§4.Функции и полномочия Верховной Рады Украины
Функции украинского парламента – это основные направления его деятельности, закрепленные в Конституции Украины и законах Украины.
Следует отметить, что в науке конституционного права нет единого мнения относительно системы функций Верховной Рады Украины.
В. Ф. Погорилко и В. Л. Федоренко определяют такие функции: представительская, учредительная, законодательная, программная, функция безопасности и оборонная, внешнеполитическая, бюджетно-финансовая, контрольная, арбитражная, кадровая и др[17]. Х. В. Приходько среди основных (приоритетных) функций Верховной Рады Украины выделяет такие: представительская, законодательная, учредительная, контрольная, финансовая, внешнеполитическая[18]. А. З. Георгица считает, что имеют место «технологические» (организационные) и объектные (политическая, экономическая, социальная, культурная, экологическая) функции[19]. В. А. Серегин разделяет функции по форме деятельности (законодательная, учредительная и контрольная), по объектам (политическая, экономическая и социальная)[20].
Представляется, что основными функциями Верховной Рады Украины являются: законодательная, представительская, учредительная (номинационная) и парламентского контроля.
Функции парламента Украины реализуются путем осуществления полномочий Верховной Рады Украины, которые закреплены в статье 85 Конституции Украины.
Законодательная функция Верховной Рады Украины является одной из ключевых функций парламента. Статья 75 Конституции Украины определяет Верховную Раду Украины как единственный орган законодательной власти. Согласно пункта 3 статьи 85 Конституции Украины только парламент Украины имеет полномочия принятия законов Украины. Законы занимают ведущее место в системе нормативно-правовых актов Украины, сразу после Конституции Украины – Основного Закона общества и государства.
Исключительно законами Украины регулируются важнейшие отношения в таких сферах: 1) права и свободы человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод; основные обязанности гражданина; 2) гражданство, правосубъектность граждан, статус иностранцев и лиц без гражданства; 3) права коренных народов и национальных меньшинств; 4) порядок применения языков; 5) основы использования природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны континентального шельфа, освоения космического пространства, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи; 6) основы социальной защиты, формы и виды пенсионного обеспечения; основы регулирования труда и занятости, брака, семьи, охраны детства, материнства, отцовства; воспитания, образования, культуры и здравоохранения; экологической безопасности; 7) правовой режим собственности; 8) правовые основы и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и нормы антимонопольного регулирования; 9) основы внешних сношений, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела; 10) основы регулирования демографических и миграционных процессов; 11) основы создания и деятельности политических партий, иных объединений граждан, средств массовой информации; 12) организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организации государственной статистики и информатики; 13) территориальное устройство Украины; 14) судоустройство, судопроизводство, статус судей, основы судебной экспертизы, организация и деятельность прокуратуры, органов дознания и следствия, нотариата, органов и учреждений исполнения наказаний; основы организации и деятельности адвокатуры; 15) основы местного самоуправления; 16) статус столицы Украины; специальный статус других городов; 17) основы национальной безопасности, организации Вооруженных Сил Украины и обеспечения общественного порядка; 18) правовой режим государственной границы; 19) правовой режим военного и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации; 20) организация и порядок проведения выборов и референдумов; 21) организация и порядок деятельности Верховной Рады Украины, статус народных депутатов Украины; 22) основы гражданско-правовой ответственности; деяния, являющиеся преступлениями, административными или дисциплинарными правонарушениями, и ответственность за них.Исключительно законами Украины устанавливаются: 1) Государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины; система налогообложения, налоги и сборы; основы создания и функционирования финансового, денежного, кредитного и инвестиционного рынков; статус национальной валюты, а также статус иностранных валют на территории Украины; порядок образования и погашения государственного внутреннего и внешнего долга; порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, их виды и типы; 2) порядок направления подразделений Вооруженных Сил Украины в другие государства; порядок допуска и условия пребывания подразделений вооруженных сил других государств на территории Украины; 3) единицы веса, меры и времени; порядок установления государственных стандартов; 4) порядок использования и защиты государственных символов; 5) государственные награды; 6) воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания; 7) государственные праздники; 8) порядок создания и функционирования свободных и других специальных зон, имеющих экономический или миграционный режим, отличный от общего. Законом Украины объявляется амнистия (статья 92 Конституции Украины).
Представительская функция. Данная функция обеспечивается прежде всего источником парламентской власти, каковым выступает украинский народ. Представительская функция Верховной Рады Украины, как и большинства парламентов, обеспечивается способом его формирования, его выборностью, а также составом украинского парламента. Как общенародный орган, который легитимируется всем народом, парламент Украины на наивысшем уровне представляет весь украинский народ и призван осуществлять роль форума, на котором открыто, гласно, публично обсуждаются важнейшие вопросы общественной и государственной жизни, осуществляется контроль за деятельностью исполнительной власти, за функционированием других подконтрольных структур и учреждений для обеспечения соответствия законодательству их деятельности, в указанных чертах четко проявляется и раскрывается представительный характер парламента, его представительская функция[21].
