§1. Понятие и виды институтов непосредственной демократии
Конституция Украины провозглашает принцип народного суверенитета, в силу которого единственным источником власти в государстве является народ Украины. При этом Основной Закон рассматривает народ не только как носителя верховной власти, но и как полномочного субъекта, способного эту власть осуществлять: «Народ, – говорится в статье 5 Конституции Украины, – осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Таким образом, принцип народного суверенитета получает гарантию реализации, превращаясь из правовой абстракции в важнейший принцип политической практики. Раскрывая принцип народного суверенитета, Конституция Украины отмечает, что право определять и изменять конституционный строй в Украине принадлежит исключительно народу и не может быть узурпировано государством, его органами или должностными лицами. Кроме того, народ имеет право формировать высшие органы государственной власти, контролировать их деятельность, он решает важнейшие вопросы государственной и общественной жизни.
Суверенитет народа означает, что народ осуществляет управление всеми государственными и общественными делами как через систему государственных и негосударственных органов, так и непосредственно. Народ – не только источник, но и субъект власти, прямо или косвенно выражает свою волю.
Соответственно, формы осуществления народного суверенитета, предусмотренные Конституцией Украины, традиционно делятся на непосредственные и представительские, причем первые имеют приоритет. Так, решения представительных органов (парламента) могут быть изменены или отменены актами непосредственной демократии (референдумом); вместе с тем акты непосредственной демократии не требуют утверждения со стороны органов публичной власти и должностных лиц.
В отличие от представительских, институты непосредственной демократии (непосредственное народовластие) предусматривают прямое волеизъявление народа или определенных социальных групп.
Таким образом, институты непосредственной демократии – формы осуществления народного суверенитета, предусмотренные Конституцией и конституционным законодательством, обеспечивающие непосредственное участие народа в управлении государством, в решении вопросов государственной и общественной жизни.Непосредственная форма осуществления народовластия исторически сложилось первой. В условиях первобытного общества она осуществлялась посредством общих собраний членов конкретного сообщества, в первых государственных образованиях – в виде народных собраний, в которых участвовали все свободные граждане. Такой порядок принятия решений обеспечивал их соответствие интересам большинства, а также участие каждого в управлении.
Классическим примером народного собрания как формы проявления непосредственной демократии является организация государственной власти в Афинах. Историческими примерами непосредственной демократии в действии могут быть также народные вече в Киевской Руси, казацкие рады Украины, собрание граждан городов-государств периода Средневековья.
Социальная значимость и роль институтов непосредственной демократии раскрывается через их функции. Термин «функция» происходит от латинского «functio», что означает «выполнение», «осуществление». В общем смысле, функция – это деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление свойств какого-либо объекта, роль, которую осуществляет определенный социальный институт. Соответственно, функции институтов непосредственной демократии – основные направления влияния на общественно-политические отношения, в которых проявляется их сущность, социальное назначение, место в государственном механизме.
Классификация функций непосредственной демократии:
- по субъектам (участниками непосредственного народовластия) – функции народа, функции территориальной общины, функции политических партий, функции органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на обеспечение осуществления народовластия;
- по объектам (сферам непосредственного народовластия) – политическая функция, экономическая функция, социальная функция, культурная (идеологическая, духовная) функция;
- по способам и средствам реализации непосредственной демократии – учредительная функция, законодательная функция, контрольная функция, охранительная функция т.д.;
- по содержанию – функция государственного строительства (создание собственного государства, принятие, изменение, отмена конституции, защита суверенитета, территориальной целостности и неделимости государства и т.д.); учредительная функция (формирование органов государственной власти и местного самоуправления); нормотворческая функция (принятие законов и других решений общенационального или местного значения); консолидирующая (объединяющая) функция (содействие объединению нации, решение и улаживание социальных конфликтов, повышение национального сознания); культурно-воспитательная функция (обеспечение участия народа в политической жизни, повышение общего уровня правовой и политической культуры, содействие осознанию народом своей политической значимости и ответственности).
К функции непосредственной демократии следует также отнести функцию обеспечения реализации принципа народного суверенитета, а также функцию легитимации государственной власти и властных решений.
