Нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов Республики Таджикистан

Исполнительная власть в Республике Таджикистан как самостоятельная ветвь власти играет значительную роль в жизни общества и государства, от нее зависит, насколько эффективно будут исполняться нормы законов, реали­зовываться конституционные права и свободы граждан.

Современная юридическая наука представлена различными подходами к пониманию феномена исполнительной власти. Так, В.В. Лазарев определяет исполнительную власть как вторичную подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти^[296]. И.Л. Бачило исполнительную власть определяет как ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное

управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства и самостоятельной реализации государственно­властных полномочий исполнительно-распорядительного характера^[297].

В юридической литературе высказывалась мысль о возможности и не­обходимости рассмотрения исполнительной власти в широком и узком смыс­лах. Так, по мнению К.С. Вельского, исполнительная власть в широком смыс­ле представляет систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с це­лью создания условий для нормального функционирования общества. В узком смысле исполнительная власть - это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персо­нал) под контролем, и ответственность этого должностного лица^{[298][299][300]}.

Отсюда неоднозначное определение правотворчества органов государственного управления, представляющее собой одновременно и правовую форму исполнительно-распорядительной деятельности, и последовательную систему организационных действий, направленных на

316 создание нормативного акта» .

По мнению И.В. Михеевой, традиционно правотворческая деятельность министерств и других структур исполнительной власти рассматривается наряду с реализацией ими функций государственного управления и как самостоятельная деятельность по подготовке и юридическому оформлению управленческого решения в виде подзаконного нормативного правового акта, и как участие в

317 инициировании и составлении текста законодательного акта .

В Республике Таджикистан ведомственное правотворчество осуществляется как в рамках самостоятельного подзаконного правотворчества министерств, государственных комитетов и ведомств, так и в рамках разработки ими законопроектов и их инициирование посредством Правительства в Парламент^[301].

Одной из обусловленных взаимосвязанностей вышеназванных органов исполнительной власти являются правотворческие отношения по делегированию правотворческих полномочий Президентом и Правительством министерствам, государственным комитетам и ведомствам. Как правило, Президент Республики Таджикистан и Правительство Республики Таджикистан вправе делегировать часть своих правотворческих полномочий подведомственным им органам, если это не противоречит Конституции и законам Республики Таджикистан.

Другая особенность делегирования полномочий заключается в том, что в нормативном правовом акте о делегировании указывается, какому органу, и на какой срок делегируется конкретное полномочие, а также устанавливаются рамки, в пределах которых орган реализует делегированное ему полномочие. Орган, издавая нормативный правовой акт в порядке реализации делегированного ему полномочия, ссылается на закон и иной нормативный правовой акт, которым ему делегировано соответствующее полномочие.

Не менее важным при таком раскладе и законодательном закреплении представляется вопрос об обеспечении качества разрабатываемых нормативных актов со стороны вышеназванных структур, начиная от представления проекта нормативного акта, его рассмотрения и других соответственных шагов.

Основные факторы, влияющие на качество правотворчества министерств, государственных комитетов и ведомств, а также на их эффективное участие в целом в правотворчестве государства, проявляются в следующих свойствах организации исполнительной власти: 1) Самостоятельность и независимость органов исполнительной власти. Самостоятельность и независимость это одна из основополагающих идей, без которой немыслима концепция разделения властей. Самостоятельность и независимость в пределах вопросов, составляющих компетенцию исполнительной власти, - один из ключевых признаков и средство обеспечения и повышения ее эффективности при разработке нормативных правовых актов. 2) Функциональность органов исполнительной власти. Главное назначение органов исполнительной власти - осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально-культурной, административно­политической и иных областях и сферах жизнедеятельности общества в соответствии с установленной для них предметной сферой деятельности. 3) Структурированность и множественность органов исполнительной власти. Исполнительная власть в лице соответствующих органов является системой, включающей в себя довольно сложную структуру^[302]. Каждый орган имеет свою структуру, как правило, представленную центральным аппаратом, структурными и территориальными подразделениями, реализующими функции данного органа в пределах предметной области, входящей в их ведение. С точки зрения своей модели, орган исполнительной власти представляет собой как бы орган в органе. В отличие от представительных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль с подчинением нижестоящих органов вышестоящим.

