Нормативные правовые акты местных органов государственной власти и органов местного самоуправления Республики Таджикистан
Юридическая природа нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, прежде всего, зависит от их правового статуса. Под правовым статусом органов исполнительной власти в юридической науке понимаются
урегулированные правовыми нормами: компетенция, совокупность полномочий; цель образования; задачи и функции; установление, роль, назначение и место в системе органов государственной власти и местного самоуправления; порядок взаимодействия с иными органами
335 государственной власти и местного самоуправления .
В соответствии со статьей 76 Конституции Республики Таджикистан местная власть состоит из представительных и исполнительных органов, которые действуют в пределах своих полномочий. Они обеспечивают исполнение Конституции, законов, совместных постановлений Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон, постановлений Маджлиси намояндагон, актов Президента и Правительства Республики Таджикистан.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации государственная власть в России осуществляется непосредственно народом, а также через органы государственной власти. Государственная власть Российской Федерации представлена всем населением России, а органы государственной власти Российской Федерации являются представителями населения всей нашей страны. В то время как государственная власть субъекта Российской Федерации - это власть части народа, проживающего на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, вследствие чего органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются представителями населения субъектов Российской Федерации[318][319]. Более того, субъекты Российской Федерации не только имеют право издавать нормативные правовые акты, но и обладают достаточно широкими полномочиями в
области правотворчества (как на федеративном, так и на региональном уровне), что обусловлено федеративным устройством Российского
337 государства .
В Таджикистане вопрос о правотворческих полномочиях местных органов государственной власти имеет свою специфику. Конституция предоставляет представительным органам в лице председателей право принимать правовые акты, обязательные для исполнения на соответствующих территориях (ст. 79). Наряду с этим на сегодняшний день актуальным представляется вопрос о взаимодействии центральных и местных органов между собой в сфере правотворчества. Анализ этого вопроса необходим для определения правовой природы местного правотворчества в государстве. При характеристике нормативных правовых актов местных органов государственной власти традиционно принято выделять их управленческую и юридическую природу, которые в своей совокупности, дополняя друг друга, наиболее полно раскрывают сущность и предназначение указанных правовых актов в механизме реализации возложенных на них полномочий.
К сожалению, в отношении управленческой природы нормативных правовых актов местных органов государственной власти в отечественной юридической науке до настоящего времени не выработана четкая позиция. Иначе обстоит дело в российской юридической науке. Например, Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов полагают, что акты государственной администрации, и в том числе нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности[320][321].
Б.В. Россинский рассматривает правовой акт управления как юридически властное одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа
„ 339
государственно-управленческой деятельности .
В Таджикистане управленческая природа нормативных правовых актов местных органов государственной власти специфична с точки зрения социально-экономического и культурно-духовного развития, где каждый регион индивидуален в сфере культуры, по отношению к религии, социально-экономическому развитию, обычаям и т.д. В этой связи статья 5 Конституционного закона РТ «О местных органах государственной власти» от 17.05.2004 г.
№ 28 закрепляет самостоятельность местных органов государственной власти при решении вопросов в пределах своих полномочий.Исходя из этого, управленческая природа нормативных правовых актов местных органов государственной власти должна отражать социально-экономическое и духовно-культурное состояние общества. Разделение полномочий между центральными и местными органами государственной власти в рамках специфики регионов предъявляет особые требования к осуществлению управленческой природы нормативных правовых актов местных органов государственной власти. Но с другой стороны, специфика региона, ее экономические составляющие затрагивают и другие аспекты управленческой природы нормативных правовых актов местных органов государственной власти.
В этой связи нельзя не согласиться с Р.Ф. Васильевым, который подчеркивает, что правовые акты-документы государственного управления являются результатом управленческой деятельности, а не формой данной [322]
деятельности. Управленческая деятельность представляет собой процесс и предполагает обязательное наличие субъекта, осуществляющего эту деятельность, в то время как правовые акты-документы государственного управления продолжают существовать и действовать и после ликвидации принявшего их органа государственной власти, т.е. субъекта управленческой деятельности. Существование формы управленческой деятельности (нормативных правовых актов) без осуществляющего ее субъекта невозможно[323]. Так, Конституционный закон РТ «О местных органах государственной власти» от 17.05.2004 г., № 28, исходя из специфики региона, наделил правотворческими полномочиями Горно- Бадахшанскую автономную область, области, город Душанбе, города и районы. Более того, Горно-Бадахшанская автономная область наделена правом законодательной инициативы. Законодательной формой издания нормативных правовых актов в пределах полномочий местных органов власти являются постановление и распоряжение.
