Скріплення актів Президента України

З деяких питань предмета відання Президента (пункти 5, 18, 21, 23 частини першої статті 106 Конституції України) правові акти Пре­зидента потребують скріплення підписами Прем’єр-міністра та міністрів, відповідальних за його виконання.

На думку російського вченого О. С. Алексєєва, скріплення міністрами актів глави держави має подвійне значення: по-перше, надає цим актам юридичної сили; по-друге, слугує обґрунтуванням відповідальності міністрів за акти глави держави перед судом і перед парламентом^[83].

За умов парламентського правління звичайно контрасигнуються всі або майже всі акти глави держави, що означає покладення політичної від­повідальності за рішення (акти) глави держави на уряд та його конкретних членів. Водночас контрасигнування фактично засвідчує визнання з боку уря­ду законності й доцільності видання актів глави держави.

У країнах зі змішаною республіканською формою державного правління застосування інституту контрасигнування обмежене.

Інститут скріплення актів Президента України, на думку Шапова­ла В. М., має по суті атрибутивне значення^[84].

Починаючи з 2006 і до початку 2007 року Президент України видав близько 60 актів, які мали бути скріплені підписами Прем’єр-міністра та відповідного міністра, з них біля 20 було направлено до Кабінету Мініс­трів для здійснення цієї процедури, однак лише 3 було підписано. Утім, брак підписів не завадив Президенту офіційно оприлюднити укази, і во­ни в загальному порядку набрали чинності^[85]. Водночас наприкінці 2006 року Кабінет Міністрів України звернувся до Конституційного Суду Ук­раїни з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення частин третьої та четвертої статті 106 Конституції України. Це конституційне подання згодом було відкликане відповідним клопотанням Кабінету Мі­ністрів (аргументованим тим, що з прийняттям Закону України „Про Кабінет Міністрів України" від 21 грудня 2006 року відпала практична необхідність в офіційному тлумаченні положень зазначених норм Кон­ституції України), і тому конституційне провадження у цій справі було припинено.

Незважаючи на ці обставини, спробуємо детальніше розібратися з окремими повноваженнями, правовими актами глави держави та проце­дурою їх скріплення (контрасигнації) згідно з ч. 4 ст. 106 Конституції України.

Для забезпечення взаємодії та узгодження політичного курсу Пре­зидента та Кабінету Міністрів України деякі акти глави держави потре­бують скріплення підписами Прем’єр-міністра та міністра, відповідаль­ного за його виконання, і така процедура стосується певних питань предмета відання Президента (пункти 5, 18, 21, 23 частини першої статті 106 Конституції України).

Скріплення указів Президента України — це обов’язкова у визначе­них Конституцією України випадках процедура набуття їх чинності шля­хом скріплення власними підписами Прем’єр-міністра України, відповід­ними міністрами України, що тягне за собою конституційно-політичну відповідальність Прем’єр-міністра України, відповідних міністрів України за скріплення і виконання скріплених ними указів Президента України чи за безпідставну відмову від їх скріплення та виконання.

Як видно з цього переліку, питома вага актів Президента, що потре­бують узгодження з боку глави уряду та відповідального міністра, є по­рівняно незначною. До речі, за попередньою редакцією Основного За- кону^[86] підписами мали бути скріплені укази Президента, прийняті в межах не чотирьох вищезгаданих, а 13 пунктів повноважень глави дер­жави, визначених статтею 106 Конституції.

Власне така процедура у теорії конституційного права називається контрасигнацією. Сам термін „контрасигнація" походить від латинських „contra" — проти і „signature" — підписувати, засвідчувати печаткою. Без такого підпису, як слушно зазначає В. Шаповал, акт недійсний^[87].