Учитывая вышеназванные свойства, Б.Х.

В соответствии с Законом РТ «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан» от 16.04.2012 г., № 828, в систему центральных органов государственного управления входят Исполнительный аппарат Президента Республики Таджикистан; министерства и государственные комитеты республики; органы при Президенте страны; органы при Правительстве; консультативно­совещательные органы при Президенте и Правительстве.

В соответствии со ст. 5 Закона РТ «О нормативных правовых актах», субъектами правотворческой деятельности в Таджикистане из числа пред­ставителей органов исполнительной власти могут выступать Президент Республики Таджикистан, министерства, государственные комитеты и иные государственные органы Правительства республики. Однако Закон не уточняет, что входит в понятие «иные государственные органы». На наш взгляд, данная норма хотя и является абстрактной, но ее нельзя отно­сить к избыточным нормам действующего Закона Республики Таджики­стан «О нормативных правовых актах», так как теория множественности исполнительных органов порождает их правосубъектность в сфере право­творчества. Закон Республики Таджикистан «О системе органов государ­

ственного управления» не дает понятия иных органов, в связи с чем следу­ет обратиться к теоретическим воззрениям. В литературе под иными орга-

321 нами подразумеваются вспомогательные органы исполнительной власти , структурные подразделения^[304][305], ведомства^[306]. Понятие «ведомство» нередко трактуется весьма широко и зачастую включает в себя органы различного ха­рактера, например, Национальный банк, Центральная избирательная комиссия по выборам и референдумам, Генеральная прокуратура Республики Таджики­стан и другие органы, не входящие в структуру правительственных органов исполнительной власти.

Понятия «министерство» и «государственный комитет» указаны в Законе РТ «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан». Так, согласно нормам Закона, министерство является центральным исполнительным органом государственной власти, осуществляющим реализацию государственной политики и управление в определённой сфере деятельности, а также в пределах, предусмотренных нормативными правовыми актами Республики Таджикистан, координирует деятельность других центральных органов исполнительной власти в этой сфере (ст.11). Государственный комитет является центральным исполнительным органом государственной власти, который осуществляет реализацию государственной политики и межотраслевое регулирование, а также в пределах, предусмотренных нормативными правовыми актами Республики Таджикистан, координирует деятельность других центральных исполнительных органов государственной власти в соответствующей сфере деятельности (ст.12.).

Таким образом, система органов исполнительной власти отличается множественностью самих органов, их видов, разноплановостью компетенции, подчиненности и другими свойствами. В последние десять лет данная система неоднократно подвергалась изменениям в целях оптимизации и усиления их роли в процессе реформирования государства и общества. Однако, несмотря на преобразование государственного комитета - в комитет, затем в министерство и так далее, некоторые органы практически пребывают в одном и том же статусе. У работников сохраняются одни и те же должностные инструкции. Так, например, в результате переименования Государственного комитета по землеустройству в Государственный Комитет по земельному управлению и геодезии Республики Таджикистан, как минимум, около 40% ранее действовавших подзаконных актов остались, и действуют со старым наименованием. При этом назрела необходимость в переименовании не только ведомств, но и их сущностных характеристик, отражающихся в нормативных актах данного органа и требующих обновления.

В Республике Таджикистан полномочие по изданию нормативных правовых актов в пределах министерств и государственных комитетов закреплено не в Конституции, а в Законе РТ «О нормативных правовых актах» (ст. 22). В соответствии с данной статьей, министерства и иные органы государственного управления издают нормативные правовые акты в форме распоряжений, государственные комитеты - в форме постановлений. Принимаемые министерствами, государственными комитетами и иными органами государственного управления нормативные правовые акты иных наименований (инструкции, положения, уставы,

правила и др.) оформляются распоряжением или постановлением. Для решения оперативных и иных текущих вопросов руководители министерств, государственных комитетов и иных органов государственного управления принимают приказы, постановления и распоряжения, не имеющие нормативных свойств. Структурные подразделения министерств, государственных комитетов, иных органов государственного управления не вправе принимать акты нормативного правового характера, если они не имеют соответствующего статуса (ст. 22 указанного Закона).

