были бы в состоянии действовать вместо них или вместе с ними. Один момент был действительно зафиксирован. МККК будет по праву присутствовать там, где возник международный вооруженный конфликт и появились люди, имеющие право на статус жертвы в соответствии с определениями, данными в четырех конвенциях. Эти конвенции обязывали державы, во власти которых находятся покровительствуемые лица, как минимум допустить МККК в места содержания военнопленных и интернированных гражданских лиц и облегчать его работу по установлению связи между ними и социумами, из которых они были изъяты. Но у МККК было еще одно правомочие, обязывающее предоставить ему допуск и поддержку. Это правомочие, которое конвенции неявно упоминают в одной из общих статей в Уставе движения Международного Красного Креста и Красного Полумесяца, в принятой в МККК терминологии называется «правом инициативы». На основе этого оправданного заключения из десятилетий высоко оцениваемой практики МККК наделен свободой предлагать свои услуги везде, где он сочтет их потенциально полезными, в том числе во внутренних конфликтах[221]. Государства точно так же свободны отказаться от них, но они не имеют права возмущаться по поводу такого предложения, как они склонны обычно возмущаться подобными предложениями со стороны других государств. К этим двум правомочиям, связанным с присутствием в ситуации конфликта, можно было бы также добавить право выступать заменой ДП! Таким образом, разнообразие функций, доступных МККК, потенциально довольно широко, и эти функции в принципе могут выходить за рамки чисто гуманитарной сферы в той мере, в какой принимающие государства это позволят. Однако в этом потенциальном арсенале полномочий нет даже намека на власть принуждать к исполнению норм права. Если полномочия ДП не выходят за рамки «изучения», то и МККК никоим образом не может выходить за них. Ни один внешний властный институт не может заставлять соблюдать конвенции на территории ВДС.

Точно так же ни один внешний, предположительно беспристрастный властный институт не может выступать судьей в спорах по поводу толкования, применения и соблюдения конвенций. Это еще один пункт, в котором суверенитет утверждает свое преимущество над принципом наднациональности даже более эффективно, чем в случае надзора. И снова результатом было то, что этот вопрос был погребен в текстах резолюций. Вот что говорится в Резолюции I: «Конференция рекомендует, чтобы в случае, если возникает спор по поводу толкования или применения настоящих конвенций, который невозможно урегулировать другими средствами, заинтересованные ВДС предприняли усилия к достижению договоренности между собой о передаче такого спора на рассмотрение Международного суда».

Вот и все, что осталось от попытки вооружить конвенции судебным инструментом (даже если по природе вещей этот инструмент, скорее всего, был бы бутафорским). О степени отвращения, с которой одержимые идеей суверенитета государства восприняли эту идею, можно судить по тому факту, что из двадцати семи общих статей проекта это единственная статья, которая полностью исчезла из окончательного варианта текста.

Остальные положения этой серии остались существовать в необременительной форме в общих статьях 11/11/11/12, «Урегулирование разногласий», и 52/53/132/149, «Процедура расследования». Они не получили никакого развития по сравнению с соответствующими статьями конвенций 1929 г., так что вполне можно утверждать, что они знаменуют собой определенный отход назад от того, что тогда считалось правильным. Процедура урегулирования разногласий предписывала в «случае разногласия... по поводу применения или толкования» конвенций всего лишь, чтобы ДП «оказывали свои добрые услуги с целью урегулирования разногласия» для достижения взаимно приемлемых договоренностей, и, когда эти договоренности будут достигнуты, воюющие стороны «обязаны дать ход предложениям, которые им будут сделаны». Предписанная процедура для более серьезного случая расследования какого-либо «утверждения о нарушении» оказалась еще менее обременительна для предполагаемых нарушителей. Не ДП, а только воюющие стороны могут попросить, чтобы «было начато расследование в порядке процедуры, подлежащей установлению между заинтересованными сторонами». Помимо этого они «по взаимной договоренности выбирают арбитра» для урегулирования процедурных вопросов, если они не смогли урегулировать вопрос сами.

