Проблемы реализации нормативных правовых актов Республики Таджикистан

Актуальной проблемой, связанной с нормативными правовыми актами, является их реализация. Именно реализация нормативных правовых актов дает ясное представление об их эффективности и качестве.

Реализация нормативных правовых актов показывает, насколько результативными являются принятые нормативные правовые акты. Если

принятый нормативный правовой акт не реализуется либо реализуется неэффективно, то это служит свидетельством его нерезультативности, малопродуктивности, неэффективности. Любой нормативный правовой акт должен обладать способностью результативного воздействия на регулируемые отношения. Как отмечает Р.З. Лившиц, что «регулирующее действие правовых норм состоит в их влиянии на общественные отношения. Норма, не оказавшая влияния на общественные отношения, безрезультатна, неэффективна, она не реализована»^[476][477].

При этом необходимо учитывать, что нормативный правовой акт не может оказывать одинаковое правовое воздействие на всех людей. Люди разные с точки зрения их психологии, сознания, интеллекта, иных физических, биологических, социальных способностей. Поэтому ожидать одинакового, равномерного, абсолютного жизненного воплощения нормативных правовых актов не представляется возможным. Как отмечает в связи с этим А.А. Смирнова, «на поведение некоторых людей установленная норма права оказывает ожидаемое воздействие, а другие люди уклоняется от ее соблюдения» .

Поэтому на реализацию нормативных правовых актов влияют уровень правосознания, правовой культуры, особенности психологии, сознания, менталитета, степень распространения правового нигилизма, коррупционные явления, формы деформации правосознания и иные социально-психологические факторы^[478].

Реализация нормативных правовых актов осуществляется, как известно, в каждой стране с учетом уровня ее социально-экономического развития, типа политической системы, духовной сферы жизни общества. В той или иной стране можно по образцу развитых государств принять определенный нормативный правовой акт. Можно также копировать нормативные правовые акты, которые результативно осуществлены в других странах. Однако такого рода нормативные правовые акты не будут успешно реализованы, поскольку они приняты с учетом комплекса факторов и условий (экономические, политические и др.), сложившихся в подражаемой стране. Законы, успешно реализуемые, например, в США или Великобритании, невозможно реализовать с таким же успехом в Таджикистане. Любой закон и иной нормативный правовой акт принимается с учетом конкретно-исторических условий той или иной страны, ее социально-экономических достижений, социокультурных факторов. В связи с этим следует поддержать мнение В.И. Гоймана о том, что на реализацию нормативных правовых актов не менее существенное воздействие оказывают экономические, исторические, социальные, политические и иные факторы^[479][480].

Одним из наиболее существенных аспектов реализации нормативных правовых актов является их эффективность. В литературе различают юридическую и социальную эффективность. Так, ряд авторов полагают, что «юридическая эффективность - это степень соответствия реальных отношений типовой мере, содержащейся в конкретном нормативном акте. В то время как социальная эффективность - это степень достижения социальной цели, которую преследовал правотворческий орган при

506

издании административного нормативного правового акта» .

Такая точка зрения заслуживает внимания. Юридическая эффективность нормативных правовых актов обусловлена их качеством и проявляется в результативности регулирования общественных отношений.

Степень социальной эффективности нормативных правовых актов зависит также от таких факторов, как ослабление государственной власти, финансово-экономических кризис, падение курса национальной валюты, социально-экономическая нестабильность, спад социально­экономического благополучия населения и др. Указанные факторы в итоге провоцируют правовой нигилизм в обществе, что существенно снижает эффективность реализации нормативных актов.

Реализация нормативных правовых актов зависит также от тех целей, которые заложены в них. Цели у правотворческих органов при издании нормативных правовых актов бывают разные: общегосударственные либо узковедомственные. Эффективность таких нормативных актов будет соответственно зависеть от сфер их реализации. Разумеется, эффективность нормативных правовых актов, преследующих

общегосударственные цели, направленных на защиту государственных, в частности, национальных интересов, должна быть на порядок выше, чем результативность узковедомственных нормативных правовых актов. К примеру, реализация конституции, законодательных актов в сферах обороны, образования, здравоохранения и др. имеет принципиальное значение для развития общества, реализации прав и свобод граждан и т.д.

