Подзаконные нормативные правовые акты Республики Таджикистан

В системе нормативных правовых актов, помимо законов, выделяют множество других видов нормативных актов, объединяемых понятием «подзаконные нормативные правовые акты». Такое разделение нормативных актов показывает, что правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законами, но и другими видами нормативных правовых актов в виду сложности и динамичности регулируемых общественных отношений.

Подзаконный нормативный акт - это официальный юридический нормативный документ, изданный уполномоченными субъектами правотворчества на основе и в целях исполнения законов, их эффективной реализации в процессе правового регулирования.

Подзаконный нормативный правовой акт обладает всеми теми признаками, которые свойственны в целом нормативному правовому акту. Вместе с тем подзаконный нормативный правовой акт в отличие от законов обладает собственными признаками.

1. Подзаконный нормативный правовой акт издается на основе и в рамках законов. Слово «подзаконный» указывает именно на то, что такой акт - документ издается в строгом соответствии с нормативными предписаниями законов, подчинен законам, не может им противоречить.

2. Подзаконный нормативный правовой акт издается в целях реализации законов. Он основывается на нормах законов, при этом в целях реализации закона уточняет его нормы применительно к разнообразным регулируемым общественным отношениям, но в рамках предмета правового регулирования, четко обозначенного в законе. В рамках реализации одного закона могут издаваться несколько подзаконных нормативных правовых актов. Однако все издаваемые подзаконные нормативные правовые акты не должны выходить за пределы правового регулирования закона.

3. Круг субъектов, уполномоченных издавать подзаконные нормативные правовые акты, как правило, отличается от субъектов, наделенных правом издания законов. Ими в основном являются органы исполнительной власти различного уровня, в том числе органы местного самоуправления. Однако подзаконные нормативные правовые акты издают также органы законодательной власти. К примеру, в соответствии с Законом Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» подзаконные нормативные правовые акты в форме постановлений издает

Парламент республики. Но подавляющее большинство подзаконных ненормативных правовых актов издают органы исполнительной власти. Что касается судебных органов, то постановления высших судебных органов Республики Таджикистан не включены в систему нормативных правовых актов республики согласно Закону

Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах».

Исключение составляют решения Конституционного суда

Республики Таджикистан, отменяющие неконституционные

нормативные правовые акты, а точнее, правовые позиции данного

256

органа, выступающие источником права .

4. Процедура издания подзаконных нормативных правовых актов отличается от процедуры издания законов. Для издания подзаконных нормативных правовых актов закон не предусматривает специальной правотворческой (законотворческой) процедуры (этапы законотворчества), который установлен для издания закона (законодательная инициатива, обсуждение законопроекта и др.). Подзаконным нормативным правовым актам присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законами.

5. Различаются вопросы, по которым издаются законы и под­законные нормативные правовые акты. Подзаконные нормативные правовые акты по определенному кругу вопросов, определенных в конституции и законах. При этом круг вопросов, по которому изда­ются подзаконные нормативные правовые акты, не должен выхо­дить далеко за пределы предмета правового регулирования того за­кона, на основе и во исполнение которого издаются соответствую­щие подзаконные нормативные правовые акты.

²⁵⁶ Такой же позиции придерживается ряд отечественных авторов. См.: Сативалдыев Р.Ш., Мирзоев С.Б. Указ. соч. - С. 162-164.

6. Подзаконные нормативные правовые акты в сравнении с законами более оперативны. Законы, как правило, принимаются по важным вопросам государственной и общественной жизни. Подзаконные нормативные правовые акты издаются обычно по текущим вопросам. Они оперативно реагируют на динамику регулируемых общественных отношений.

7. Подзаконные нормативные правовые акты должны соответство­вать законам. Они не могут противоречить нормативным установкам зако­нов. Противоречащие законам подзаконные нормативные правовые акты, как правило, отменяются соответствующими органами государства. На­пример, в соответствии с ч. 2 ст. 79 Конституции Республики Таджики­стан: «В случае несоответствия Конституции и законам актов представи-

257

тельных органов и председателя они отменяются вышестоящими орга­нами, самими органами, председателем и судом».

