<<
>>

Нормативные правовые акты, издаваемые органами и должностными лицами, подчиненными президенту США

Бесспорно, что среди всего многообразия подзаконных нормативных правовых актов, направленных на регламентацию различных групп отношений, возникающих в сфере разведывательной деятельности (либо в связи с проводимой уполномоченными государственными органами разведывательной деятельностью), наиболее важны и существенны для формирования правовой основы организации и деятельности разведки акты, издаваемые президентом США. Тем не менее не следует забывать, что президентское нормотворчество — это лишь вершина огромного айсберга.

Ha различных уровнях исполнительной власти различными государственными органами, наделенными соответствующей компетенцией в сфере разведывательной деятельности, издается огромное число подзаконных актов более низкого уровня, которые, хотя и не ЯВЛЯЮТСЯ C точки зрения эволюции правовой основы организации и деятельности разведки доминирующими нормативными актами, однако оказывают весьма существенное воздействие на американскую разведку.

Bce должностные лица и государственные органы, правомочные издавать подзаконные нормативные правовые акты в сфере разведки, черпают свои полномочия из конституционных полномочий президента, и пределы их подзаконного нормотворчества ограничены той частью президентских полномочий, которую глава американского государства делегирует своим решением тому или иному государственному органу или должностному лицу329 Следуя буквально тому толкованию американской Конституции, которое дает Верховный суд США, любые действия этих уполномоченных органов и должностных лиц презуптивно должны рассматриваться как действия самого президента330. Фактически это означает, что президент не только наделяет подчиненных ему должностных лиц соответствующими полномочиями в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, но и несет ответственность за то, каким образом реализуются эти полномочия.

Bce подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые различными подчиненными президенту органами и должностными лицами в системе исполнительной власти и направленные на регламентацию отношений в сфере разведки, можно разделить (с учетом особенностей структурной организации американской разведки) на:

1) нормативные правовые акты, направленные на регламентацию организации и деятельности всей системы разведывательных служб (разведывательное сообщество США), либо существенной части этой системы (военно-разведывательное сообщество);

2) нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы организации и деятельности какой-либо одной разведывательной службы либо нескольких разведывательных служб, входящих в состав одного федерального министерства (за исключением Министерства обороны, в состав которого входит большая часть разведывательных служб США).

Среди всего множества органов и должностных лиц, которые издают подзаконные нормативные правовые акты в сфере разведки на основе делегированных им президентом США (либо федеральным законодательным актом) полномочий, лишь Совет национальной безопасности США, директор национальной разведки (до 2004 годадиректор центральной разведки) и министр обороны в полной мере правомочны издавать нормативные правовые акты, относящиеся ко всей разведывательной системе США (либо к ее существенной части)331. Руководители федеральных министерств, в составе которых имеются собственные разведывательные службы, а также непосредственно руководители самих разведывательных служб вправе издавать лишь нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы организации и деятельности их собственных разведок, причем лишь в тех рамках, в которых ведомственные разведывательные службы решают разведывательные задачи в интересах самого ведомства.

Нормативные правовые акты,

издаваемые директором национальной (центральной) разведки

Должность директора национальной разведки учреждена в США сравнительно недавно (декабрь 2004 года), и пока еще изданные им нормативно-правовые акты не успели оказать существенного воздействия на нормативную базу, которая регламентирует организацию и деятельность разведывательного co- общества США. B основном разведывательное сообщество по- прежнему руководствуется нормативными актами, изданными предшественником директора национальной разведки — директором центральной разведки.

Последний же одновременно совмещал в себе и полномочия главы разведывательного сообщества, и полномочия руководителя ЦРУ. Поэтому нормативные акты, издаваемые директором центральной разведки (а подавляющее большинство из них является действующими до сих пор), в силу особенно-

332

сти его законодательно закрепленного статуса включали в себя две самостоятельные по своему значению группы полномочий.

Во-первых это полномочия, которыми директор центральной разведки обладал как глава разведывательного сообщества США. B рамках этой группы полномочий директор центральной разведки был наделен правом издавать нормативные правовые акты, устанавливающие общеобязательные стандарты и требования для всех разведывательных служб США, входящих в состав разведывательного сообщества.

Во-вторых это нормотворческие полномочия директора, связанные с его функциями главы Центрального разведывательного управления. Эта группа нормативных правовых актов, издаваемых директором центральной разведки, была направлена на регламентацию вопросов организации и деятельности лишь одной разведывательной службы — ЦРУ, естественно, все нормативные акты, входящие в эту группу, должны рассматриваться как часть ведомственного нормотворчества, аналогичного нормотворчеству глав других разведывательных служб.