Слабость этих телодвижений в сторону надзора и принуждения к исполнению конвенций никоим образом не соответствует тому времени, которое было затрачено на их обсуждение в период с 1946 по 1949 г. Несомненно, их история отражает перемены в умах, происходившие в эти годы, когда послевоенный оптимизм по поводу перспектив международной доброй воли и справедливости сменялся осторожностью и разочарованием, которыми была пронизана атмосфера «холодной войны». Для начала фазы оптимизма была характерна перенесенная с довоенного времени убежденность МКК в том, что положения конвенции 1929 г. слишком сильно полагались на добрую волю и просвещенную трактовку государствами их собственных интересов.

В 1947 г. Конференции правительственных экспертов было предложено принять рекомендацию о создании «единого центрального, постоянно действующего учреждения», которое будет расследовать заявленные нарушения конвенций по просьбе любой ВДС, и о том, чтобы воюющие стороны безусловно способствовали его действиям. Столь радикальные взгляды не могли не вызвать споры. В докладе МККК говорится, что, хотя «все делегации согласились с принципом расследования и процедуры», самые жаркие дебаты разгорелись по поводу «учреждения комиссии по расследованию», а также по поводу того, в какой степени следует вовлекать в это международные суды[222]. Последнее могло означать одно из двух учреждений: уже существующий Международный суд, председатель которого, как считали некоторые делегаты, идеально подходил для роли своего рода «высшего арбитра» (президент МККК не жаждал занять эту весьма уязвимую позицию, которую некоторые другие делегаты хотели ему навязать), или же международный уголовный суд, идея которого все больше занимала и соблазняла умы оптимистов.

И немедленно началось выхолащивание. То, что попало в Стокгольм на конференцию 1948 г., оказалось ослабленной версией тех смелых идей: никакого «центрального, постоянно действующего» учреждения, готового в любой момент начать расследование; вместо него — комиссия, назначаемая ad hoc из членов постоянных групп экспертов; никаких подтвержденных обязательств сторон выполнять предписания комиссии, вместо этого — всего лишь предположение или надежда, что они сделают что-нибудь с ее «рекомендациями», когда получат их. Президент МККК в конце концов был введен в процедуру в качестве лица, назначающего третьего члена комиссии в случае, если президент Международного суда окажется «гражданином воюющего государства». Сам текст, однако, сохранил некоторые формулировки, оставшиеся после Стокгольмской конференции более или менее нетронутыми, которые вселяли надежду на его действенность. Начало процедуры расследования не требовало согласия обеих или всех сторон — любая ВДС, предполагающая наличие нарушения, могла потребовать его, а поскольку списки потенциальных членов комиссии должны быть определены заранее, процесс ее работы при таких обстоятельствах мог рассматриваться как автоматический. Но насколько далеко государства, когда они займут подобающее место на Дипломатической конференции в следующем году, позволят учреждению, ведущему расследования, вторгнуться в ту сферу, которую они весьма чувствительно воспринимают как свое внутреннее дело? Нет ничего удивительного в том, что в 1949 г. обнаружилось, что они не позволят делать ничего подобного. Все эти инструменты были отброшены, а оставлены только упомянутые выше довольно беззубые общие статьи 51/53/131/129. Кроме того, оказались отброшены всякие ссылки на Международный суд. Группу, которая стремилась максимально сохранить эти инструменты, возглавляли профессор Ла Прадель и доктор Кон. Морозов и его болгарский коллега Меворах присоединились к полковнику Ходжсону в своем стремлении по возможности избавиться от всего этого. Прямолинейный австралиец заявил: «Все это представляется противозаконным и к тому же нереализуемым на практике. Если разгорится спор по поводу толкования или применения конвенции, то главным в урегулировании будет быстрота, а Международный суд — это последний судебный орган в мире, от которого можно ожидать быстрого решения»[223].

На самом деле быстрота решения не более важна, чем принцип. Трудно судить о том, до какой степени государства мотивируются первым или вторым соображением, как и о степени искренности, с которой они высказываются по поводу обоих. Затруднительную ситуацию, имеющую столь много разных аспектов, позволило преодолеть предложение Франции, чтобы ссылка на Международный суд была убрана из основных текстов и изучена еще одной рабочей группой, а затем окончательно погребена в резолюциях. Советский блок и ряд государств воздержались, только Австралия голосовала против. Ла Прадель написал некролог этой идее: «Таким образом, история датской поправки, которая, по крайней мере, обладала тем достоинством, что напоминала Дипломатической конференции о невозможности разъединить деяния Милосердия и Справедливости, закончилась радикальной деформацией, лишившей ее всей силы даже в чисто направляющем смысле»[224].