Поняття і види актів Президента України

Аналіз положень Конституції України дає змогу зроби­ти висновок, що Президент України реалізовує свої правотворчі повноваження виходячи із свого консти­туційного статусу як гаранта державного суверенітету, територіальної ці­лісності України, дотримання Основного Закону, забезпечення основ­них прав і свобод (ст.

Основою легітимності реалізації правотворчих повноважень Прези­дента України є підготовка його указів Радою національної безпеки та оборони України, який є координуючим органом з питань національної безпеки й оборони при главі держави. Більшою мірою регламентарна влада Президента втілюється у контролі за законністю актів уряду та ад­міністрації, його діяльності у системі адміністративного контролю у му­ніципальних правовідносинах. Тим більше Президент України як глава держави забезпечує стратегічні, магістральні напрями розвитку Україн­ської держави і у випадку криз застосовує засоби надзвичайного харак­теру (у рамках інститутів надзвичайного, воєнного стану тощо).

Президент України для здійснення своїх повноважень видає укази. У відповідності до Конституції Президент видає укази на основі Кон­ституції України і законів України. Президент не має права розробляти шляхом видання указів первинні правові норми, оскільки це є прерога­тивою парламенту.

Президент України у своїй нормотворчій діяльності зв’язаний зако­ном. Тобто, визначаючи сферу нормотворчих повноважень Президента, необхідно враховувати всі його повноваження, передбачені виключно у Конституції України. У цьому відношенні повноваження Президента повинні також здійснюватися на основі законів України. Нормотворчі повноваження Президента також переплітаються з регламентарними повноваженнями уряду. Згідно з принципом поділу влади регулювати правовідносини на основі закону має право Кабінет Міністрів, оскільки він згідно з Конституцією (ст. 116 Конституції) здійснює зовнішню і внутрішню політику держави, а тому може встановлювати правила шля­хом видання правових актів — постанов. Однак Президент здійснює зов­нішню політику і забезпечує керування у сфері національної безпеки та оборони. Таким чином, свої нормотворчі повноваження Президент Ук­раїни здійснює у трьох сферах: зовнішній політиці, національної безпе­ки й оборони.

Стосовно правових актів Президента, як і будь-яких органів публіч­ної влади, діє презумпція конституційності (законності) цих правових актів. Це означає, що правовий акт глави держави, який прийнято від­повідно до визначених формальностей, має юридичну силу закону у ме­жах юрисдикції органу (його повноважень, території поширення влади, процедури прийняття), що прийняв цей акт. Однак у судовому порядку цей правовий акт може бути оспорений і визнаний нечинним згідно з певними правовими критеріями.

Критерії правового характеру актів органів влади визначені у частині другій статті 19, частині першій статті 152 Конституції України, а також дещо фрагментарно у судовій практиці.

Критерії конституційності актів Президента. Визначаючи конститу- ційність правових актів Президента, необхідно насамперед визначати, як шляхом прийняття аналізованого правового акта забезпечується роз­виток положень Конституції і законів України відповідно до конститу­ційних цілей, принципів і норм. При цьому необхідно визначати, чи бу­ло дотримано принципів поділу влади та ієрархії нормативно-правових актів, зокрема співвідношення законодавчої сфери парламенту та регла- ментарної самостійності Президента, поваги глави держави до режиму парламентаризму. Важливим є дотримання конституційності процедури прийняття актів Президента. Розробляючи та приймаючи правові акти Президента, необхідно забезпечити доступ до його актів громадськості та опозиції для їх можливого обговорення громадськістю або критики опозиції.

1) Розвиток конституційних положень. Акти Президента покликані прийматися для деталізації та конкретизації положень Конституції Ук­раїни, повинні містити норми права, зокрема шляхом трансформації конституційних принципів у вигляді правових норм, які визначають певну модель поведінки адресата цих норм. З метою забезпечення на­лежної реалізації цих норм акти Президента повинні базуватися на при­мусовій силі права. Тобто акти Президента не можуть бути голослівними — у разі наявності в них регламентарних норм, у чинному законодавстві повинна бути передбачена юридична відповідальність за невиконання або неналежне виконання обов’язків, покладених на адресата цього ак­та. Із вимоги конституційності правових актів Президента випливає та­кож інша вимога — обґрунтованість, що передбачає наведення певних міркувань щодо обставин та суспільної необхідності прийняття правово­го акта глави держави.