Достаточно интересна эволюция данных двух групп нормотворческих полномочий директора центральной разведки. Если право директора издавать нормативные инструкции и директивы, регламентирующие организацию и деятельность ЦРУ, напрямую вытекают уже из первой редакции Закона о национальной безопасности 1947 года333, то о праве директора издавать нормативные предписания, обязательные для других разведывательных служб, в Законе 1947 года ничего не говорится. Первые редакции Закона о национальной безопасности лишь определяют полномочия директора в сфере координации разведывательной деятельности США.

Полномочия директора центральной разведки издавать нормативные правовые акты, устанавливающие общеобязательные требования для иных (помимо ЦРУ) разведывательных ведомств США, стали результатом последующего расширения компетенции директора за счет делегирования ему президентом, на основании исполнительных приказов и директив президента (а в 90-е годы и на основании федеральных законов), дополнительных прав в сфере руководства разведывательным сообществом.

Так, например, уже в исполнительном приказе президента Форда № 11905334 непосредственно указываются некоторые сферы полномочий директора центральной разведки, в которых он вправе устанавливать нормативные стандарты, обязательные для всех спецслужб — членов разведывательного сообщества США. B частности, говорится о праве директора издавать обязательные для других разведывательных служб указания в сфере внешней разведывательной деятельности330, устанавливать единые для всего разведывательного сообщества стандарты по вопросам обеспечения безопасности внешней разведывательной деятельности США336

B дальнейшем нормотворческие полномочия директора центральной разведки постепенно расширяются по мере развития разведывательного сообщества США, укрепления его организационной структуры.

B действующем в настоящее время (и являющимся высшим подзаконным нормативным актом в сфере разведки) исполнительном приказе по разведке президента Рейгана № 12333337, помимо тех нормотворческих полномочий директора центральной разведки, которые упоминают предшествующие исполнительные приказы № 11905 и № 12036, упоминается и ряд новых полномочий. Например, директор наделяется полномочиями нормативно регламентировать в рамках всего разведывательного сообщества те отношения, которые связаны с развитием будущего потенциала разведывательного сообщества и направлены на обеспечение разведывательных потребностей США в сфере внешней разве-

w 338

дывательнои деятельности

Огромный простор для нормотворческой деятельности директора открывали такие его полномочия, как: формулирование общих задач в сфере внешней разведки и контрразведки339; разработка механизмов, обеспечивающих реализацию определенных Советом национальной безопасности приоритетов и целей внешней разведывательной деятельности в конкретные руководящие инструкции для разведывательного сообщества340; обеспечение защиты разведывательных источников и методов разведывательной деятельности341; разработка унифицированных стандартов определения относительной приоритетности информации в рамках Национальной программы внешней разведывательной деятельности342; обеспечение целевого использования и распределения между заинтересованными федеральными ведомствами разведывательной продукции343; постановка непосредственных задач и разработка стандартов деятельности всех аналитических подразделений, находящихся в организационной структуре любого из членов разведывательного сообщества США344

B 90-е годы нормотворческие полномочия директора центральной разведки получили законодательное закрепление. B частности, Законом об организации разведки 1992 года345 было закреплено право директора определять потребности и приоритеты в сфере руководства добыванием разведывательной информации элементами разведывательного сообщества; устанавливать нормативные стандарты в сфере разработки элементами разведывательного сообщества проектов их ежегодных бюджетов; регламентировать порядок ротации кадрового состава между элементами разведывательного сообщества346. Закон о полномочиях разведки на 1997-й финансовый год347 закрепил обязанность директора защищать разведывательные источники и методы разведывательной деятельности, а также наделил директора центральной разведки правом устанавливать нормативные стандарты, регулирующие порядок перераспределения выделенных на национальную разведку ассигнований между членами разведывательного сообщества348.

Закон о разведывательной реформе и предотвращении терроризма 2004 года349, на основании которого была учреждена должность директора национальной разведки, не только подтвердил за директором национальной разведки все те полномочия, которыми обладал его предшественник, но и заметно расширил их, в частности, директор получил право устанавливать нормативные стандарты в сфере подготовки и переподготовки кадровых сотрудников разведывательного сообщества. Bce многочисленные полномочия директора национальной разведки как закрепленные законодательно, так и делегированные директору на основании подзаконных нормативных актов, изданных президентом США, предопределяют достаточно широкий спектр отношений в сфере разведывательной деятельности, которые могут регламентироваться нормативными актами директора национальной разведки.