8. Подзаконные нормативные правовые акты разнообразны по формам и юридической силе. Подзаконные нормативные правовые акты издаются в предусмотренных законом формах (указ Президента, постановление Правительства и др.). Формы таких актов отличаются от закона как формы нормативного правового акта более высокой юридической силы. В рамках системы нормативных правовых актов (конституция, законы, кодексы, указы Президента и др.) юридическая сила подзаконных нормативных правовых актов на порядок ниже, чем юридическая сила законов. Однако юридическая сила подзаконных нормативных правовых актов в рамках их собственной системы строго варьируется в зависимости от полномочий издающих их субъектов. К примеру, указы Президента Республики Таджикистан имеют большую

²⁵⁷ В данном случае речь идет о местных представительных органах государственной власти и главах областей, районов, городов республики.

юридическую силу, чем акты министерств, местных органов исполнительной власти и др. Иначе говоря, система подзаконных нормативных правовых актов является подсистемой системы нормативных правовых актов в целом (конституция, законы и др.).

На издание подзаконного акта на основе и во исполнение закона указывает большинство авторов при формулировании его дефиниции. По общепризнанному положению подзаконный нормативный правовой акт издается на основе закона и в целях его исполнения. Так, по мнению О.В. Богатевой, в самом общем смысле подзаконный акт - это нормативный правовой акт, изданный на основе и во исполнение закона. Такой акт не может противоречить закону, выходить за рамки закона и за рамки полномочий издающего его органа, предоставленных ему законом^[246]. Таким образом, соответствие закону и законным полномочиям органа правотворчества является главным признаком подзаконности нормативных правовых актов.

Подзаконный нормативный правовой акт - понятие собирательное. По словам О.В. Богатевой, оно охватывает самые разнообразные нормативные правовые акты - от актов высших представительных органов, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации до актов местных органов власти и управления. В зависимости от органа, принимающего (издающего) нормативные предписания, в литературе выделяют следующие виды подзаконных нормативных правовых актов: акты Президента Российской Федерации, акты федерального Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств^[247].

С.А. Иванов предлагает следующую классификацию подзаконных нормативных актов: 1) нормативные постановления законодательных (представительных) органов; 2) нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов), издаваемые в форме указов (постановлений); 3) нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (акты правительства республик, кабинета министров, правительств и администраций иных субъектов Российской Федерации), издаваемые главным образом в форме постановлений; 4) нормативные правовые акты региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (министерств и других органов правительств республик, а также управлений, департаментов, служб и других органов правительств и администраций иных субъектов Российской Федерации), большей частью издаваемые в форме приказов, инструкций, указаний^[248].

Таджикистан - унитарное государство, которому присуще наиболее примитивное разделение системы нормативных правовых актов, в том числе и подзаконных нормативных актов. В систему подзаконных нормативно-правовых актов Таджикистана Закон «О нормативных правовых актах РТ» относит: раздельные и совместные постановления Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли, нормативные указы Президента, постановления Правительства, нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов

и иных органов государственного управления, местных представительных и исполнительных органов, органов самоуправления, а также регламенты, положения, правила, уставы, инструкции, приказы.

Один из существенных признаков, присущих подзаконным нормативным актам, связан с принципом разделения властей. Данное суждение можно обосновать, прежде всего, тем, что кроме законодательной власти, формируемой на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве также должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлена правом принимать «свои» правовые акты.

Но в доктрине континентальной правовой системы сложилась тради­ция наделять правом издания нормативных правовых актов только законо­дательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны издавать только правопри­менительные акты (акты однократного действия, адресованные персональ­но определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п. Право­вая система Республики Таджикистан, как и правовая система России, наи­более близка к континентальной правовой системе и в связи с этим ей при­суща данная традиция издания подзаконных нормативных актов.

В литературе высказываются суждения о необходимости конститу­ционного закрепления понятия подзаконных актов^[249]. Что касается Кон­ституции Республики Таджикистан, то в ней не закреплено понятие подза­конного акта. Точно такая же картина наблюдается и в Конституции Рос-

сийской Федерации. Ни в Конституции Российской Федерации, ни в дей­ствующих федеральных законах не закреплено понятие подзаконного нор­мативного правового акта, хотя оно активно используется и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и в указах Президента^[250][251]. Деятельность Конституционного суда Республики Таджикистан в этом плане отсутствует вообще. Так, например, в постановлениях Конституци­онного суда Республики Таджикистан за 2012 и 2013 года понятие подза­конных актов вообще отсутствует, хотя имеются отсылочные нормы к под­законным актам, не говоря уже об их полномерном рассмотрении.