Типичная юридическая формула «во исполнение Конституции Республики Таджикистан, законодательных актов и указов Президента Республики Таджикистан», прежде всего, подтверждает подзаконный характер нормативных актов, принимаемых министерствами и государственными комитетами. На наш взгляд, указанный признак характерен для них в силу не только наличия соответствующего императивного предписания, но и конституционного закрепления, ориентирующего исполнительную власть на реализацию законов и иных нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой.

В юридической практике Республики Таджикистан в последние годы широко используется издание нормативных правовых актов совместно с несколькими органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другим. Издание нормативных правовых актов совместно несколькими органами исполнительной власти объективно обусловлено усилением межотраслевых связей, стремлением обеспечить общегосударственные интересы при углублении специализации отраслей^[307]. Так например, Постановление Правительства Республики Таджикистан от 2 марта 2013 года за № 89 «О вопросах государственной регистрации

недвижимого имущества» одновременно обязывает несколько органов преобразовать свои структуры в рамках соответствия требованиям Закона Республики Таджикистан «О государственной регистрации недвижимого имущества и прав на него». В целях полного соответствия данному Закону Государственному Комитету по земельному управлению и геодезии Республики Таджикистан и преобразованному государственному предприятию «Регистрация недвижимого имущества» поручено совместно разработать подзаконные нормативные правовые акты в сфере регистрации недвижимого имущества. При этом разработанные на сегодняшний день подзаконные акты направляются в соответствующие министерства и ведомства от имени органа исполнительной власти - Государственного Комитета по земельному управлению и геодезии Республики Таджикистан.

Из этого следует сделать вывод об использовании нетипичной формулы «совместно», которая предполагает с одной стороны, действие равных по положению субъектов управленческих отношений, к компетенции которых отнесено решение какого-либо вопроса и принятие правового акта, с другой стороны - использование определенных правил регулирования возникающих отношений, исключающих форму односторонних предписаний. При этом наличием формулировки «по согласованию» так же ограничивается возможность принятия решения в одностороннем порядке.

В этом аспекте определенный интерес представляет вопрос о классификации правовых актов органов исполнительной власти (министерств, государственных комитетов и иных органов). Общепризнанной является классификация, представляющая собой единый массив, объединяющийся в трех основных группах:

1) внутриведомственные акты;

2) межведомственные акты;

3) общеобязательные акты.

Внутриведомственные акты предполагают определение регламентации внутренних отношений, возникающих в пределах системы отдельно взятого органа исполнительной власти. Типичными вопросами, имеющими внутреннее значение, правовое регулирование которых осуществляется настоящими актами, являются:

- кадровое делопроизводство;

- делопроизводство и хозяйственная деятельность органа;

- иные вопросы, решение которых является объективно необходимым для функционирования того или иного органа исполнительной власти.

Так, согласно статье 10 Закона Республики Таджикистан «О системе органов государственного управления» министерство имеет право разрабатывать проекты законов и других нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сфере деятельности министерства, и вносить их в установленном порядке на рассмотрение Правительства Республики Таджикистан. Из этого следует, что внутриведомственные акты можно рассматривать как определенное средство саморегуляции.