На користь такого висновку свідчить і проведений С. Головатим етимологічний аналіз понять скріплення підписом та контрасигнація та наведена відповідна аргументація про значення цієї процедури, яка тяг­не юридичні наслідки, пов’язані з юридичною силою указів Президента України^[88]. Згідно із 6-томною Юридичною енциклопедією контрасиг­нація актів глави держави це — скріплення підписом глави уряду і/або окремого члена уряду акта глави держави. Без такого підпису акт недій­сний^{88 [89]. Далі зазначається, що, як правило, контрасигнатура застосову­ється при парламентському правлінні та, як випливає зі змісту цієї стат­ті, у напівпрезидентській республіці. Хоча існує й інша позиція науковців — у Конституції України немає жодного положення про те, що не скріплений відповідними підписами указ є нечинним (як вказано, наприклад, у Конституції Німеччини).}

У Франції, в якої Україна запозичила елементи змішаної республі­ки, згідно зі ст. 19 Конституції передбачається контрасигнування всіх актів Президента прем’єр-міністром та відповідальним міністром. Це правило не поширюється на випадки прийняття главою держави актів про призначення прем’єр-міністра, введення надзвичайного стану та де­які інші, які спеціально застережені в Основному законі.

Така система дозволяє президентові та прем’єр-міністрові врівнова­жувати один одного у їхніх власних прерогативах і їм необхідно кожен раз приходити до компромісної згоди для того, щоб здійснити те чи інше уря­дове рішення. Ф. Ардан з цього приводу зазначає, що рішення повинні одночасно отримати схвалення як глави держави, так і уряду. Таким чи­ном, розділені повноваження між президентом та урядом Франції у різних сферах потребують контрасигнації. І далі він робить дуже важливе уточ­нення: „Якщо перший (тобто президент) користується підтримкою Наці­ональних Зборів, то урядові залишається підпорядкуватися його волі“ ^[90].

Слід зазначити, що Конституція Російської Федерації не передбачає інституту контрасигнатури (на відміну від конституцій таких країн, як Франція, Австрія, ФРН і ін.), і відповідно відсутність цього інституту в російському конституційному праві, на думку М. Баглая і В. Туманова, не сприяє упорядкованості процедур підготовки і прийняття актів глави держави, що виходить за рамки його дискреційних повноважень, чіткої фіксації відповідальних державних органів і посадових осіб^[91].

Таким чином, за своєю юридичною природою процедура, описана в ст. 106, ч. 4 Конституції України, є ніщо інше, ніж контрасигнація.

Водоночас необхідно розмежовувати такі поняття, як „контрасиг­нація", „віза“ і „візування", оскільки це дещо різні речі. Саме „завізова­ними" Прем’єр-міністром, а в разі його відсутності — відповідним віце- прем’єр-міністром, а також керівниками міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади надходять від Кабінету Міністрів проекти актів Президента України.

Для розуміння природи контрасигнації необхідно розглянути два питання: 1) реалізацію повноважень Президента у період функціонуван­ня пропрезидентського уряду та у період „співіснування"; 2) особливості контрасигнації указів Президента, якими він вводить у дію рішення РНБО). Ці проблеми взаємопов’язані і визначають юридичний режим скріплення указів Президента Прем’єр-міністром та відповідальним мі­ністром.

Особливості режиму напівпрезидентського правління в Україні та контрасигнація актів Президента. В умовах напівпрезидентської рес­публіки загалом процедура контрасигнації означає перекладання полі­тичної відповідальності за наслідки схвалюваного указу Президента на уряд в особі його глави та відповідального міністра. Якщо сформовано та функціонує пропрезидентський уряд, контрасигнація забезпечує консолідацію зусиль уряду на реалізацію зовнішньої і внутрішньої полі­тики глави держави. Це пов’язано з тим, що діяльність уряду дисциплі­нується через партійну та фракційну дисципліну, оскільки уряд спира­ється на парламентську більшість. Глава держави при цьому володіє вищим ступенем легітимності, оскільки він обраний прямими вибора­ми і отримує відповідний представницький мандат від народу. Уряд во­лодіє нижчим ступенем легітимності, оскільки він сформований за участю глави держави та парламенту (парламентської більшості). Відпо­відно за всі наслідки указу Президента, що підлягає контрасигнації, не­се відповідальність уряд в особі прем’єр-міністра та відповідального мі­ністра. У разі відмови від скріплення підписами указу Президента (що вважається порушенням Конституції України), тобто незгоди з його рі­шенням, Прем’єр-міністр та відповідальний міністр мають заявити про свою відставку, однак парламент може її не прийняти, натомість врегу­лювавши спірне питання (якого стосується указ Президента) законо­давчим шляхом.