Таким образом, реализация нормативных правовых актов - это обусловленный объективными и субъективными условиями процесс практического воплощения нормативно-правовых установок с целью результативного правового регулирования общественных отношений. На реализацию нормативных правовых актов оказывают влияние объективные и субъективные условия и факторы. Эффективная реализация нормативных правовых актов зависит, с одной стороны, от уровня экономического развития, формирования экономических, в частности, рыночных отношений, экономических преобразований, конечных итогов социальных программ, политической системы общества, степени зрелости гражданского общества. С другой стороны, успешная реализация нормативных правовых актов возможна в условиях высокой степени правовой культуры, качества и содержания правосознания, правового воспитания, обучения, просвещения, качества юридического образования, профессионализма работников правотворческих и правоприменительных органов и т.д.

В связи с проблемой реализации нормативных правовых актов в литературе вполне резонно исследуются иные связанные с нею вопросы. Так, одним из аспектов проблемы реализации нормативных правовых актов является точное законодательное определение порядка введения в действие нормативного правового акта. В Законе РТ «О нормативных правовых актах» несколько расплывчато определяется прядок введения в действие законодательных актов. Так, ч. 2 ст. 62 этого Закона закрепляет

следующее: если в самом нормативном правовом акте не установлен срок введения его в действие, то этот акт вступает в силу со дня его подписания, принятия или утверждения, что в принципе не соответствует общепризнанной практике введения в действие нормативных правовых актов. Как уже указывалось, есть два основных требования к введению в действие нормативных правовых актов: официальное опубликование (кроме некоторых нормативных правовых актов) и указание непосредственно в самом нормативном правовом акте на дату вступления в юридическую силу и, соответственно, введения в действие.

С проблемой реализации нормативных правовых актов связаны определенные сферы их действия. Как известно, нормативный правовой акт имеет три сферы действия: время, пространство и круг лиц, подпадающих под их воздействие. Действие во времени определяет временной отрезок существования законодательного акта. Действие нормативного правового акта во времени начинается с момента вступления его в юридическую силу и прекращается с момента утраты им юридической силы. Возникает вопрос, на каком основании отменяется нормативный правовой акт? Обычно наиболее традиционными основаниями называют собственную инициативу издавшего его органа, а также неоднократные жалобы, обращения заинтересованных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п.

Нормативный правовой акт утрачивает силу также в связи с наступлением иных обстоятельств: завершение срока, на который было рассчитано его действие в целом или отдельных положений; признание его Конституционным судом Республики Таджикистан не соответствующим Конституции Республики Таджикистан.

Подобное положение закреплено в Законе Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах». В соответствии со статьей 65 указанного Закона нормативный правовой акт (его структурный элемент)

прекращает свое действие в случаях: а) истечения срока действия нормативного правового акта (его структурного элемента); б) признания решением Конституционного суда Республики Таджикистан

нормативного правового акта (его структурного элемента) неконституционным в установленном порядке; в) признания нормативного правового акта (его структурного элемента) утратившим силу или приостановления действия нормативного правового акта (его структурного элемента) органом (должностным лицом), принявшим данный нормативный правовой акт, либо иным уполномоченным на то органом (должностным лицом).

Действие в пространстве подразумевает территорию рраспространения юридической силы законодательного акта. В частности ст. 7 Конституции Республики Таджикистан гласит: «Таджикистан состоит из Горно-Бадахшанской автономной области, областей, городов, районов, поселков городского типа и кишлаков».

Сфера действия нормативных правовых актов зависит также от характера содержащихся в них нормативных предписаний. Нормативный правовой акт может содержать общегосударственные нормативные предписания, распространяющиеся на всю территорию государства, а также предписания более низкого уровня, которые реализуются в рамках соответствующих административных единиц. Это означает, что характер (уровень, масштаб или сфера распространения) нормативных предписаний определяет юридическую силу нормативного правового акта. Кстати, Д.А. Керимов утверждает, что юридическая сила правового акта зависит не только от компетенции органа, его принявшего, но и от того, общее или

конкретное предписание содержится в нем^[481][482]. По общему правилу, нормативный правовой акт распространяет свою юридическую силу на всех граждан, а также на других лиц (иностранные граждане, лица без гражданства), находящихся на территории Таджикистана. Под действие некоторых законодательных актов может не подпадать ряд категорий лиц (например, лица, имеющие дипломатическую неприкосновенность или возрастной ценз).