Предназначение органов исполнительной власти, которое состоит в первую очередь не во внутриорганизационном обеспечении своей собст­венной деятельности, а в реализации отдельных функций государства, в том числе и нормативного регулирования в установленной предметной сфере, во многом определяет правовую природу межведомственных правовых актов. В свою очередь, необходимо подчеркнуть, что сферу деятельности ряда органов исполнительной власти образуют такие общественные отношения, которые имеют ярко выраженный универсальный характер. Они в той или иной степени пронизывают все сферы и области общественной жизни. Такие вопросы как труд, финансы, налогообложение - это лишь некоторые из тех, которые объективно требуют единообразного решения независимо от того, с деятельностью какого органа они связаны. Таким образом, особенности данных отношений обуславливают специфический правовой режим их

регламентации, определимый нормативными правовыми актами органов исполнительной власти, получившими название «межведомственные».

В сравнительном отношении межведомственные акты отличаются от внутриведомственных актов следующими качественными признаками:

1) они регулируют более сложные общественные отношения, что выражается как в их объекте, так и в субъектах;

2) правовая регламентация, устанавливаемая соответствующими актами, касается не собственно деятельности органа, издавшего акт, а единообразного порядка решения тех или иных вопросов определенной сферы жизнедеятельности;

3) они подлежат обязательной государственной регистрации;

4) исходят преимущественно от органов исполнительной власти межотраслевой компетенции;

5) могут издаваться совместно (по согласованию) с иными органами

„ 325

исполнительной власти .

Тем самым, на наш взгляд, специфика межведомственных актов заключается не в том, что отдельный орган издает нормативный правовой акт, предписания которого распространяются на другие органы и организации. Отсюда межведомственный акт можно определить как подлежащий обязательной государственной регистрации нормативный правовой акт, изданный органом исполнительной власти по вопросам его компетенции и регулирующий общественные отношения с участием раз­личных субъектов, в том числе не входящих в систему органа, издавшего акт.

По мнению Р.Н. Иванова, термин «общеобязательность актов» страдает неточностью, поскольку нормативные правовые акты министерств, иных федеральных органов исполнительной власти обязательны лишь для определенного круга лиц, причем акты разных министерств и других органов, а иногда и разные акты одного органа обязательны для разного круга лиц^[308][309].

Разделяя в основном эту позицию, добавим лишь, что обязательность - один из стержневых признаков нормативного правового акта. Нормативный правовой акт не может быть необязательным, в противном случае он теряет свое функциональное предназначение. В соответствии с этим все норма­тивные правовые акты вне зависимости от видовых отличий обладают равной степенью обязательности.

Важно подчеркнуть тот факт, что первоначально согласно сложив­шимся положениям правовой доктрины соответствующие акты объединяли, собственно, две категории: акты, обладающие обязательной силой в системе не только органа, его принявшего, но и других министерств, ведомств; акты, обязательные для граждан. Однако в последующем утвердилось разделение актов на межведомственные и общеобязательные. В современной трактовке общеобязательными принято считать акты, содержащие предписания, обязательные к исполнению гражданами.

Обобщая практику издания соответствующей категории нормативных правовых актов, представляется возможным выделить следующие их характерные черты:

1. Такого рода акты являются конкретными, определяют положение нормативных правовых актов большей юридической силы в части реализации прав и свобод граждан применительно к определенной сфере общественных отношений, составляющих компетенцию органа. Они определяют условия, механизм и порядок реализации прав и свобод граждан, а также исполнения возложенных на них обязанностей.

2. Они уполномочивают должностных лиц органов исполнительной власти регламентировать принятие данных актов в рамках системы конкретных правоотношений.

3. Основным условием их действия является обязательность го­сударственного учета и регистрации.

Одной из немаловажных проблем, возникающих в связи с изданием нормативных правовых актов министерств, государственных комитетов и

вообще органов исполнительной власти, является их государственная регистрация. Государственная регистрация является инструментом обеспечения законности нормативных правовых актов органов

исполнительной власти, и представляет собой форму контроля за их соот­ветствием действующему законодательству .

