Нормативные правовые акты Правительства Республики Таджикистан

Полномочие Правительства по изданию нормативно-правовых актов предусмотрено в Конституции (ст. 74) и Законе Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» (ст. 21). По Конституции, Правительство принимает постановления и распоряжения, а согласно Закону «О нормативных правовых актах» нормативные правовые акты Правительства принимаются в форме распоряжения.

Правительство - это высший государственный орган исполнительной власти, осуществляющий управление общественно-политической, социально-экономической и культурно-духовной сферой общественной жизни государства и общества. При этом Правительство является коллегиальным органом. Одной из основных функций Правительства как высшего органа исполнительной власти является осуществление исполнительно-распорядительной деятельности, в том числе и исполнения законодательных актов, принятых Парламентом.

По сути, исполнительно-распорядительная функция Правительства сосредоточена в руках Президента Республики Таджикистан. По отношению к Правительству Президент имеет большие полномочия. Согласно Конституции Президент является и главой государства, и главой правительства (несмотря на то, что имеется и премьер-министр). Президент самостоятельно назначает и освобождает премьер-министра и других членов правительства, а потом представляет эти Указы на утверждение совместного заседания обеих палат Парламента, правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, может заявить Президенту о своей отставке, а также каждый его член имеет также право на отставку.

Функции Правительства Республики Таджикистан по изданию нормативных правовых актов довольно-таки широки.

По справедливому замечанию И.И. Шувалова, право обладает свойством нормативности и формальной определенности, и оно также обеспечивается принудительной силой государства и является эффективным способом социального управления^[280][281]. В.М. Грошенева отмечает, что наделение органов государственного управления правотворческими функциями объясняется многообразием, большим объемом управленческих общественных отношений и невозможностью в

298

связи с эти урегулировать их посредством издания законов .

Довольно распространенным является мнение, что правотворческий процесс органов исполнительной власти не охватывается содержанием юридического (административного) процесса. Так, Ф.Д. Финочко указывает, что нормотворческий процесс не может быть включен в сферу административного процесса, так как это - процедура издания

нормативных актов органов исполнительной власти, преследующая цель создания общих правил поведения^[282][283].

В свою очередь Б.В. Дрейшев отмечает, что наделение правотворческими полномочиями органов государственного управления вытекает из сущности исполнительно-распорядительной деятельности как одной из организационно-правовых форм деятельности государства, которая необходима для оперативного управления административно­политическими, экономическими и социально-культурными сферами

300

жизни государства .

Правотворческая деятельность органов исполнительной власти, в том числе Правительства, носит подзаконный характер.

- участием в реализации внутренней и внешней политики Республики Таджикистан (ст.13);

- осуществлением эффективного руководства в социально­экономической и культурной сферах (ст.13);

- осуществлением руководства системой органов исполнительной власти (ст.13);

- разработкой государственных целевых программ и обеспечением их реализации;

- разработкой и представлением в Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан законопроектов об установлении и отмене налогов (ст.15);

- разработкой и представлением в Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан проекта государственного бюджета и обеспечением его исполнения (ст.15);

- обеспечением и проведением единой государственной социальной политики, реализацией конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствованием развитию социального обеспечения и благотворительности.

Помимо этих полномочий Правительство Республики Таджикистан может осуществлять иные полномочия, возложенные на него Конституцией Республики Таджикистан и другими нормативными правовыми актами Республики Таджикистан. Уже сам перечень полномочий позволяет говорить об очень широкой сфере регулирования правительственными нормативными правовыми актами. Это практически все вопросы в трех сферах общественной жизни (социальной, экономической, культурно-идеологической), некоторые вопросы политической сферы, а также некоторые вопросы государственной жизни (государственная безопасность и др.).

Правотворческая деятельность Правительства ограничена рамками исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой только данным органом. Сейчас же самая большая группа нормативных постановлений Правительства Республики Таджикистан - это те, которые издаются без указания вообще на основания их издания.

Между тем в процессе осуществления исполнительной власти Правительство Республики Таджикистан может сталкиваться с кругом вопросов, не регламентированных законами, и в принципе нет необходимости в их урегулировании законодательными актами. В этом случае подзаконное нормотворчество Правительства может

регулироваться другими отраслевыми, межотраслевыми и

ведомственными органами, и оно может быть направлено на выполнение задач и функций, возложенных на эти органы. Они не предусмотрены законодательными актами и их осуществление невозможно без нормативно-правового регулирования.