У свою чергу, у період „співіснування" контрасигнація по суті слу­жить для уряду засобом обмеження повноважень глави держави.

Зміст контрасигнації полягає в тому, що Прем’єр-міністр і відпові­дальний міністр беруть на себе також відповідальність за наслідки вико­нання цього акта. Сутність контрасигнації виражається в узгодженні по­зицій глави держави та уряду, оскільки фактично останній несе відповідальність за виконання акта Президента. Таким чином, без узгод­ження політичних позицій за допомогою контрасигнації між главою держави та урядом акти Президента не можуть набрати чинності.

Предмет контрасигнації. Водночас необхідно визначатися з юри­дичним режимом здійснення контрасигнації, скріплення Прем’єр-мі­ністром та відповідальним міністром указів Президента залежно від їх­нього предмета. За цим критерієм повноваження Президента, на реалізацію яких потребується контрасигнація, можна поділити на дві групи: 1) повноваження, що здійснюються на основі одноособового рі­шення (пп. 5, 21, 23 ст. 106 Конституції) за результатами консультацій з Прем’єр-міністром та відповідальними міністрами; 2) повноваження, що здійснюються на основі прийняття колегіального рішення на засі­данні РНБО (ст. 106, п. 18). Видається, що юридичний режим здійснен­ня контрасигнації указів Президента Прем’єр-міністром та відповідаль­ним міністром здійснюватиметься у першому випадку у режимі індивідуальної відповідальності, а в другому — солідарної відповідаль­ності уряду та міністрів.

З аналізу повноважень Президента, щодо яких його акти потребу­ють контрасигнації, створюється дивне враження (їх всього 4 із 31 пун­кту з наведеного у ст. 106 Конституції переліку), оскільки у напівпрези- дентських правліннях переважна більшість актів глави держави потребує своєї контрасигнації. До речі, більшість актів Президента вимагали від­повідного скріплення до конституційної реформи 2004 року.

Повноваження Президента, що здійснюються на основі одноособового рішення. Режим контрасигнування цієї категорії актів глави держави пот­ребує проведення відповідних консультацій з Прем’єр-міністром та від­повідальним міністром згідно з процедурою, визначеною Законом про Кабінет Міністрів^[94]. Ці повноваження стосуються призначення дипло­матичних та консульських представників, прийняття вірчих і відкличних грамот іноземних дипломатичних представників, введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану. Без взаємних компромісів та досягнення консенсусу з приводу характеру та змісту цих рішень будь- який акт Президента буде блоковано Кабінетом Міністрів. У цій ситуації відповідальність несуть як Прем’єр-міністр у режимі солідарної відпові­дальності уряду, так і відповідальний міністр у режимі індивідуальної відповідальності членів уряду.

Повноваження, що здійснюються на основі прийняття колегіального рішення на засіданні РНБО (ст. 106, п. 18). Вони стосуються здійснення арбітражних функцій Президента у сфері національної безпеки та у вій­ськовій сфері, що забезпечується РНБО. На підставі свого статусу РНБО покликана забезпечити функції щодо координації і контролю за діяль­ністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони (ч. 2 ст. 107 Конституції), і вона не є консультативним, дорадчим орга­ном при Президентові в сенсі п. 28 ч.1 ст. 106 Конституції.

Головою РНБО є Президент України, який формує персональний склад цього органу. До складу РНБО за посадою входять Прем’єр-мі­ністр, міністри оборони, внутрішніх справ, зовнішніх справ, Голова Служби безпеки. Членами РНБО можуть бути керівники інших цен­тральних органів виконавчої влади. Таке повноваження Президента є дискреційним і він може залучати до формування РНБО відомих фахів­ців у галузі національної безпеки й оборони. Згідно зі ст. 6 Закону про РНБО^[95] до кола таких осіб можуть бути залучені лише керівники цен­тральних органів виконавчої влади.

Згідно зі ст. 107 Конституції РНБО є координаційним органом з пи­тань національної безпеки та оборони при Президентові України. Згідно із згаданим спеціальним Законом на РНБО покладено відповідні фун­кції (стаття 3 Закону).