Глава 4 Конституционного закона Республики Таджикистан «О местных органах государственной власти» наделила их широкими экономическими и финансовыми полномочиями, даже осуществлением внешнеэкономической деятельности.
Из этого следует, что одним из приоритетных направлений экономической политики государства является экономическое развитие государства. Поэтому реализация этих полномочий требует издания обособленных нормативных правовых актов.Это также зависит от эффективного правотворчества местных органов, так как отдельные регионы Таджикистана имеют разные культурно-исторические, морально-нравственные и религиозные традиции, что требует специфического подхода. По этому поводу С.А. Жинкин полагает, что говорить, например, об эффективности нормативного акта в
целом представляется некорректным, аргументируя это тем, что термин «эффективность законодательства» может пониматься лишь как эффективность законодательной формы выражения норм права. Он считает, что в таком случае речь может идти лишь о большем или меньшем эффекте норм права в результате их закрепления именно в нормативных актах, а не иных источниках. Однако существует и другая сторона медали: полномочия, указанные в упомянутом Законе, могут стать причиной развития бюрократизма на местах, ослабления центральной власти.
Закрепление формулы «во исполнение законов и других нормативных правовых актов органов центральной власти» в широком смысле определяет юридическую природу нормативных правовых актов местных органов государственной власти. Она наделяет их не абсолютной, а относительной автономностью в правотворческой деятельности. Относительность предполагает осуществление правотворческой деятельности местных органов в рамках Конституции, законодательных актов, указов Президента и постановлений Правительства. Тем не менее нормативные правовые акты местных органов государственной власти остаются одним из значительных правовых рычагов воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения, происходящие на местном уровне.
Одним из ключевых свойств юридической природы нормативных правовых актов местных органов исполнительной власти является их односторонне-волевая природа. Она выражается в том, что вопрос о возникновении предполагаемых ими правоотношений решается волей одного субъекта - органа исполнительной власти.
Следующим свойством является властная сущность нормативных актов местных органов государственной власти. Она заключается в том, что их исполнение и соблюдение обеспечивается специально создаваемыми и применяемыми государством средствами и институтами. Нарушение, неисполнениетребований нормативных правовых актов местных органов исполнительной власти ведет к применению государством мер конституционной, административной, уголовной и иной ответственности. Словарь русского языка С.И. Ожегова трактует термин «исполнимость» как свойство всего исполнимого, того, что можно исполнить, осуществить, привести в исполнение[324].
В теории управления исполнимость рассматривается как условие оптимальности управленческого решения.Ю.А.Тихомиров, исследуя природу управленческих решений, ставит реальность исполнения таких решений в зависимость от соразмерности целей и средств [325]. Эффективность нормативных правовых актов органов местной власти во многом зависит от наличия экономических, финансовых, интеллектуальных, кадровых и иных ресурсов на соответствующей территории. При издании местных нормативных актов можно зафиксировать различные цели. Но их достижение зависит от наличия реальных средств.
В правоприменительной практике Республики Таджикистан дублирование содержания нормативных актов Парламента, Президента, центральных исполнительных органов является одной из характерных черт нормативных правовых актов местных органов исполнительной власти. И во многом это оправдывается тем, что местное правотворчество осуществляется во исполнение законов, указов Президента РТ, постановлений Правительства Таджикистана. Конечно, с формально-юридической точки зрения, а также в рамах верховенства закона это не вызывает сомнений. Однако нормативные правовые акты местных властных органов не должны импровизировать содержание нормативных актов вышестоящих органов в буквальном смысле. Это ведет к дублированию нормативных правовых ак
тов и снижению самостоятельности местных органов, в частности, их правотворчества.
В этой связи полагаем, что необходимо усилить автономность местных органов в сфере разработки и издания нормативных правовых актов, иными словами, расширить их правотворческие полномочия. При этом необходимо обратить внимание на то, что децентрализация в унитарных государствах всегда носила административный, а не политиче-343
ский характер .
В соответствии со ст. 5 Закона РТ «О нормативных правовых актах» субъектами правотворческой деятельности на местах в основном выступают местные представительные органы (маджлисы народных депутатов областей, городов и районов) и председатели областей, городов и районов, которые назначаются Президентом Республики Таджикистан и их кандидатуры утверждаются местными маджлисами. Председатель одновременно возглавляет и председательствует на заседаниях местных маджлисов народных депутатов.