В контексте реализации и эффективности нормативных правовых актов актуальным является также вопрос бездействия определенных нормативных правовых актов. Применительно к бездействующим нормативным правовым актам необходимо применять два понятия: «недействующий нормативный правовой акт» и «бездействующий нормативный правовой акт». Понятие «недействующий нормативный правовой акт» применяется в отношении тех нормативных актов, которые не действуют по юридическим мотивам. Недействующий нормативный правовой акт - это акт, утративший один из своих признаков, например, юридическую силу. Такой акт, разумеется, не может действовать. В таком случае, как пишет А.В. Апряткин, необходимо либо наполнять (дополнять) такой акт новыми ресурсами, либо признавать его легально не

508 действующим, то есть прекращать действие .

Понятие «бездействующий нормативный правовой акт» применяется в отношении тех нормативных актов, которые бездействуют по социальным мотивам. Бездействующий нормативный правовой акт обладает необходимыми для него юридическими признаками, однако он бездействует, т.е. не реализуется по причине его устаревания, утери значения в связи с изменившимися отношениями, на которые он был

рассчитан, и т.д. А.В. Апряткин следующим образом характеризует подобного рода нормативные акты: «Бездействующий нормативный правовой акт - это акт, не используемый в правореализационной практике ввиду несоответствия социальным реалиям и потребностям. Иными словами, это акт, который обладает всем необходимым арсеналом инст­рументов для действия, но игнорируется в связи с его бесполезностью и

509 ненужностью» .

С реализацией нормативных правовых актов связан также вопрос о легитимности, законности нормативных актов, либо, наоборот, об их недействительности. Легитимный нормативный правовой акт - это официальный нормативный документ, принятый уполномоченным субъектом правотворчества, с соблюдением всех предъявляемых к нему требований, в рамках установленной законом процедуры его прохождения. Недействительный нормативный правовой акт - это тот нормативный правовой акт, который принят при явном нарушении принципов правотворческой деятельности, не отвечающий предъявляемым к нему технико-юридическим требованиям, противоречащий праву. Недействительный нормативный правовой акт - это незаконный нормативный акт, подлежащий отмене. Одной из форм проявления недействительности нормативного правового акта является его противоречие Конституции. Такой акт подлежит отмене, например, Конституционным судом Республики Таджикистан.

В сфере международного права разработаны иные критерии недействительности международных нормативных правовых актов, которые необходимо учитывать ввиду того, что они являются составной частью правовой системы республики. Так, согласно Венской Конвенции о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 года) критерием

⁵⁰⁹ Апряткин А.В. Указ. соч. - С 28.

фиктивности международных договоров является ошибка. В соответствии с указанной Конвенцией: «Государство вправе ссылаться на ошибку в договоре, как на основание недействительности его согласия на обязательность для него этого договора, если ошибка касается факта или ситуации, которые, по предположению этого государства, существовали при заключении договора и представляли собой существенную основу для его согласия на обязательность для него данного договора (ст. 48).

Другим основанием прекращения действия международного договора является обман. В соответствии со ст. 49 Венской Конвенции о праве международных договоров: «Если государство заключило договор под влиянием обманных действий другого участвовавшего в переговорах государства, то оно вправе ссылаться на обман как на основание недействительности своего согласия на обязательность для него договора».

Другим основанием прекращения международного договора является подкуп представителя государства. Так, согласно ст. 50 Венской Конвенции: «Если согласие государства на обязательность для него договора было выражено в результате прямого или косвенного подкупа его представителя другим участвовавшим в переговорах государством, то первое государство вправе ссылаться на такой подкуп как на основание недействительности его согласия на обязательность для него такого договора». А в соответствии со ст. 51 данной Конвенции: «Согласие государства на обязательность для него договора, которое было выражено в результате принуждения его представителя действиями или угрозами, направленными против него, не имеет никакого юридического значения».

С прекращением действия нормативного правового акта связаны определенные правовые последствия. Например, это касается тех правоотношений, в частности, прав и обязанностей их участников, которые были порождены действовавшим тогда нормативным актом. По мнению А.А. Белкина, «прекращение действия акта - это официально заявленное

окончание случаев возникновения (изменения, прекращения) предусмотренных актом правоотношений, причем эти случаи за точно установленный момент прекращения переходить не могут, но действие акта как соответствующее ему поведение адресатов продолжается и за этот момент в неопределенное будущее. Прекращение действия (в противоречии с буквальным смыслом термина) означает, следовательно, скорее «недопущение» новых случаев, в то время как ранее возникшие права и обязанности сохраняют (возможно, в другом режиме, но сохраняют) свое юридическое значение»^[483][484].