Как уже было отмечено, правовую базу нормотворческой деятельности органов исполнительной власти в целом составляет Закон РТ «О нормативных правовых актах». Однако в области подзаконного нормотворчества существуют и другие акты, регулирующие нормотворческую деятельность Правительства Республики Таджикистан. Одним из них является Регламент Правительства Республики Таджикистан.

Непосредственно процесс подготовки законопроектов осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства, его органами и структурными подразделениями, а также специально созданными рабочими группами в соответствии с заранее подготовленным планом Правительства Республики Таджикистан. План по подготовке законопроектов совершенствуется внесенными на то предложениями, предусматривающими внесение изменений и дополнений в те или иные законы со стороны министерств и ведомств, местных органов государственной власти, структурных подразделений Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан. При этом Правительство Республики Таджикистан и исполнительный аппарат Президента Республики Таджикистан выступают в этом случае как организаторы процесса нормотворчества органов исполнительной власти.

Пределы власти и подчинения между Правительством и Исполнительным аппаратом Президента Республики Таджикистан, в частности по распределению функций, в том числе и по подготовке и принятию нормативных актов, трудно различимы.

служит Инструкция делопроизводства Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан, утвержденная 22 января 2001 года. Инструкция предусматривает делопроизводство, в том числе подготовку, обсуждение и принятие нормативных правовых актов Президента и Правительства, на одном уровне и при аналогичном содействии и Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан, и Правительства Республики Таджикистан. Установленная норма, с одной стороны, стирает границы между двумя этими исполнительными органами, но с другой стороны, положение о Правительстве Республики Таджикистан, прежде всего, закреплено Конституцией и Конституционным законом «О правительстве Республики Таджикистан за № 28 от 12 мая 2001 года», подтверждающим полноту его власти в качестве исполнительного органа. По своему статусу Исполнительный аппарат Президента Республики Таджикистан, скорее всего, является организационно-вспомогательным органом, обеспечивающим

деятельность главы государства, а не органом исполнительной власти.

Согласно Закону Республики Таджикистан «О системе органов государственного управления Республики Таджикистан» от 16 апреля 2012 года полномочия между Правительством и Исполнительным аппаратом Президента более четко различаются. Часть 1 ст. 6 указанного Закона закрепляет подотчетность центральных исполнительных органов государственной власти (в число которых входит и Исполнительный аппарат главы государства) Президенту и Правительству Таджикистана^[284]. Неясным остается правовой статус премьер-министра, предусмотренный в Конституции республики. В Конституции страны не разъяснены полномочия и основные функции премьер-министра, что затрудняет определение его места в общей системе нормотворчества.

Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» не определяет статус премьер-министра как субъекта правотворчества. В связи с этим определенную неясность представляет вопрос о координации процесса нормотворчества со стороны руководителя Исполнительного аппарата Президента, а не самим Президентом, являющимся одновременно и главой государства, и председателем Правительства.

В практике это объясняется тем, что нормотворческий процесс в це­лом объединяет в одно единое целое нормотворческие полномочия Прези­дента и Правительства республики. Координирующие полномочия пре­мьер- министра республики, имеющие исполнительно-организационный характер, предусмотрены в Конституционном Законе Республики Таджи­кистан «О Правительстве Республики Таджикистан». В частности статья 25 Закона предусматривает, что премьер-министр: а) организует деятельность Правительства Республики Таджикистан; б) распределяет обязанности ме­жду первым заместителем и заместителями премьер-министра Республики Таджикистан; в) проводит заседания Правительства Республики Таджики­стан; г) представляет Правительство Республики Таджикистан в междуна­родных отношениях и подписывает межправительственные договоры и со­глашения; д) дает поручения по исполнению постановлений и распоряже­ний Правительства Республики Таджикистан.

В определенных случаях можно проследить разделительную линию нормотворчества Президента и Правительства Республики Таджикистан. Так, например, в соответствии со статей 75 Конституции Республики Таджикистан Правительство может представить на рассмотрение Парламента законопроекты по социально-экономическим вопросам, вопросы выдачи и получения государственных кредитов, оказания экономической помощи другим государствам, проект государственного бюджета и возможного размера дефицита государственного бюджета, источников его покрытия. В соответствии со статьей 59 Конституции

Республики Таджикистан законопроект об амнистии вносится в Маджлиси намояндагон Президентом, а законопроекты о бюджете, об установлении и отмене налогов - Правительством республики. Таким образом, в законодательстве нет четкой регламентации раздельного ведения нормотворческой деятельности между Президентом и Правительством.