В свою очередь положения ст. 9, 19 Конституционного закона Республики Таджикистан «О местных органах государственной власти» от 17.05.2004 г. ограничивают полномочия местных органов государственной власти в сфере правотворческой деятельности. На высшем уровне отсутствует соответствующий законодательный акт, указ или постановление по определенному вопросу. Уровень самостоятельного осуществления правотворческих функций местными органами власти законодательно не обеспечен. Местные органы власти, за исключением Маджлиса народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области, не наделены правом законодательной инициативы.
Следующей проблемой является то, что участие местных органов государственной власти в правотворческом процессе республики является рамоч- [326]
ным или же минимизированным. Это, в частности, касается наделения местных представительных органов правом законодательной инициативы.
Непосредственное участие местных органов в правотворческой деятельности мы можем наблюдать в случае осуществления права законодательной инициативы Маджлисом народных депутатов Горно- Бадахшанской автономной области (ст. 58 Конституции). Действующее законодательство не указывает на участие местных представительных органов в правотворческой деятельности центральных органов государственной власти, пусть даже путем реализации законодательной инициативы. Реализация права законодательной инициативы местными представительными органами могла бы стать одной из форм их участия в законотворческой деятельности государства. В то же время определенная часть членов верхней палаты парламента, будучи избранными от регионов, фактически представляют их интересы[327]. В соответствии с Регламентом Маджлиси милли (верхняя палата парламента), 25 его членов избираются от областей, городов и районов. Они представляют интересы административных единиц республики в Парламенте, и соответственно в правотворческой деятельности[328]. Нормативные правовые акты местных органов должны разрабатываться с учетом правил, приемов средств юридической техники. Технико-юридическое качество таких актов имеет практическое значение. Такого рода нормативные правовые акты рассчитаны на широкие круги населения, проживающие на соответствующей территории. Посредством таких актов-документов осуществляется непосредственное правовое регулирование общественных отношений. Они касаются местных вопросов государственной и общественной жизни, учитывают особенности социально-экономического, политического, культурного развития местных
территорий. Поэтому нормативные правовые акты местных органов должны быть общедоступными, понятными, четкими и ясными, экономичными.
Не случайно в литературе обращается внимание на технико-юридические параметры нормативных актов местных органов. Так, Л.Р. Парамонов предпринял попытку рассмотреть технико-юридический аспект качества законодательных актов, принимаемых местными органами исполнительной власти. Под ним автор подразумевает совокупность свойств форм законодательных актов, обуславливающих их соответствие содержанию и нормативно-правовому характеру закона. Среди таких свойств он выделяет: функциональную пригодность; надежность; правоприменительные характеристики, содержащие в себе элементы правового и управленческого качества; эстетичность формы и изложения содержания; экологичность, как невозможность наступления опасных для окружающей среды последствий; удобство пользования актом; эксплуатационную рентабельность[329].
Систему нормативных правовых актов Республики Таджикистан замыкает постановление органа местного самоуправления в поселках и селах - джамоата. Н.Ф. Тахиров пишет, что самый нижний уровень в иерархии нормативно-правовых актов - это локальные нормотворческие акты[330]. Однако, как известно, локальные нормативные правовые акты издаются в пределах предприятий, учреждений, организаций. Но Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» не включает локальные акты в систему нормативных правовых актов республики (ст. 7). Поэтому нормативные акты органов местного самоуправления замыкают систему нормативных правовых актов Таджикистана.
Авторы Закона Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» руководствовались тем, что данный Закон регламентирует систему
нормативных правовых актов только государственных органов и должностных лиц. В силу такой позиции локальные нормативные акты были исключены из системы нормативных правовых актов .
При этом наблюдается расхождение в научных трактовках локальных нормативных актов. Во-первых, в литературе локальные нормативные акты (правила внутреннего трудового распорядка и др.) часто включаются в систему нормативных либо подзаконных нормативных правовых актов. Они принимаются «администрацией предприятий, учреждений, организаций для регулирования внутренней их деятельности (организация труда, служебная дисциплина) и распространяют свое действие на работников (членов) соответствующих предприятий, учреждений, организаций»[331][332]. Локальные нормативные акты непосредственно регулируют поведение большого числа людей в пределах предприятий, учреждений, организаций. Ряд из них имеют государственный статус. Это, например, крупные государственные предприятия, государственные учреждения (университеты, Государственная библиотека, Государственная филармония и др.). Локальные нормативные акты указанных субъектов имеют не меньшее значение по сравнению с иными нормативными правовыми актами. К примеру, локальные нормативные акты, издаваемые в пределах государственных образовательных учреждений, регулируют отношения в сфере учебного процесса, научной деятельности, воспитания студентов и т.д.