Политико-правовой практике известны следующие формы непосредственной демократии: выборы, референдум, народные обсуждения, народные опросы, народные инициативы, плебисциты, демонстрации, митинги, собрания и т.д. Приоритетными институтами непосредственной демократии, безусловно, являются выборы (в органы государственной власти и местного самоуправления) и референдумы (общегосударственные и местные).
Выборы – это форма непосредственной демократии, способ формирования органов публичной власти (наделение полномочиями должностных лиц), осуществляется путем голосования лиц, имеющих избирательные права (уполномоченных субъектов), при условии, что на один выборный мандат (выборную должность) претендуют два и более кандидата.
Референдум – это форма непосредственной демократии, обеспечивающая участие граждан в принятии важнейших решений общегосударственного и местного значения путем голосования.
И выборы, и референдум являются актом самоуправления народа, институтами непосредственной демократии, ее приоритетными формами. Отсюда – ряд признаков, которые являются для них общими. Во-первых, это касается принципов (свободное волеизъявление, всеобщность, равенство, тайное голосование) и формы народного волеизъявления (голосования), во-вторых, тождественными являются участники этих форм непосредственной демократии (ими выступают граждане Украины, наделенные правом голоса), в-третьих, во многом совпадают процедуры организации и проведения выборов и референдумов (составление списков избирателей, порядок голосования и т.д.), а также организационные механизмы, основой которого является система коллегиальных органов – избирательных комиссий и комиссий по проведению референдумов.
Тем не менее, сходство этих институтов непосредственной демократии не может оправдывать подмену выборов и референдумом и наоборот.
Между выборами и референдумами существуют принципиальные отличия. Первое отличие – выборы и референдумы имеют различные цели. Так, целью проведения выборов является формирование органов публичной власти; цель референдумов – принятие определенного решения. Во-вторых, на выборах в ходе избирательной компании конкурируют кандидаты, являющиеся представителями разных политических сил. Наличие одного вопроса, выносимого на референдум, является нормой. Референдум имеет элементы состязательности, однако эта состязательность ограничивается возможностью ответить «да» или «нет» на поставленный референдумом вопрос. Третье отличие между выборами и референдумом в том, что эти институты непосредственной демократии имеют различные основания и юридические последствия. Выборы проходят на регулярной основе, с определенной периодичностью, которая установлена конституцией и законами государства. Конституция предусматривает срок полномочий выборных органов публичной власти (должностных лиц), по истечению которого проводятся очередные выборы. Кроме того, конституция предусматривает порядок и основания досрочного прекращения полномочий, что имеет своим следствием проведение досрочных выборов.Требование периодичности проведения выборов содержится во всех международных актах, устанавливающих стандарты в области прав человека. Так, пункт 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 года гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта власть должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться на основании всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования...»
Статья 3 Первого протокола к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 года обязывает государства проводить свободные выборы с разумной периодичностью при тайном голосовании на условиях, обеспечивающих народу свободное выявление своего мнения при выборе законодательной власти.
Таким образом, международные акты, исходя из того, что периодичность выборов является указателем демократии, обязывают государства обеспечить их регулярное проведение.
Как справедливо отмечается, «одноразовые выборы, например, в период обретения независимости той или иной страной или в период перехода от авторитарного режима к демократии, не являются достаточными для обеспечения стабильности демократического развития государства».Фактически, нерегулярное проведение выборов ставит под сомнение существование в государстве демократии. Совершенно иной подход к проведению референдумов. Редкое, нерегулярное проведение референдумов и даже их полное отсутствие не является свидетельством недемократичности политического режима.
Итак, выборы и референдумы – различные институты. Более того, нивелирование разницы между ними, подмена одного института другим представляет угрозу демократии. В частности, это касается практики продления срока полномочий выборного органа публичной власти путем проведения референдума. В этом случае референдум теряет свою демократическую природу, превращается в безальтернативные «перевыборы».
Конституционные основы организации и проведения выборов и референдумов в Украине закреплены в разделе III «Выборы. Референдум» Основного Закона: народное волеизъявление осуществляется через выборы, референдум и иные формы непосредственной демократии; право голоса на выборах и референдумах имеют граждане Украины, достигшие на день их проведения восемнадцати лет; не имеют права голоса граждане, признанные судом недееспособными (статьи 69, 70 Конституции Украины).