2) Прийняті на підставі Конституції і законів України. Згідно зі ст. 19 Основного Закону акти Президента повинні бути прийняті на підставі Конституції і законів України.

Оскільки мова йде про арбітражні та компенсуючі функції Прези­дента України, то виникає дилема дотримання Конституції під час прийняття правових актів главою держави. В умовах відсутності законо­давчого регулювання статусу глави держави досить суперечливою є ідея про так звані „припустимі повноваження" Президента України. Навіть у випадку їхнього визнання та здійснення існують проблеми реалізації відповідних актів Президента, виданих для виконання цих функцій. Це зумовлено тим, що стаття 102 Конституції, що визначає функції арбітра­жу та компенсації повноважень глави держави, не вказує на засоби їх ви­конання. У цьому відношенні положення Конституції України програ­ють порівняно з подібними положеннями Конституції Франції („своїм арбітражем забезпечує належне функціонування публічної влади та її наступність"), Конституції Російської Федерації („забезпечує узгоджену діяльність органів влади"). Сьогодні ця проблема вирішується як проб­лема використання Президентом своїх дискреційних повноважень.

Застосування Президентом необхідних заходів у рамках ч. 2 ст. 102 Конституції України передбачає: а) вжиття заходів у рамках правових актів — указу, розпорядження, конституційного подання; б) такі заходи повинні відповідати критеріям пропорційності і не накладати надмірних обмежень у сфері основних прав і свобод; в) такі заходи повинні бути оперативними, своєчасними і переслідувати соціальну значиму мету у рамках забезпечення засад конституційного ладу; г) порушення повинні носити принциповий характер і вжиття інших заходів не дає змогу забез­печити режим конституційності; д) підставою цього є забезпечення саме принципів верховенства права, поділу влади, належного функціонуван­ня публічної влади та правонаступності її інститутів; е) заходи, пов’язані з обмеженням основних прав, повинні стати предметом невідкладного парламентського або конституційного контролю у порядку, визначено­му Конституцією і законами України.

3) Прийняті у межах повноважень, визначених у Конституції і зако­нах України. Коло повноважень Президента визначено у статті 106, а та­кож ст. 72, 77, 83, 85, 87, 90, 93, 94, 104, 107, 113, 114, 118, 122, 128, 129, 136, 137, 139, 148, 150, 151, 154, 156 Конституції України. Відповідно такі акти Президента можна класифікувати за критерієм кола повноважень, що вже було проаналізовано вище. Виходячи із цього аналізу, правові акти Президента із зазначених питань мають окреслене коло питань, у багатьох випадках конкретних адресатів (наприклад, під час реалізації установчих повноважень або визначення заходів конституційної відпо­відальності тощо), можуть містити конкретні приписи або мати конклю- дентний характер (звернення до народу чи прийом вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав).

4) Прийняті у спосіб, передбачений Конституцією і законами України. Процедура ухвалення актів Президента є простою, оскільки їх проекти готуються Правовою службою Секретаріату Президента, яка зобов’язана проаналізувати його стосовно конституційності. Тому вживаний в Ос­новному Законі термін „у спосіб" означає ніщо інше, що акти Прези­дента України повинні відповідати Конституції.

Дещо інакша ситуація у випадку прийняття Президентом указу, яким втілюється у життя рішення Ради національної безпеки та оборо­ни. У даному випадку існує оформлення Президентом рішень колегіаль­ного органу влади, який здійснює функції координації та контролю у сфері національної безпеки та оборони.

5) Дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення або наб­рання чинності правових актів. Вимога належної правової процедури є важливою умовою конституційності правових актів Президента України і визначають певні формальні вимоги до них. Яким чином повинен роз­глядатися проект правового акта, залежить від розсуду Президента Ук­раїни. Як правило, рішення щодо підписання правових актів Президент приймає одноособово. Якщо глава держава вважає, що предмет регулю­вання його указу буде стосуватися питань національної безпеки та обо­рони, то проект цього указу буде розглянуто на засіданні РНБО.