В настоящее время в Республике Таджикистан названный институт регламентируется нормами подзаконных актов - Указом Президиума Вер­ховного Совета Республики Таджикистан от 5 августа 1994 года, № 310 «Об учреждении Государственного реестра юридических актов Республи­ки Таджикистан». К сожалению, данным Указом не предусмотрено, какие нормативные правовые акты соответствующих органов нуждаются в госу­дарственной регистрации. По общему правовому предписанию государст­венной регистрации подлежат следующие акты: 1) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; 2) устанавливающие право­вой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответст­вующим органам, а также устанавливающие правовой статус организаций в

328 соответствии с законодательством и т.д. При этом на государственную ре­гистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как од­ним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

В юридической науке предлагается государственную регистрацию распространить на все ведомственные акты^{[310][311][312]}. По нашему мнению, необходимость государственной регистрации всех без исключения ведомственных актов не является целесообразным. Обязательность госу­дарственной регистрации должна быть строго взаимосвязана со значением соответствующих актов, и сферой их действия.

Введение процедуры регистрации также упорядочит процесс опубликования рассматриваемых актов. В настоящее время нормативные правовые акты подлежат опубликованию в порядке, определяемом самим органом. Обычно они публикуются в собственных изданиях органа. Тем самым нормы, составляющие основу регулирования отдельных общественных отношений, рассредоточены не только по разным видам актов, но и опубликованы в разных изданиях, что создает дополнительные затруднения для их применения. Более того, нередко нормативные правовые акты вообще не публикуются, а лишь направляются непосредственно исполнителям, что не согласуется с общепризнанными конституционными принципами о неприменении не опубликованных для всеобщего сведения нормативных правовых актов.

В основу классификации нормативных правовых актов может быть положен и такой критерий как форма акта. Принято различать, к примеру, внутреннюю форму, выражением которой служат реквизиты, язык и стиль акта^[313]. В качестве внешней формы выступает наименование акта. В рамках настоящего исследования мы придерживаемся концепции, предполагающей включение в понятие «форма акта» как внутренних элементов - признаков их проявления, так и внешних атрибутов акта.

Современная правотворческая деятельность органов исполнительной власти характеризуется изданием различных по своей форме нормативных правовых актов.Б.Х. Раззаков относит данное явление к нестандартному подходу к правотворческой деятельности министерств, государственных комитетов Таджикистана, который проявляется в плане выбора формы нормативного правового акта этих органов^[314]. Статья 22 Закона РТ «О нормативных правовых актах» предусматривает следующие формы актов: распоряжение, приказ и постановление. Приказ характерен для органов,

функционирующих на основе единоначалия, т.е. министерств. Приказ характеризуется тем, что: 1) содержит предписания обязательного характера; 2) издается министром; 3) представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия^[315]. Исходя из этих признаков, предлагается следующая формулировка: приказ министра - обязательное предписание нормативного характера, издаваемое министром либо его заместителем по поручению министра, либо лицом, исполняющим его обязанности^[316].

Из приведенного понятия можно прийти к выводу, что приказ представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия. Приказ можно определить как нормативный правовой акт органа исполнительной власти, посредством которого утверждаются, вводятся в действие, отменяются иные нормативные правовые акты данного органа, либо устанавливаются предписания по отдельным вопросам его компетенции. Приказ является универсальной формой, используемой как для нормативных, так и для ненормативных актов.

Определенный теоретический и практический интерес представляет распоряжение. Практика использования данного вида актов получила свое развитие в двух основных направлениях. Распоряжения в сравнении с приказами посвящены вопросам более частного характера. В практике деятельности органов исполнительной власти распоряжения получили распространение в качестве акта, посредством которого утверждаются, изменяются или вводятся в действие иные акты данного органа. Практика издания подобных актов широко применяется Государственными комитетами Республики Таджикистан. Например, Распоряжением Налогового комитета при Правительстве Республики Таджикистан от 1 февраля 2013 за № 5-Ф в согласовании с Министерством финансов

Республики Таджикистан утверждена Инструкция «По исчислению и уплате подоходного налога».