Помимо иерархической зависимости выделяется и материальная (содержательная) зависимость всех подзаконных нормативных правовых актов от закона. Они выражаются в том, что закон регулирует все наиболее важные, принципиальные отношения (первичное регулирование), а все остальные отношения регулируются иными нормативными правовыми актами меньшей юридической силы (вторичное регулирование). Существование сферы вторичного регулирования обусловлено тем, что органы, в ведении которых находится исполнение того или иного закона, издают нормы, распределяющие обязанности между различными подразделениями, службами по своевременному исполнению закона, порядок взаимодействия с гражданами, приоритетные формы этого взаимодействия, процедурные вопросы принятия правовых и

263 управленческих решений и т.д. .

По объему сфера вторичного регулирования может быть не меньше, а даже больше сферы регулирования законом. По утверждению многих ученых, и с ними следует согласиться, сфера подзаконных нормативных правовых актов свидетельствует «о ее зрелости и большей жизненной

адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой

264

системы» .

По сфере действия подзаконные нормативные правовые акты можно подразделить на общерегулятивные, отраслевые (ведомственные) и местные. Однако для нашего исследования наибольшее значение будет иметь классификация подзаконных нормативных правовых актов по органам, их издающим.

Подзаконные нормативные правовые акты в большей мере являются источниками права для конкретных видов общественных

265 отношений, нежели для правообразующих институтов в целом . Общепризнанным является положение о том, что в самом общем смысле подзаконный акт - это нормативный правовой акт, изданный на основе и во исполнение закона. Такой акт не может противоречить закону, выходить за рамки закона и за рамки полномочий издающего его органа, предоставленных ему законом. Именно под углом зрения последних в юридической науке рассматривается соотношение закона и подзаконных нормативных правовых актов. Представляется целесообразным в соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта различать несколько аспектов.

Первый аспект связан с определением соподчиненности каждого из видов подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону.

Второй аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта заключается в о определение оснований их издания и рамок принятия соотносимых актов. По юридической силе положения подзаконных актов, их подчиненности закону, они могут быть приняты

²⁶⁴Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. - Саратов, 1994. - С. 358.

²⁶⁵ См.: Юридическую природу подзаконных нормативных актов (акты императора, административные указы губернаторов и др.) исследовали также русские дореволюционные авторы. См., например: Шер- шеневич Г.Ф. Общая теория права. - М.,1995. - С. 5-91.

при наличии уже вступившего в силу закона. Издания определенного вида подзаконных нормативных правовых актов или конкретного подзаконного нормативного правового акта в отсутствии закона должно быть напрямую закреплено в Конституции или специальном нормативном правовом акте, поскольку подобный вопрос, бесспорно, относится к числу наиболее важных и значимых для государства и общества.

Третий аспект соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта связан с определением сферы регулирования общественных отношений законом и подзаконным нормативным правовым актом. В этом случаи государственный орган, исходя из закрепленной за ним компетенции, может издавать подзаконный нормативный правовой акт в целях реализации положений закона и в отсутствие специального указания на то в законе. Таким образом, в практике применяются различные формы развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах.

Положения, закрепляющие соотношение законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержатся в различных нормативных правовых актах. Единой и однозначной формулы, закрепляющей соотношение закона со всеми видами подзаконных нормативных правовых актов, не существует. Следует предполагать, что это в большой степени сложилось вследствие того, что каждый подзаконный нормативный акт имеет свою специфику, и она, как обычно, проявляется во взаимоотношениях с законом.

Кроме того, существует множество общих формулировок, с помощью которых в законодательстве закрепляется соотношение закона и конкретного вида подзаконных нормативных правовых актов. Общая формула - это «на основании и во исполнение закона». Соотношение закона и определенного вида подзаконного нормативного правового акта в

данном случае не только проявляется в подчиненном положении актов, издающихся в соответствии с данной формулировкой, по отношению к закону, но и определяет, что основанием издания подзаконного нормативного правового акта является закон.

В то же время формула «на основании закона» подразумевает, что подзаконный нормативный правовой акт, конкретизирует и обобщает закон, и тем самым не может выходить за рамки предмета закона, а также противоречить ему. По отношению к этим подзаконным актам не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе, права и обязанности субъектов права. Более того, предметная сфера подзаконного нормативного правового акта, издающегося на основании и во исполнение закона, может быть указана в самом законе.