Во-вторых, локальные нормативные акты на законодательном уровне признаны источниками права в ряде отраслей права. Например, в соответствии со ст. 2 Трудового кодекса Республики Таджикистан одним из источников регулирования трудовых и связанных с ними отношений
являются коллективные договоры и иные локальные нормативные акты о труде (правила внутреннего трудового распорядка, графики отпусков, а также приказы, распоряжения, указания и т.д., издаваемые руководителем организации в пределах его компетенции)[333].
В соответствии со ст. 15 Трудового кодекса Республики Таджикистан под локальными нормативными актами понимаются принятые с согласия представительного органа работников нормативные правовые акты, регулирующие трудовые и связанные с ними отношения, и действующие в пределах организации[334][335]. С переходом к рыночной экономике меняются соотношение публичного и частного права, природа локальных правовых актов. Быстро развивается корпоративное право, являющееся элементом частного права, при формировании которого также проявляется принцип демократизма, то есть учитываются интересы всех групп участников корпорации - акционеров, руководителей, наемных работников.
Так, Н.В. Козлова отмечает, что любые акты, принимаемые органами юридических лиц частного права, нельзя признать ни нормативными, ни даже индивидуальными актами. Внутренние, или корпоративные, документы, утверждаемые единоличным исполнительным органом в отношении субъектов корпоративных отношений, являются односторонней гражданско-правовой сделкой, а принимаемые коллегиальными органами организации документы следует считать
„ ~ ~ ^352
многосторонней гражданско-правовой корпоративной сделкой .
А.В. Габов возражает против такой позиции и полагает, что «существование в качестве локального нормативного акта совершенно не
свойственно сделкам... управленческое решение следует выделить как отдельное основание (юридический акт) возникновения гражданских прав и обязанностей»[336]. При этом автор справедливо отмечает, что управленческие решения подразделяются на индивидуальные акты и акты, устанавливающие правила поведения (локальные нормативные акты органов управления).
Внутренние документы к числу локальных корпоративных нормативных актов относят Т.В. Кашанина[337], В.В. Лаптев[338], Р.С. Кравченко[339], Н.Н. Пахомова[340] и другие.
Локальные нормативные акты в сфере трудовых отношений имеют обязательный характер на локальной территории. Но локальным корпоративным актам присуща иная нормативность. Эта нормативность отражает социально-обязательный аспект взаимодействия между субъектами в конкретном корпоративном объединении и обеспечивается корпоративными обязательствами.
Местное самоуправление в общей системе социального управления имеет большое значение. Это обусловлено особым статусом органов местного самоуправления не только в системе государственной власти, но и в политической системе общества в целом. С одной стороны, местное самоуправление, являясь самостоятельной формой социального управления, представляет собой производный от общей системы государственного управления вид местного управления. При этом, являясь автономным, оно в Таджикистане тесно переплетается с государственной властью, в основном на уровне местной власти, а через неё и с органами исполнительной
власти в целом. Поэтому отнесение его к системе государственного управ-
358 ления никак не может быть поставлено под сомнение .
В этом и проявляется двойственность управленческой природы местного самоуправления. Она выражается в том, что местное самоуправление, являясь формой социального управления, с одной стороны, должно быть направлено на решение вопросов местного значения местным сообществом на основании такого принципа, как оперативная самостоятельность, а с другой стороны, приближение к исполнительной власти делает его последним звеном в системе государственного управления. Закон РТ «О нормативных правовых актах» и Закон РТ «Об органах самоуправления поселков и сел» от 05.08.2009 г. предусматривают осуществление органами местного самоуправления (джамоатами) правотворческой деятельности.
В этом русле неясными остаются сущность и содержание деятельности в сфере правотворчества. Входит ли она в общую или самостоятельную правотворческую деятельность государства, и какую юридическую силу имеют ее постановления.
Прежде всего, это зависит от места джамоатов в системе органов государственной власти. Правовой статус органов самоуправления в Таджикистане не указан не только в отдельной главе, но даже в отдельной статье Конституции страны. Только ч. 5 ст. 78 гл. 6 (Местная власть) Конституции республики, посвященная исполнительной власти на местах, закрепляет следующее: органом самоуправления поселков и сёл является джамоат, порядок образования, полномочия и деятельность которого регулируются законом.