С формально-юридической точки зрения такая постановка проблемы выглядит не вполне корректной, так как в Таджикистане доминирует президентская власть. Возникает другой вопрос, к какой ветви власти отнести президентскую власть? Однозначный ответ в рамках предложенных концепций найти трудно, но в целом авторы, занимающиеся такого рода проблемами, сходятся во мнении, что президентская власть в системе разделения властей относится к исполнительной ветви власти. И.Г. Шаблинский отмечает, что в системе исполнительной власти, равно как и во всей системе разделения властей, доминирует президентская структура и, соответственно, президентская исполнительно-распорядительная власть^[285][286]. Л.А. Окуньков относит

303 президентскую власть к центральному звену всех ветвей власти . В этом аспекте следует согласиться с мнением М.Н. Марченко относительного того, что президентская власть, в том виде, как это предусматривается Конституцией, обладает теми же признаками и чертами, что и исполнительная власть^[287]. Имеются в виду, прежде всего такие признаки, которые связаны преимущественно с правоприменительным характером власти, обусловленным исполнением требований законов, касающихся регулятивного воздействие на экономические, политические, социальные и иные процессы, происходящие в обществе^[288].

Практика Республики Таджикистан свидетельствует, что Правительство Таджикистана занято больше экономической, чем политической деятельностью. Возглавляемое Президентом республики Правительство является высшим исполнительным органом, который разрабатывает экономическую политику государства и определяет приоритетные направления его развития. Оно анализирует перспективы социально-экономического развития государства, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики; разрабатывает государственные экономические и инвестиционные программы и принимает меры по их реализации; осуществляет управление государственной собственностью; создает условия для предпринимательства и свободного развития всех форм собственности в условиях рыночных отношений и др. Поэтому в большей мере деятельность правительства Республики Таджикистан по разработке и изданию нормативных актов в области экономики способствует улучшению инвестиционной среды.

Экономическая сущность и содержание нормативных актов Правительства определяется непосредственно Конституцией и законами Республики Таджикистан. Именно в Конституции, обладающей высшей юридической силой, закрепляются основы экономического устройства страны и базовые правовые нормы для дальнейшего осуществления Правительством нормотворчества по формированию правовой экономики в государстве. Чтобы экономика была цивилизованной и чтобы она действовала в соответствии с экономическими законами, необходимо их правовое регулирование со стороны государства. При этом под экономическими законами следует понимать не законы государства, а объективные законы, отражающие процессы экономического развития в государстве.

По мнению В. Мозолина, законы, регулирующие отношения в сфере экономики, должны формулироваться широко и многовариантно^[289]. Объясняется это, во-первых, быстро изменяющимися условиями в сфере экономики и социальной жизни. Отсюда и вывод, что конструктивные законы в сфере экономики должны разрабатываться с учетом перспективных программ развития государства и, конечно же, с учетом максимальной их стабильности. Во-вторых, конкретные пути развития общества в направлении рыночной экономики непредсказуемы. Модель развития рыночной экономики Республики Таджикистан должна иметь национальные ориентиры, направленные на создание законодательной базы ее развития. За годы независимости принято свыше 300 законов, большая часть которых имеет отношение к экономике. О необходимости принятия таких законов утверждали многие авторы^[290][291]. Следует согласиться с Т.Н. Назаровым, что рыночные отношения для экономики Таджикистана - это новый тип ведения хозяйства, развитие которого призвано соответствовать современным требованиям глобализации и научно-

308 технической революции .

На начальном этапе независимости Республики Таджикистан одним из ключевых направлений политики государства в области правотворчества были проведение экономических реформ и реструктуризация всей законодательной системы с учетом назревших экономических преобразований в республике. Одним из первых нормативных правовых актов в сфере экономики явились законы, регулирующие право собственности, приватизации объектов недвижимого имущества, валютного регулирования и банковской деятельности.

При рассмотрении юридической природы постановлений Правительства некоторые авторы акцентируют внимание на закрытости

309 нормотворческого процесса исполнительных органов в целом . На первый взгляд, процесс разработки и принятия подзаконных нормативных актов Правительством представляется более простым и однородным. Именно такая природа присуща в основном нормативным правовым актам, принимающимся органами исполнительной власти.