С одной стороны, распоряжения обычно издаются в качестве акта, по­средством которого утверждаются, изменяются или вводятся в действие иные акты данного органа, а с другой, нередко посвящаются вопросам реа­лизации компетенции органа. Например, в соответствии с распоряжением Министерства транспорта Республики Таджикистан «О внесении измене­ний и дополнений в некоторые нормативные правовые акты Министерства транспорта Республики Таджикистан от 6 мая 2011 года за № 250» ми­нистр обязал Управление транспорта совместно с юридическим сектором представить настоящее распоряжение на государственную регистрацию в Министерство юстиции Республики Таджикистан.

Аналогичными по своей сущности с приказами являются постановления. Единственная их специфическая черта выражается в том, что постановления принимаются органами, функционирующими на принципах коллегиальности^[317]. С формально-юридической точки зрения согласно Закону Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» принятие постановления закреплено за государственными Комитетами и Национальным банком Республики Таджикистан. По законодательному назначению государственные комитеты Республики Таджикистан не являются коллегиальными органами. Так, статья 12 Закона Республики Таджикистан «О системе органов государственного управления» дает следующее понятие государственного комитета: «Государственный комитет является центральным исполнительным органом государственной власти, который осуществляет реализацию государственной политики и межотраслевое регулирование, а также в пределах, предусмотренных нормативными правовыми актами Республики Таджикистан, координирует

деятельность других центральных исполнительных органов государственной власти в соответствующей сфере деятельности».

Из приведенного понятия можно выявить следующие свойственные характеристики государственного Комитета: а) государственный комитет входит в структуру центральных органов исполнительной власти; б) осуществляет реализацию государственной политики, выступает инструментом межотраслевого регулирования; в) координирует деятельность других центральных исполнительных органов государственной власти в соответствующей сфере деятельности; г) основу его деятельности составляет принцип единоличного управления. Иными словами, свойственные характеристики государственного комитета исключают его назначение и сущность как коллегиального органа.

Проблематичной на сегодняшний день также является форма приня­тия нормативных актов со стороны государственных комитетов. Постанов­ление - форма, закрепленная за государственными комитетами, однако в ходе проведенного нами исследования в Государственном комитете по ин­вестициям и Государственном комитете по земельному управлению и гео­дезии Республики Таджикистан не было выявлено ни одного постановле­ния нормативного характера. Существующей практике деятельности госу­дарственных комитетов больше присуще издание приказов председателя­ми государственных комитетов, что противоречит действующему Закону Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах». Таким обра­зом, нами было выявлено издание приказов председателями Государствен­ных комитетов в сфере кадрового делопроизводства, делопроизводства, хо­зяйственной и финансовой деятельности. Интересным является то, что при государственных комитетах Республики Таджикистан действуют «Консульта­тивные советы», учрежденные приказами председателей Государственных комитетов. Так, Решением Консультативного совета государственного Коми­тета по землеустройству и геодезии Республики Таджикистан утверждено

свыше 20 инструкций, регулирующих различные ведомственные отношения и зарегистрированных в Министерстве юстиции Республики Таджикистан.

На наш взгляд, данная ситуация вызывает определенную абстрактность в свете применения норм Закона Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах». Поэтому назрела необходимость внести соответствующие дополнения, изменения в данный Закон и дать более четкую регламентацию, связанную с практическим применением нормативных актов со стороны государственных комитетов.

Отдельную дискуссию вызывают постановления Национального банка Республики Таджикистан. Изначально в проекте Закона Республики Таджикистан законодателем была предпринята попытка придать особенно высокий статус нормативным правовым актам Национального банка Республики Таджикистан в системе нормативных правовых актов. Это, наверное, находило свое объяснения с точки зрения особого статуса Национального банка и места его актов в системе нормативных правовых актов Республики Таджикистан. Однако чтобы закрепить нормативные правовые акты Национального банка в системе нормативных правовых актов, необходимо было внести соответствующие дополнения в Конституцию Республики Таджикистан с целью наделения Национального банка Таджикистана широкими правотворческими полномочиями. В таком случае возникла бы необходимость изменения и дополнения Закона «О нормативных правовых актах».

2.7.