Поняття, ознаки і предмет референдуму
Референдум, згідно ст. Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р., це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення, що мають вищу юридичну силу [173].
Конституція України у розділі 3 «Вибори. Референдум» визначила основні засади референдуму в Україні як важливого конституційно-правового інституту.За період незалежності в Україні проведено два референдуми - 1 грудня 1991 р. та 16 квітня 2000 р.
Загалом поняття «референдум» сформувалося історично, тому має різне трактування:
- як важливий державно-правовий інститут безпосередньої демократії, що реалізує суверенітет народу через голосування за законопроекти та питання, які мають принципове значення як для держави загалом, так і окремої адміністративно-територіальної одиниці;
- як безпосередній спосіб формування державної волі громадянами, що мають право голосу та можуть шляхом голосування висловити свої погляди, а, відтак, проявити свою волю у питаннях, що становлять предмет референдуму;
- як спосіб волевиявлення громадян, які шляхом голосування беруть участь у публічно-правовому управлінні державними і суспільними справами;
Відтак, референдум - це форма безпосереднього народовладдя, в процесі якої шляхом голосування громадянами України приймаються рішення з найважливіших питань самоврядного чи загальнодержавного значення, крім тих питань, які не можуть бути винесені на голосування. Згідно ст. 74 Конституції України референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.
Ознаки референдуму:
1) є формою безпосереднього народовладдя;
2) здійснюється шляхом голосування громадян України;
3) є самостійним інститутом конституційного права України; за формою проведення є всенародним голосуванням;
4) його рішення мають вищу юридичну силу, їм властивий імперативний характер, тому для практичної реалізації вони не потребують санкціонування з боку держави;
5) є формою компромісного вирішення найважливіших питань як загальнодержавного, так і місцевого значення.
Виняткова важливість референдуму полягає і в тому, що законодавча влада належить не тільки Верховній Раді України, але й безпосередньо Українському народу. Таке трактування референдуму опосередковує його законодавчу компетенцію і передбачає можливість проведення не тільки ратифікаційних, дорадчих референдумів, але й референдумів з прийняття Конституції держави.
Предметом всеукраїнського референдуму є комплекс найважливіших проблем як державного, так і суспільного життя з приводу яких громадяни України висловлюють свою думку у законодавчо визначеній процесуальній формі. Предметом такого референдуму може бути прийняття Конституції держави, як це було у Російській Федерації у 1993 р., територіальні зміни та інші важливі питання загальнонаціонального значення. Так, Всеукраїнський референдум може бути проведений і щодо вирішення питання про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України чи Президента України (ст. 13 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»). Конституція України не закріплює можливість проведення таких референдумів, але спроби їх ініціювати мали місце вже у 1992, 1993, 1996 та 1998 роках.
За предметом регулювання всеукраїнські референдуми можуть поділятися на конституційні, законодавчі, міжнародно-правові, адміністративно-територіальні та інституційні (з питань дострокового припинення повноважень парламенту або глави держави). Крім предметів, окреслених Конституцією України та профільним Законом, на всенародне голосування можуть виноситися питання, щодо яких законодавство не містить обмежень. І все ж, предметом референдуму не може бути питання, вирішення якого потребує спеціальних професійних знань. Наприклад, не допускається проведення референдуму з питань, що належать до відання прокуратури, суду тощо.
Предметом місцевого референдуму може бути: а) прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно- територіальних одиниць; б) прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих рад, їх виконавчих і органів.
***
Цікаво, що інститут референдуму один з найстаріших у праві. Батьківщиною референдуму прийнято вважати Швейцарію, де вперше його було проведено у 1439 р. Поняття «референдум» тісно пов’язане з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Відомий швейцарський учений Жан-Анрі Дюнан - засновник Міжнародного Червоного Хреста у Женеві 1863 р., намагався пояснити витоки формування поняття «референдум». За Ж.-А. Дюнаном, у старій Швейцарії засідання Сейму збиралися не регулярно, тому представники Союзних земель були не депутатами в нинішньому розумінні цього слова, а послами, які вели справи від імені своїх урядів. Коли з’являлися такі справи, відносно яких у послів не було відповідних повноважень, то рішення приймалося «ай’геї'егепсіит», тобто приймалося рішення влади земель1.
Інститут референдуму за часу існування Радянського Союзу вперше здобув нормативне закріплення у ст. 49 Конституції СРСР 1936 р. Це, в свою чергу, дало поштовх для теоретичної розробки правової природи даного інституту радянськими вченими, одним з яких був В.А. Дорогін. Зміст референдуму, стверджував він, полягає в безпосередньому зверненні до виборців для вирішення законодавчого чи іншого питання, а сукупність норм, що регулюють безпосереднє звернення до виборців із законодавчих чи інших питань, становить державно- правовий інститут референдуму[174] [175]. Наступним важливим кроком у правовому регламентуванні інституту референдуму стала Конституції СРСР 1977 р. Яка у ст. 5, на відміну від попередньої Конституції СРСР, розмежувала поняття всенародного обговорення та всенародного голосування, що безперечно було правильним, оскільки у правовому сенсі виокремленні форми прямого народовладдя є далеко не тотожними явищами. Незважаючи на те, що інститут референдуму був нормативно закріплений, проте чіткого механізму його проведення не було. Ситуацію дещо покращив Закон СРСР «Про всенародне голосування (референдум СРСР)» від 27 грудня 1990 р., який вніс свої корективи у практичний процес організації референдуму. Зауважу, що вищезазначений закон став основою для розробки та прийняття чинного Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». 7.2.