В свою очередь ст. 3 Закона РТ «Об органах самоуправления поселков и сёл» от 05.08.2009 г., № 549 регулирует деятельность джамоата путем нормативных правовых актов о государственных органах, что [341]
ставит под сомнение самостоятельность органов самоуправления. Также бытует мнение, что включение местного самоуправления в систему государственной власти, особенно государственного управления, противоречит ее управленческо-правовой природе. Так, Б.Х. Раззаков считает, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, составляет основу демократического устройства. Однако утверждение о том, что органы местного самоуправления не являются государственными и не входят в систему государственной власти на современном этапе правового регулирования их деятельности, является преждевременным[342]. К тому же Закон Республики Таджикистан «Об органах самоуправления поселков и сёл» от 05.08.2009 г. свидетельствует о двойственной природе органов местного самоуправления в Таджикистане, что отразилось и на деятельности этих органов по разработке и изданию нормативных правовых актов.
С одной стороны, нормативные правовые акты джамоатов наряду с нормативными актами органов государственной власти входят в систему нормативных правовых актов Таджикистана. С другой стороны, законодательство расширило автономность правотворческой деятельности этих органов, и только прокуратура имеет право принести протест на акты органов местного самоуправления и обратиться в суд. При этом в суд могут обратиться также физические и юридические лица с жалобой на решения органов самоуправления посёлков и сёл.
Закон Республики Таджикистан «Об органах самоуправления посёлков и сёл» от 05.08.2009 г. представил систему органов местного самоуправления в несколько ином свете. В соответствии с новым Законом, предусмотрена двухуровневая система органов местного самоуправления: джамоат как представительный орган и Совет джамоата, возглавляемый
председателем джамоата, как исполнительный орган. При этом полномочия по разработке и принятию правовых актов возложены на Совет джамоата, за председателем закреплено право подписывать принятые советом джамоата акты. Следует заметить, что по сравнению с прежним законом действующий Закон Республики Таджикистан «Об органах самоуправления посёлков и сёл» от 05.08.2009 г. не предусматривает формы принятия актов ни Совета джамоата, ни его председателя. Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» предусматривает две формы правовых актов органов местного самоуправления - постановление и распоряжение (ст. 24).
На джамоаты возложены следующие полномочия: содействие в укреплении законности и правопорядка; контроль за исполнением правил паспортного режима и в соответствии с установленным порядком, регистрация прибытия и выбытия граждан; учет малообеспеченных семей и организация их социальной поддержки; регистрация актов гражданского состояния в соответствии с законодательством; осуществление отдельных нотариальных действий в соответствии с нормами Закона Республики Таджикистан «О государственном нотариате»; выдача гражданам документов, подтверждающих их место жительства, семейное и иное положение; содействие в организации призыва на военную службу и других военных мероприятий; обеспечение необходимых мер по защите сельскохозяйственных угодий, предотвращению болезней скота, защите лесов и кустарников; разработка и реализация мероприятий по защите окружающей среды; содействие сбору налогов и других платежей; содействие обеспечению защиты прав потребителей и другие полномочия. Приведенные полномочия являются основанием для принятия определенных форм актов со стороны органов местного самоуправления и в свою очередь являются предметной классификацией правовых актов.
Между тем остается открытым ряд вопросов, которые также требуют соответствующего прояснения. В частности остаются неясными их иерархия и отношения между собой, юридическая сила нормативных актов органов местного самоуправления по отношению друг к другу и вопросы их ведения, по которым должна осуществляться деятельность по принятию тех или иных актов. На наш взгляд, формы актов, установленные Законом Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах», должны быть более детально приведены в соответствие с Законом РТ «Об органах самоуправления посёлков и сёл», учитывая при этом сущность и назначение джамоата как коллегиального органа и принятые им нормативные акты в виде постановления.
Таким образом, в законодательстве существуют коллизионные моменты, противоречиво сказывавшиеся на принятии нормативных правовых актов местных органов самоуправления, их юридической силе по отношению к нормативным правовым актам иных органов государственной власти, предмете их регулирования, механизме их реализации. В этой связи, совершенствование действующего законодательства, устранение коллизий в правовом статусе местных представительных органов и органов местного самоуправления, на которые указывалось в настоящей главе, может способствовать более точному определению юридической и управленческой природы принимаемых ими нормативно-правовых актов.