K сожалению, не представляется возможным провести более детальный анализ нормативных актов, издаваемых директором национальной разведки, так как в связи со спецификой тех отношений, которые регламентируются приказами и директивами директора национальной (центральной) разведки, практически все нормативные правовые акты, издаваемые директором, являются закрытыми документами. Причем к кругу закрытых сведений относится не только содержание издаваемых директором документов, но и в большинстве случаев само их название.

Ha основании тех немногочисленных нормативных правовых актов директора, которые частично либо в полном объеме преданы гласности, достаточно сложно составить целостную картину об общей структуре нормотворческой деятельности директора национальной (центральной) разведки. Тем не менее с достаточной степенью точности можно определить те основные сферы разведывательных отношений, которые на практике наиболее часто подвергаются правовому воздействию при помощи актов, издаваемых руководителем разведывательного сообщества.

Так, например, директивы директора достаточно часто издаются для регламентации таких вопросов, как: 1) разработка нормативных стандартов в сфере координации различных направлений разведывательной деятельности членов разведывательного сообщества300; 2) регламентирование вопросов безопасности в разведывательном сообществе, защита источников и методов разведывательной деятельности301; 3) нормативная регламентация сбора, добывания и последующей аналитической обработки разведывательной информации членами разведывательного сообщества, а также распределение разведывательного продукта между заинтересованными федеральными ведомствами352.

Нормативные правовые акты, издаваемыеминистром обороны США

Несмотря на то что по степени и по характеру воздействия на разведывательную систему США нормативные правовые акты, издаваемые министром обороны США, более уместно сравнивать с нормативными актами, издаваемыми СНБ или директором национальной (центральной) разведки, по своей форме нормотворческая деятельность министра обороны, направленная на регламентацию вопросов организации и деятельности военно-разведывательных служб, более сходна с ведомственным нормотворчеством. Министр обороны выступает в роли прямого (а в большинстве случаев и непосредственного) административного начальника по отношению к разведывательным органам, находящимся в структуре Министерства обороны, и в этом смысле его нормотворческие полномочия аналогичны нормотворческим полномочиям других федеральных министров — министра финансов, госсекретаря или генерального атторнея США.

Статус министра обороны как должностного лица, полномочного издавать нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере разведки, по-своему уникален. Феномен нормотворческих полномочий министра обороны кроется как в принципах структурной организации американской разведки, так и в особенностях структуры самого Министерства обороны. Большинство разведывательных органов США и 8 из 13 членов разведывательного сообщества США — это военноразведывательные органы, которые находятся в прямом подчинении у министра обороны. Помимо этого, в систему военноразведывательных служб, подчиненных министру обороны, включено весьма значительное количество разведывательных органов, не входящих в состав разведывательного сообщества США. Это и разведывательные подразделения, находящиеся в структуре каждого из 9 объединенных командований, и небольшие разведывательные подразделения в структуре военно-морского, военно-воздушного министерств и Министерства сухопутных сил, и достаточно крупные разведывательные службы, подчиненные непосредственно Министерству обороны (например, Служба воздушной разведки Министерства обороны)353

Ввиду подобных особенностей организации военной разведки США нормативные правовые акты, издаваемые министром обороны, более целесообразно будет отнести не к ведомственным актам, а к той же группе подзаконных нормативных актов, что и акты, издаваемые СНБ или директором национальной (центральной) разведки. Являясь нормативными актами, направленными на регламентацию отношений в рамках существенной части разведывательной системы США (военно-разведывательное сообщество США), приказы и директивы министра обороны сохраняют при этом все характерные черты, присущие ведомственному нормотворчеству в сфере разведки.

B отличие от директора национальной разведки, чьи нормотворческие полномочия в отношении разведывательного co- общесгва США ограничены лишь тем кругом вопросов, который закреплен в законах либо в нормативных актах президента, полномочия министра обороны вытекают уже их того факта, что военно-разведывательные службы организационно входят в структуру его министерства. Без делегирования ему каких-либо дополнительных полномочий министр обороны вправе (в той мере, насколько это не противоречит нормативным правовым актам более высокого уровня) регламентировать любую сферу деятельности и в более широком плане вообще любую группу отношений в сфере организации и деятельности органов военной разведки.

Говоря о нормотворчестве министра обороны США, нужно принимать в расчет тот факт, что большинство своих полномочий в сфере нормативной регламентации организации и деятельности военно-разведывательных ведомств США министр обороны реализует не непосредственно, а через систему подчиненных ему органов и должностных лиц — Объединенный комитет начальников штабов, объединенные командования, министров военно-морского, военно-воздушного флота, министра сухопутных сил, помощника министра обороны по вопросам разведки, директора РУМО. Поэтому под нормативным правовым регулированием организации и деятельности военной разведки нужно понимать не только те нормативные правовые акты, которые издает министр обороны, но и то нормотворчество нижестоящих должностных лиц, которое основывается на нормативно закрепленных полномочиях министра обороны США.