З окремих питань акти Президента підлягають контрасигнації Прем’єр-міністром і відповідальним згідно з частиною 4 статті 106 Кон­ституції. Прем’єр-міністр та відповідальний міністр зобов’язані контра­сигнувати укази Президента, які видані на підставі рішення РНБО, ос­кільки вони базуються на колегіальному рішенні. Це випливає із системного та функціонального тлумачення положень Конституції Ук­раїни, що визначає статус глави держави та його взаємовідносини з ін­шими інститутами публічної влади. Прийняття указу Президентом на підставі рішення РНБО свідчить про його високу ступінь легітимності, оскільки він є результатом політичних консультацій та досягнутого кон­сенсусу між основними суб’єктами прийняття владних рішень, виражає думку колегіального органу з питань, що потребують особливої кваліфі­кації та підготовки.

Необхідною умовою набрання чинності указів Президента є їх опублікування в офіційних друкованих засобах масової інформації. По­садові особи, які в силу закону зобов’язані забезпечити своєчасне опуб­лікування правових актів органів влади, не мають права зволікати у їх опублікуванні, зважаючи на презумпцію конституційності (законності) актів глави держави. За зверненням заінтересованої особи такий акт гла­ви держави може стати предметом судової перевірки стосовно конститу­ційності (законності).

Види правових актів Президента України. Правові акти Президента України можна поділити на три групи: нормативні, акти індивідуальної дії, конклюдентні акти. До нормативних правових актів належать укази, до актів індивідуальної дії — розпорядження, до конклюдентних актів — звернення, візити, консультації, робочі поїздки, наради, виступи тощо.

Щодо розмежування нормативних актів та ненормативних актів існує деяка судова практика.

Зокрема Конституційний Суд визначив лише в загальних рисах ознаки ненормативних правових актів, зазначивши, що „...за своєю природою не­нормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого інди­віда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації ви­черпують свою дію“75.

Дещо пізніше президія Вищого Господарського Суду пов’язала природу актів органів публічної влади з їх властивістю породжувати правові наслід­ки та регулювання „тих чи інших суспільних відносин“, їх обов’язковим ха­рактером для учасників цих відносин. Залежно від характеру та обсягу від­носин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативного і ненормативного характеру. Основним критерієм нормативності правового акта визнається наявність правил, що носять „загальний чи локальний ха­рактер та застосовуються неодноразово¹¹. Відповідно підставами для виз­нання акта недійсним є порушення належної правової процедури і „прав та охоронюваних законом інтересів¹¹ заінтересованого учасника правовідносин. Порушення правової форми акта може служити підставою для його скасу­вання лише у випадку, якщо таке порушення „спричинило прийняття неп­равильного акта“ 76.

Президент також ухвалює розпорядження — правові акти ненорма­тивного характеру. Предметом регулювання розпоряджень Президента є прості управлінські дії, які стосуються конкретних адресатів, вичерпу­ють свою дію із вчиненням цієї дії ^{[75] [76] [77].}

Оскільки згідно з Розділом VII Кодексу адміністративного судочин­ства сьогодні функції адміністративного судочинства у спорах між юри­дичними особами вирішують і надалі господарські суди, то така практи­ка важлива для вирішення спорів щодо питань законності актів Президента України і сьогодні, а також не виключено — і в майбутньо­му — під час остаточного створення системи адміністративних судів. Безумовно, що напрацювання господарських судів матимуть певний вплив на практику адміністративних судів щодо визнання законни- ми/незаконними правових актів органів влади.

Згідно з усталеною практикою Конституційного Суду^[78] укази Пре­зидента України є невід’ємною частиною законодавства. У правовій дер­жаві законодавство повинно бути систематизованим, що є гарантією йо­го правового характеру і стабільності. При систематизації законодавства правові акти приймаються системно і не вносять додаткових супереч­ностей у правове регулювання, інакше це може загрожувати правовій безпеці (певності) індивіда.

Згідно з принципом верховенства права законодавство не може регулю­вати конкретні життєві випадки, оскільки це є прерогативою адміністрації та органів юстиції (правосуддя). Правова норма означає те, що законода­вець встановлює загальні рамки поведінки, які можуть конкретизуватися у договорі, адміністративній практиці чи судовому прецеденті.