По существу, подзаконные нормативные акты являются самой многочисленной и распространенной формой нормативных правовых актов в системе законодательства страны. Подзаконные акты, принимаемые Правительством, вступают в силу посредством постановления Правительства и подписываются Президентом. По общему правилу, постановления и распоряжения Правительства вступают в силу, в зависимости от характера акта и его содержания, сразу же после их принятии, подписания или официального одобрения^[292][293]. Порядок принятия подзаконных нормативных правовых актов регулируется, прежде всего, Конституционным законом Республики Таджикистан «О правительстве Республики Таджикистан», Регламентом Правительства Таджикистана.

Согласно Регламенту, после принятия нормативных актов они выносятся на заседание Правительства Республики Таджикистан. Но прежде они могут быть направлены на согласование и прохождение правовой экспертизы на соответствие их Конституции и другим законам республики. Более детально процесс принятия нормативных актов рассматривается на заседаниях Правительства, и они подписываются председателем Правительства. В случае их несоответствия Конституции и иным законам Республики Таджикистан, правовые акты отменяются, или

же их действие может быть приостановлено Президентом Республики Таджикистан либо Конституционным судом Республики Таджикистан. Следует в этой связи отметить, что за время создания и существования Конституционного суда Республики Таджикистан не было ни одного случая приостановления и, тем более, отмены нормативных актов Правительства Республики Таджикистан.

Регламент также предусматривает создание специальных комиссий и рабочих групп по разработке и принятию кодифицированных актов Правительства. Вопросы открытости и доступности нормативных правовых актов органов исполнительной власти заявляют о себе на такой стадии правотворческой деятельности Правительства, как опубликование подзаконных нормативных правовых актов. Последнее, и, в частности, обеспечение прав граждан на правовую информацию, является одним из ключевых моментов демократизации правотворческой деятельности в республике.

Общий порядок опубликования нормативных правовых актов Правительства урегулирован Конституцией республики, Законом РТ «О нормативных правовых актах», Регламентом Правительства Республики Таджикистан и Порядком опубликования нормативных правовых актов Президента республики, Правительства страны, местных органов государственной власти и органов самоуправления поселков и сел от 12.09.2009 г., № 706. Однако в практике наблюдается достаточно пассивная тенденция опубликования подзаконных актов. Данная тенденция, прежде всего, вызвана недостаточной модернизацией общества и слабым использованием достижений науки и новых технологий. Это в целом является основной причиной приобретения подзаконными нормативными актами закрытого характера.

С другой стороны, на сегодняшний день законодательство обязывает субъект правотворчества публиковать принятые нормативные правовые акты, что является условием вступления нормативного правового акта в юридическую силу. Кроме того, законодатель предусмотрел ответственность субъектов правотворчества за неопубликование нормативных правовых актов. Так, Кодекс Республики Таджикистан «Об административных правонарушениях» в ст. 505 предусматривает ответственность за нарушение установленного порядка издания нормативных правовых актов Республики Таджикистан, которое влечет за собой наложение штрафа в размере от десяти до двадцати показателей для расчетов^[294].

Сегодня остро ощущается необходимость использования новых технологий опубликования нормативных правовых актов. Было бы уместным наряду с традиционными формами опубликования нормативных правовых актов параллельно ввести инновационные формы и способы опубликования в целях более оперативного обеспечения граждан правовой информацией. В условиях развития информатизации, становления информационного сообщества государство должно способствовать развитию электронной формы опубликования нормативных правовых актов.

Одной из актуальных проблем в работе с нормативными актами Правительства Республики Таджикистан и вообще подзаконными актами является их неупорядоченность. В связи с этим необходимо внедрить строгую дисциплину при издании подзаконных нормативных правовых актов, которую можно сформировать путем введения института персональной юридической ответственности для ответственных должностных лиц за нарушения издания подзаконных нормативных

правовых актов. Также нужно обеспечить функциональное взаимодействие на правовой основе органов, издающих нормативные правовые акты различной юридической силы, а не их соперничество. Только в таком случае количество правительственных постановлений, издающихся на основании и во исполнение закона, на наш взгляд, может существенно увеличиться. Также заслуживает поддержки мнение о целесообразности включения нормативных указов Президента Республики Таджикистан и постановлений Правительства страны в Свод законов республики.^[295]

2.6.