Следовательно, можно прийти к выводу, что нормативные правовые акты, изданные на основании и во исполнение закона, являются, бесспорно, подзаконными актами, а саму формулировку «на основании и во исполнение закона» можно считать идеальной формулой, закрепляющей оптимальное нормативное соотношение подзаконного нормативного правового акта с законом.

В современной правотворческой практике Республики Таджикистан в определенных случаях наблюдается и иная картина чрезмерного соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта.К примеру, Указ Президента Республики Таджикистан за № 1775 «О дополнительных мерах по реорганизации крупных сельскохозяйственных предприятий» от 2006 года значительно ослабил действие Закона Республики Таджикистан «О дехканском (фермерском) хозяйстве», так как в процессе реорганизации в основном руководствовались основами, заложенными в Указе Президента. Данное положение в литературе

называют «подуказностью актов».^[252] Такая практика, по нашему мнению, не оправданна.

Конечно же, в большинстве случаев различные аспекты соотношения конкретного закона с определенным в законе видом подзаконных нормативных правовых актов целесообразнее реализовывать в отсутствие указаний какого-либо органа, если в законе напрямую не предписано этому органу издание своего нормативного правового акта по регулируемому в законе вопросу.

Таким образом, соответствие закону и законным полномочиям органа правотворчества является главным признаком подзаконности нормативных правовых актов. При этом всякое исполнительное действие, в том числе и издание нормативных правовых актов, должно соответствовать закону^[253]. В тоже время, данное предписание имеет, вполне реальную перспективу быть облеченным в формулу «должно соответствовать закону», которая создает нормативную основу для реализации принципа непротиворечивости законодательства, которая характеризуется требованием исключения противоречий в тексте актов нижестоящего уровня. В таком случае формула «должно соответствовать закону» создает условия для исключения противоречий в тексте подзаконных нормативных правовых актов. Данная формула закреплена в Конституции Республики Таджикистан, в соответствии с которой нормативные акты «не должны противоречить Конституции Республики Таджикистан» (ч. 1 ст. 10).

Если сопоставить обе эти юридические формулы «не должны противоречить» и «должны соответствовать», то можно заметить, что во первая формула «не должны противоречить» направлена главным образом направленно на установление иерархических зависимостей между

соотносимыми видами нормативных правовых актов. Вторая формула «должны соответствовать закону» - является основанием для издания конкретных нормативных правовых актов меньшей юридической силы, оно также направленно на указание об обязательном содержательном соответствии акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы.

Таким образом, подзаконные нормативные правовые акты, которые должны соответствовать закону, имеют меньшую зависимость от закона в сравнении с теми актами, которые должны издаваться на основании и во исполнение закона. При этом нельзя не признавать и тот факт, что в зависимость подзаконного нормативного правового акта будет выражаться главным образом в иерархической подчиненности ее закону, необходимости его принятия после введения в действие соответствующего закона. В этом плане прослеживается неточность применяемого формулы «должны соответствовать» закону по отношению к подзаконным нормативным правовым актом, поскольку в ней сохраняется возможность свободного усмотрения сфер предметного регулирования отношений подзаконными нормативными правовыми актами, но строго в рамках закрепленной за органами компетенции или наличия соответствующих договоренностей.

В рамках данной формулы могут встречаться некоторые структуризации, которые по существу изменяют характер соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. Например, в рамках некоторых законодательных актов могут встречаться формулировка «в точном соответствии с законом». Установка «в точном» может означать то что предметная сфера не меняется, оно изменено в стиле изложения языка и в целом направленно на точное соответствие предписаниям закона и не выходить за его рамки.

В действующих нормативных правовых актах встречаются и другие общие формулы, закрепляющие соотношение закона и подзаконных нормативных правовых актов, но рассмотренные нами выше три общие формулы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта являются основными, наиболее часто встречающимися.

Подводя итог рассмотрению нами юридической природы подзаконных нормативных актов, необходимо отметить, что в юридической науке не выработано единого понятия подзаконного нормативного правового акта, хотя отдельные фрагментные моменты научного исследования наблюдаются. Принципиально большинство исследований направлено на выработку определенных юридических формул обеспечения прозрачности, непрерывности, а также непосредственной реализации нормативных правовых актов.

2.4.