Виходячи з цього європейська практика виробила такі осноні кри­терії до законодавчих положень: принцип рівності; заборона сваволі; принцип пропорційності (співмірності); заборона нерозумного застосу­вання права; заборона надформалізму.

Згідно з принципом рівності з рівним слід поводитися по-рівному, з нерівними — нерівно; будь-який вид дискримінації забороняється.

Заборона сваволі передбачає, що будь-який акт органу влади повинен бути розумно обґрунтований згідно з правилами формальної юридичної логіки. Необґрунтовані акти є оспорюваними у сенсі ст. 152 Конституції та п. 2, 3 ч. 3 ст. 2 КАС (прийняті всупереч призначення органу та не- обґрунтовано) та такими, що мають вади легітимності.

Принцип пропорційності передбачає, що будь-яке втручання у свобо­ду дій громадянина допустимо настільки, наскільки це необхідно у рам­ках мети, що переслідується у публічних інтересах; міра обмеження не повинна супроводжуватися надмірним тягарем, необхідно обирати та­кий захід обмеження, який призводив би до мінімального тягаря.

Заборона нерозумного застосування права означає, що норма, яка у певній конкретній ситуації втрачає свій сенс (зміст), не підлягає застосу­ванню.

Заборона формалізму передбачає, що є неприпустимим накладати на громадян обмеження виключно з міркувань дотримання формальних вимог. Недотримання форми не повинно трактуватися на шкоду грома­дянина, якщо мета, яка переслідується формою, може бути досягнута і без її дотримання^[79].

Зокрема Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України визнала неправомірними дії податкових органів, які відмовляли громадянам робити відмітку у паспорті про їх відмову від присвоєння ідентифікаційного номера. Така позиція податкової адміністрації базувалася на тому, що чин­не законодавство не регулювало порядок вчинення таких відміток у паспор­ті. Однак Судова колегія визнала такі дії надмірно формальними, оскільки не дивлячись на відсутність закону, облік таких платників можна було вес­ти за попередніми формами^[80].

Правові акти Президента України та публічний інтерес. Правові акти Президента повинні ґрунтуватися на публічному інтересі. Проблема публічного інтересу майже недосліджена, деякою мірою цю проблему розглядає Ю. Тихомиров^[81].

Публічний інтерес під час здійснення повноважень та прийняття Президентом правових актів на їх виконання передбачає забезпечення балансу у системі органів влади, виконання главою держави функцій ар­бітражу, представництва нації та забезпечення суверенітету держави. За таких умов Президент як глава держави покликаний забезпечити баланс інтересів органів влади, сприяти узгодженню їх позицій, забезпеченню взаємодії між ними.

Якщо у цьому контексті розглядати співвідношення актів Прези­дента та Кабінету Міністрів, то необхідно насамперед виділити страте­гічний характер актів глави держави, які можуть визначати зміст актів уряду й адміністрації (міністерств, відомств, місцевих державних адмі­ністрацій). Як акти глави держави, так і акти уряду й адміністрації ма­ють регламентарний характер. Однак акти Президента в ієрархії норма­тивних актів мають вищу юридичну силу порівняно з актами виконавчої влади. Тому у разі зволікання з боку уряду чи адміністратив­ного органу не виключена можливість прийняття відповідного указу Президентом. Такий указ Президента буде чинним доти, доки його не буде визнано неконституційним/незаконним у судовому порядку або з цього питання не буде прийнято відповідного акта уряду чи адміністра­тивного органу.

Конституційний Суд України зробив спробу тлумачення окремих ас­пектів публічного інтересу, розкриваючи зміст поняття „інтереси держа- ви“: „Інтереси держави відрізняються від інших учасників суспільних відно­син. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єк­тів права власності та господарювання тощо“. Далі КС зазначає, що „ін­тереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та органі­зацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної влас­ності у статутному фонді“, однак не виключаються її інтереси у приват­них підприємствах, товариствах. І нарешті, КС робить висновок, що поняття „інтереси держави“ є оціночним, тому прокурор на свій розсуд з урахуванням конкретних обставин самостійно визначає правомірність сво­їх дій, обґрунтовуючи їх положеннями чинного законодавства^[82].

Критерії законності актів Президента України. Відповідно до ст. 2, ч. 3 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони у відповідності до таких вимог.

1) Вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передба­чені Конституцією та законами України. Це положення відтворює кон­ституційний принцип законності управління (ст. 19 ч. 2). Таким чином закріплюється положення, у відповідності до якого суд пов’язаний Кон­ституцією і законами України. Це означає, що у випадку виявлення су­дом рішення адміністративного органу, не заснованому на законові, во­но визнається недійсним та потерпілий має право на компенсацію.

2) Адміністративні рішення і дії, вчинені з використанням повноважен­ня з метою, з якою це повноваження надано. Це положення не дозволяє суб’єкту владних повноважень виходити за межі власних повноважень, оскільки можлива постановка питання про порушення кримінальної справи за перевищення службових повноважень з боку посадової особи. Однак чинний Закон про державну службу докладно не регулює питання щодо проведення розслідування з приводу зловживання службовим ста­новищем (ст. 14 Закону) і містить лише загальну вказівку про їхню юри­дичну відповідальність (ст. 38).

3) Адміністративні рішення і дії, вчинені обґрунтовано, тобто з ураху­ванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). Ця вимога визначає, що рішення адміністративного органу має сер­йозні вади легітимності, якщо воно не обґрунтовано. Ознаками необґрун­тованості рішень суб’єктів владних повноважень можуть бути: відсутність наведених правових підстав прийнятого рішення (посилання на положен­ня чинного законодавства); неповнота дослідження фактичних обставин, що важливі для справи і безпосередньо впливають на наслідки її вирішен­ня; відсутність логічного зв’язку з положеннями закону, на які посилаєть­ся суб’єкт владних повноважень під час прийняття владного рішення, та фактичних обставин справи.

4) Адміністративні рішення і дії, вчинені безсторонньо (неупереджено). Адміністративний суд повинен перевірити, чи існує упередженість у від­повідних компетентних органах щодо адресатів правового акта. Зокрема упередженість може виражатися у неповноті з’ясування всіх істотних об­ставин, які мають значення для вирішення певного питання.

5) Адміністративні рішення і дії, вчинені добросовісно. Така вимога оз­начає, що суб’єкт владних повноважень повинен ретельно попіклувати­ся про встановлення фактичних обставин у достатньому обсязі, необхід­ному для прийняття обґрунтованого рішення.

6) Адміністративні рішення і дії, вчинені розсудливо. Цей критерій визначає, що рішення компетентних органів повинні ґрунтуватися на всебічному дослідженні фактичних обставин справи і правильному зас­тосуванні положень закону, як би у цій звичайній ситуації повелася ро­зумна людина, здатна передбачити наслідки своїх дій.

7) Адміністративні рішення і дії, вчинені з дотриманням принципу рів­ності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації. Це поло­ження конкретизує конституційний принцип рівності та недопущення дискримінації. Наприклад, в адміністративних процедурах це положення фактично тлумачиться як принцип довірливого ставлення посадової осо­би, яка наділена офіційними функціями, до адресата правового акта.

8) Адміністративні рішення і дії, вчинені пропорційно, зокрема з дотри­манням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Цей критерій вперше зафіксовано у чинному законодав­стві Україні та означає вимогу порівняти наслідки вчинених дій з метою діяльності органу влади. Наприклад, при цьому досягнення покладеної мети діяльності компетентного органу влади не може призводити до втрати особою можливості реалізувати свої права (наприклад, права на отримання громадянства України).

9) Адміністративні рішення і дії, вчинені з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення. Згідно з вимогою довірливості всі процедурні рішення, пов’язані із заінтересованою особою, повинні здій­снюватися з його участю. У процесі думка громадянина повинна бути заслухана, він може надати певні матеріали або свідчення, клопотати про залучення до процесу певних посадових осіб.

10) Адміністративні рішення і дії, вчинені своєчасно, тобто протягом розумного строку. Цей критерій є новелою українського законодавства. Він означає, що суб’єкт владних повноважень або суддя на свій розсуд дає оцінку, впродовж якого повинна вчинитися певна процесуальна дія. При цьому розсуд є обмеженим — критерій розумного строку означає, що для певної процесуальної дії виділяється стільки часу, скільки необ­хідно у звичайних випадках для належного її вчинення. Визначення строку вчинення процесуальної дії не може привести до зволікання у прийнятті певних процесуальних дій або рішень.

5.2.