По мнению М.А. Двигуна, «признание недействительным акта госу­дарственного органа или органа местного самоуправления является мерой защиты гражданских прав, применяемой судом с целью пресечения нару­шения (или реальной угрозы нарушения) гражданских прав и охраняемых законом интересов, восстановления нарушенного права, а также с целью предупреждения совершения противоправного поведения, как самим на­рушителем, так и иными лицами. При этом если оспаривается законность нормативного акта, то решение суда, удовлетворяющее требование по та­ким делам, всегда направлено на защиту не только частного интереса зая­вителя, но и публичного интереса, поскольку нормативный акт касается неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение, чем

511 соответственно преследуется цель защиты правопорядка в целом» . То есть все следствия, которые повлек данный нормативный правовой акт в период своего действия, признаются легитимными и не пересматриваются. Таким образом, понятия «недействительный» и «недействующий» не сов­падают и отражают различные следствия процедуры прекращения дейст­вия нормативного правового акта.

Признание нормативного правового акта противоречащим Конституции порождает правовые последствия также в отношении тех нормативных правовых актов, которые были приняты на основе неконституционного нормативного акта. Так, в соответствии со ст. 6 Конституционного закона Республики Таджикистан «О Конституционном суде»: «Если Конституционный суд Республики Таджикистан считает, что законодательный акт не соответствует Конституции Республики Таджикистан, не ограничиваясь пределами ходатайства и представления обратившегося, может одновременно аннулировать другие нормативные правовые акты, принятые на основании нормативного правового акта, признанного неконституционным, или повторяющим в точности данный акт, либо содержащим обстоятельства, указанные в ходатайстве»^[485].

Как видно, в случае признания нормативного правового акта неконституционным со стороны Конституционного суда Республики Таджикистан аннулируются другие нормативные правовые акты, которые: а) приняты на основании нормативного правового акта, признанного неконституционным; б) повторяют в точности данный неконституционный акт; в) содержат обстоятельства, указанные в ходатайстве^[486] к Конституционному суду.

Признание нормативного правового акта неконституционным со стороны Конституционного суда Республики Таджикистан порождает определенные правовые последствия также в отношении решений судебных и иных органов, которые были приняты на основании неконституционного

нормативного правового акта, а также руководящих разъяснений высших судебных органов республики. В таком случае судебные решения, а также решения иных органов исполнению не подлежат. Так, в соответствии с п. 6 ст. 60 Конституционного закона Республики Таджикистан «О Конституционном суде»: «Решения судов и иных органов, основанные на законе, иных нормативных правовых актах или руководящих разъяснениях пленумов Верховного Суда и Высшего экономического суда Республики Таджикистан, признанные не соответствующими Конституции Республики Таджикистан, исполнению не подлежат».

Признание неконституционным не вступившего в законную силу договора Республики Таджикистан влечет определенные правовые последствия также в отношении указанного договора. В таком случае договор или его отдельные нормы, стороной которого является Республика Таджикистан, признается недействительным для Республики Таджикистан. В соответствии с п. 9 ст. 60 Конституционного закона Республики Таджикистан «О Конституционном суде»: «Признание Конституционным судом Республики Таджикистан не соответствующими Конституции Республики Таджикистан не вступивших в законную силу договоров Республики Таджикистан означает недействительность этих договоров или их отдельных норм для Республики Таджикистан».

Таким образом, признание нормативного правового акта неконституционным со стороны Конституционного суда Республики Таджикистан порождает правовые последствия в сфере как публичных, так и частных интересов. Во-первых, в случае признания неконституционным нормативного правового акта аннулируются другие все нормативные правовые акты, принятые на основании неконституционного нормативного правового акта, или повторяющие в точности данный акт, либо содержащие обстоятельства, указанные в ходатайстве заинтересованных лиц к Конституционному суду. Во-вторых, договоры или их отдельные нормы,

признанные неконституционными, признаются недействительными. В- третьих, не подлежат исполнению решения судов и иных органов, принятые на основе неконституционного закона, иного нормативного правового акта или руководящих разъяснений пленумов Верховного Суда и Высшего экономического суда Республики Таджикистан. В таких случаях новые публично-правовые и частноправовые отношения, разумеется, не порождаются вовсе, а права и интересы участников уже возникших правоотношений подлежат правовой защите.

4.3.