Эта функция реализуется через такие полномочия, закрепленные в статье 85 Конституции Украины: внесение изменений в Конституцию Украины в пределах и порядке, предусмотренных разделом XIII настоящей Конституции (п.
1); определение основ внутренней и внешней политики (п. 5); утверждение общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды (п. 6); объявление по представлению Президента Украины состояния войны и заключение мира, одобрение решения Президента Украины об использовании Вооруженных Сил Украины и иных воинских формирований в случае вооруженной агрессии против Украины (п. 9); одобрение решения о предоставлении военной помощи другим государствам, о направлении подразделений Вооруженных Сил Украины в другое государство или о допуске подразделений вооруженных сил других государств на территорию Украины (п. 23); утверждение в течение двух дней с момента обращения Президента Украины указов о введении военного или чрезвычайного положения в Украине либо в отдельных ее местностях, о всеобщей или частичной мобилизации, об объявлении отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации (п. 31).Проявлением представительского характера Верховной Рады Украины является и то, что на ее заседаниях принимают присягу Президент Украины, судьи Конституционного Суда Украины, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, члены Кабинета Министров Украины, члены Центральной избирательной комиссии и Высшей рады юстиции.
Учредительная (номинационная) функция. Данная функция проявляется в том, что Верховная Рада Украины вправе создавать органы государственной власти и органы местного самоуправления, другие институты государства, то есть устанавливает политическую систему и систему органов публичной власти. Учредительная функция тесно связана с реализацией широкого перечня номинационных полномочий, связанных с назначением, избранием, дачей согласия на назначение и увольнение должностных лиц, формированием других органов государственной власти. К таким полномочиям относятся: дача согласия на назначение Президентом Украины Премьер-министра Украины (п. 12 ст. 85 Конституции Украины); назначение на должности и освобождение от должностей Председателя и других членов Счетной палаты (п.
16 ст. 85): назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека (п. 17 ст. 85); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Национального банка Украины по представлению Президента Украины (п. 18 ст. 85); назначение и освобождение половины состава Совета Национального банка Украины (п. 19 ст. 85); назначение половины состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания (п. 20 ст. 85); назначение на должность и прекращение полномочий членов Центральной избирательной комиссии по представлению Президента Украины (п. 21 ст. 85); дача согласия на назначение на должности и освобождение от должностей Президентом Украины Председателя Антимонопольного комитета Украины, Председателя Фонда государственного имущества Украины, Председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины (п. 24 ст. 85); дача согласия на назначение Президентом Украины на должность Генерального прокурора Украины (п. 25 ст. 85); назначение трети состава Конституционного Суда Украины (п. 26 ст. 85); избрание судей бессрочно (п. 27 ст. 85).Контрольная функция. Парламентский контроль занимает важное место в механизме сдержек и противовесов. Его особенностью является то, что осуществляется: а) непосредственно Верховной Радой Украины; б) его органами – комитетами, временными комиссиями; в) народными депутатами Украины; г) специализированными органами парламента Украины – Уполномоченным Верховной Рады Украины по правам человека и Счетной палатой.
Полномочия, связанные с реализацией функции парламентского контроля, закреплены в статье 85 Конституции Украины, а именно: контроль за исполнением Государственного бюджета Украины, принятие решения по отчету о его исполнении (п. 4); заслушивание ежегодных и внеочередных посланий Президента Украины о внутреннем и внешнем положении Украины (п. 8); смещение Президента Украины с поста в порядке особой процедуры (импичмента) (п. 10); осуществление контроля за деятельностью Кабинета Министров Украины в соответствии с настоящей Конституцией (п.
13); утверждение решений о предоставлении Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении Украиной от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций займов, не предусмотренных Государственным бюджетом Украины, осуществление контроля за их использованием (п. 14); назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека; заслушивание его ежегодных докладов о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод человека в Украине (п. 17); дача согласия на назначение Президентом Украины на должность Генерального прокурора Украины; выражение недоверия Генеральному прокурору Украины, что влечет его отставку с должности (п. 25); досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Автономной Республики Крым при наличии заключения Конституционного Суда Украины о нарушении ею Конституции Украины или законов Украины; назначение внеочередных выборов в Верховную Раду Автономной Республики Крым (п. 28).Кроме того, в Конституции Украины закреплены другие формы парламентского контроля, такие как: депутатский запрос (ст. 86); принятие резолюции недоверия Кабинету Министров Украины, что влечет за собой его отставку (статья 87); парламентские расследования (ст. 89).
В соответствии со статьей 98 Конституции Украины, контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от имени Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата.
Парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляет Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека (ст. 101 Конституции Украины).