Формою роботи РНБО є засідання, на яких може бути присутнім Голова Верховної Ради, а також можуть бути запрошеними голови комі­тетів парламенту, народні депутати, керівники центральних органів ви­конавчої влади. Рішення РНБО приймаються двома третинами голосів її членів (ст. 10 Закону), які вводяться указами Президента України. Для опрацювання і комплексного вирішення проблем міжгалузевого харак­теру, забезпечення науково-аналітичного та програмного супроводжен­ня діяльності РНБО можуть утворюватися тимчасові міжвідомчі комісії, робочі та консультативні органи (ст. 14 Закону).

Оскільки рішення РНБО приймає не менш як двома третинами членів від її загального складу, виникає питання про юридичну форму такого рішення та його оформлення у вигляді указу Президента. Мож­ливі випадки, коли проти ухваленого не менш як двома третинами чле­нів від загального складу РНБО рішення може виступити і проголосува­ти проти відповідальний міністр. Закон про РНБО не регламентує цю дилему. Тому є підстави вважати, що у цьому випадку можливе видання указу Президента, якщо про за його скріплення своїм підписом вислов­люється Прем’єр-міністр, у свою чергу відповідальний міністр зо­бов’язаний скріпити своїм підписом відповідний указ Президента. При цьому уряд несе солідарну відповідальність за виконання такого указу.

Отже, з аналізу юридичної конструкції, визначеної ч. 4 ст. 106 Кон­ституції України, випливають висновки такого характеру:

1. Скріплення актів Президента Прем’єр-міністром та відповідаль­ним міністром є класичною процедурою контрасигнації актів глави дер­жави, що мають своїм наслідком набрання ними юридичної сили.

2. Виходячи з порівняльно-правового аналізу видно, що незначна доля актів Президента, спрямованих на реалізацію його повноважень, потребує контрасигнації.

3. Зміст контрасигнації трансформується залежно від розкладу полі­тичних сил в умовах напівпрезидентського правління, однак за будь- яких умов означає накладання політичної відповідальності за передбачу­вані наслідки акта, що контрасигнований:

а) якщо глава держави спирається на парламентську більшість та сформовано пропрезидентський уряд — центр прийняття рішень пере­ходить до Президента, а повнота відповідальності покладається на уряд у рамках солідарної відповідальності уряду та/або індивідуальної (галузе­вої) відповідальності міністрів;

б) у період співіснування для прийняття необхідних рішень Прези­дент повинен проводити ґрунтовні консультації з урядом, насамперед із главою уряду та відповідальним міністром, оскільки необхідною умовою контрасигнації актів Президента є досягнення компромісу та суспільно- політичного консенсусу з урядом в особі прем’єр-міністра та відпові­дального міністра.

4. Юридичний режим контрасигнації відмінний залежно від приро­ди та юридичних підстав прийняття актів Президента:

а) якщо Президент приймає акт одноособово, то контрасигнація виражає позитивні наслідки взаємних консультацій, що проводяться між главою держави та главою уряду та відповідальним міністром; вона тягне за собою як солідарну відповідальність уряду, так і галузеву відпо­відальність відповідального міністра;

б) якщо Президент приймає акт, яким вводяться у дію рішення РИБО, то контрасигнація виражає досягнення згоди між Президентом та Прем’єр-міністром, оскільки Закон про РНБО визначає, що рішення приймається більше ніж двома третинами членів від її загального складу; голосування на засіданні РНБО Прем’єр-міністра проти рішення блокує процедуру контрасигнації, голосування на засіданні РНБО відповідаль­ного міністра проти рішення не завжди блокує процедуру контрасигна­ції — остаточне рішення лежить за Прем’єр-міністром, — якщо останній голосує за таке рішення, відповідальний міністр зобов’язаний скріпити своїм підписом (контрасигнувати) указ Президента.

Висновки:

1. Прем’єр-міністр України, відповідні міністри України повинні нести конституційно-політичну відповідальність не тільки за скріплення і виконання скріплених ними указів Президента України, але й у разі не- обґрунтованої відмови від їх скріплення та виконання.

2. Без конституційно-політичної відповідальності Прем’єр-міністра України, відповідальних міністрів інститут скріплення указів Президен­та України буде неповним, а його застосування викликатиме конфлікти та непорозуміння.

5.3.