Непосредственно министром обороны издаются лишь наиболее важные нормативные правовые документы, формирующие разведывательную доктрину Министерства обороны, устанавливающие единые нормативные стандарты для какого- либо вида деятельности органов военной разведки, регулирующие вопросы внутренней организации крупнейших разведывательных служб Министерства обороны либо регламентирующие какую-либо иную группу отношений, требующую достаточно высокого уровня нормативной регламентации. Bce иные вопросы, связанные с разведкой Министерства обороны, регламентируются нормативными актами, издаваемыми другими должностными лицами Министерства. Помимо нормативных правовых актов самого министра обороны, существенное влияние на развитие правового регулирования отношений в сфере разведки оказывают акты, издаваемые помощником министра обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций и разведки354 и Объединенным комитетом начальников штабов355, который в соответствии с Законом Голдвотера-Никол- ca356 был наделен достаточно существенными полномочиями в сфере разведки.

B настоящее время на регулярной основе в Министерстве обороны США издается несколько видов нормативных правовых актов, основными из которых являются директивыы и инструкции358 министра обороны. B течение последних четырех десятилетий директивы и инструкции издаются министром B рамках специальных серий, отражающих общую тематику подлежащих правовой регламентации вопросов359. Ha практике наиболее часто вопросы организации и деятельности разведывательных органов Министерства обороны регламентируются директивами так называемой 5000-й серии (см. предыдущую сноску), однако нередко для регулирования отношений в сфере разведки используются и другие серии директив и инструкций.

Следует также обратить внимание на некоторую непоследовательность руководителей Министерства обороны в классификации директив и инструкций. Так, например, регламентирующие совершенно однородные группы отношений (разведывательные программы министерства обороны) директивы № 5205.9360 и № 3305.5361 отнесены к совершенно различным сериям. Подобным же образом отсутствует правовая логика в систематизации директив, устанавливающих единые нормативные стандарты для различных направлений разведывательной деятельности: директива № 3115.7, устанавливающая стандарты в сфере радиоэлектронной разведки, отнесена к 3000-й серии, а директивы № 5105.29362 и № 5240.2363, регламентирующие соответственно деятельность агентурной разведки и вопросы контрразведывательной деятельности Министерства обороны, отнесены к 5000-й серии.

Необходимо отметить еще одну достаточно интересную форму нормотворчества министра обороны США — так называемые «совместные» директивы, издаваемые совместно министром обороны и директором национальной (центральной) разведки. Просматривающаяся в последние десятилетия развития американской разведки тенденция к увеличению полномочий руководителя разведывательного сообщества в ряде случаев (в основном когда это касается органов военной разведки) вступает в противоречие с теми полномочиями, которыми уже обладает министр обороны США. Когда подобная «коллизия» полномочий случается и в сфере правовой регламентации организации и деятельности разведывательных служб, обычно на уровне президента или СНБ (а в некоторых случаях и непосредственно при помощи законодательно за-

« 364\

крепленной нормы ), принимается решение о регулировании подобных вопросов «общего ведения» совместными директивами главы разведывательного сообщества и министра обороны.

<< | >>
Источник: Дундуков М. Ю.. Разведка в государственном механизме США. — M.,2008. — 448 с.. 2008

Еще по теме Нормативные правовые акты, издаваемые органами и должностными лицами, подчиненными президенту США:

  1. Глава 4. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ РОССИИ (на основе анализа Конституций РФ 1978 и 1993 гг.)
  2. 8. Источники уголовного права США. Соотношение Федерального уголовного права и уголовного права штатов.
  3. § 1. Краткая история уголовного права США
  4. Лекция № 3. Источники уголовного права зарубежных стран
  5. 3.4.2.2. Виды властей: понятие, органы, исполняющие власть, их характеристика
  6. Раздел  II. ПРАВО (Общая теория права. Право: общетеоретические понятияи определения)
  7. Конституционный источник полномочий деятельности спецслужб США
  8. Нормативные правовые акты, издаваемые президентом США
  9. Нормативные правовые акты, издаваемые органами и должностными лицами, подчиненными президенту США
  10. Нормативно-правовые акты, направленные на создание благоприятных условий для деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации
  11. Основные направления контрольной деятельности судебной власти
  12. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  13. ПРИМЕЧАНИЯ
  14. ОГЛАВЛЕНИЕ
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -