Презумпція конституційності то законності актів Президента України

Одними з найбільш актуальних, але обмежено висвітлених у правовій науці проблем, є проблеми, пов’язані із застосуванням принци­пів презумпції конституційності та презумпції законності правових актів органів державної влади.

Враховуючи, що Основний Закон України лише на Президента Ук­раїни покладає функцію забезпечення єдності державної влади, важливо висвітлити застосування принципів презумпції конституційності та пре­зумпції законності саме актів Президента України.

Щоб дослідити праворегулюючий характер принципів презумпції конституційності та презумпції законності правових актів глави держа­ви, необхідно з’ясувати сутність такого базисного поняття, який входить до складу цих термінів як „презумпція".

Презумпція є однією з багатьох правових категорій, поява якої пов’язана зі становленням давньоримської юриспруденції. Але тогочасні юристи, які активно використовували таку категорію як „презумпція", не залишили нам її теоретичного обґрунтування.

Термін презумпція (лат.,,ргае8итрїіо“) утворився від слова „ргае- $итеге“ (з латинської — передбачати, передчувати, вгадувати) і в перек­ладі з латинської мови означає припущення. Припущення — це здогад, попередня думка, попередні наміри.

В юридичній термінології правова презумпція означає визнання юридично достовірного факту, поки не буде доведено зворотного. Умов­на назва „правове припущення" у теоретико-правових джерелах у різ­ний час іменувалася по-різному: законне припущення, юридичне при­пущення, доказове припущення, правова презумпція, законна презум­пція, юридична презумпція.^[96] Проте сутність цього терміну залишалася незмінною і сприймалася як передбачення, яке ґрунтується на імовірних посилках та вважається істинним, доки правильність його не буде спрос­тована.

У радянському соціалістичному праві презумпції застосовувалися лише у тих випадках, коли це було передбачено законом. Радянське пра­во не визнавало безумовних презумпцій — йому були відомі лише умовні (наприклад, майно, яке перебуває в помешканні боржника вважається його власністю доти, поки не буде доведено зворотне; будь-яке безха­зяйне спірне майно вважається державною власністю доти, поки не буде доведено зворотне).

У наш час така правова категорія як презумпція не втратила свого значення. Презумпція — це такі ідеї та положення (у сфері права або тільки у зв’язку з правом), які припускають їх істинність без доведення. Іншими словами — це юридичне зобов’язання осіб визнати імовірний факт встановленим (існуючим) за наявності факту вихідного, доки інше не буде встановлене правозастосовчим рішенням компетентного суб’єк­та. Завдяки своєму тісному зв’язку з основними принципами матеріаль­ного права, презумпції, маючи процесуальну основу, та за умови їх пра­вильного застосування, сприяють реалізації принципу змагальності сторін, адекватному вирішенню справи та економії процесуального ча­су, оскільки або звільняють одну із сторін від необхідності доказування певного факту, або розподіляють тягар доказування між учасниками процесу.

Отже, суттєвою ознакою презумпції є її характер припущення. Тоб­то презумпції — це узагальнення не вірогідні, а ймовірні. Але ступінь їх імовірності дуже великий і ґрунтується на зв’язку між предметом і яви­щами об’єктивного бачення та повторюваності життєвих повсякденних процесів.

Проте презумпцію необхідно відрізняти від такої правової категорії як фікція, в основі якої також може лежати припущення. На відміну від презумпцій, які є імовірними припущеннями імперативного і диспози­тивного характеру, котрі можуть бути завжди заперечені, фікція — це та­кий спосіб мислення, який допускає або прямо визначає правовою нор­мою визнання відомого неіснуючого факту існуючим або, навпаки, існуючої обставини неіснуючою. Отже, правові фікції — це з самого по­чатку неправдиві положення, виражені імперативно, котрі ніколи не мо­жуть бути заперечені, оскільки це не має сенсу.

Зважаючи на величезну роль презумпцій для усунення невизначе­ності у правових відносинах, було б неправильним бачити в них лише засіб юридичної (законодавчої) техніки. Деякі правові презумпції набу­ли значення правових принципів, як то „презумпція конституційності правового акта“, „презумпція добропорядності", „презумпція невинува­тості", „презумпція законності правового акта" тощо.

Досліджуючи зміст суджень презумпції конституційності правово­го акта глави держави та презумпції законності його правового акта, не­обхідно відзначити, що в основі кожного правового акта (документа, дії), кожної норми права лежить припущення, відповідно до якого будь- який правовий акт (документ, дія) або будь-яка норма права має пози­тивний ефект.

Проте, на наш погляд, ні в якому випадку не можна ототожнювати презумпцію конституційності правового акта глави держави та презумп­цію законності його правового акта, оскільки юридична природа кон­ституційного правосуддя не співвідноситься з юридичною природою, зокрема адміністративного та цивільного судочинства. Здійснюючи пе­ревірку правового акта глави держави на конституційність, судді Кон­ституційного Суду підкоряються тільки Конституції та праву, а не зако­ну. Це необхідна умова для здійснення конституційного судочинства, оскільки Конституційний Суд, здійснюючи перевірку відповідності за­конів Конституції, має право своїми рішеннями позбавити їх юридичної сили і отже, ніяк не може бути пов’язаний із законами. Лише при роз­гляді окремих категорій справ Конституційний Суд може бути пов’яза­ний з певними законами, але лише остільки, оскільки вони не супере­чать Конституції.

Правова презумпція законності правових актів глави держави є за- гальногалузевим правилом (принципом). Суть цієї презумпції полягає у тому, що правовий акт глави держави визнається законним (а отже, спроможним створювати юридичні наслідки) доти, поки інше не буде встановлено компетентним суб’єктом. Таким чином, кожний правовий акт глави держави апріорі визнається законним та обґрунтованим, поки не буде доведено протилежне.

Проте у правовому полі нашої держави поняття „акт“ на відміну від його визначення в теорії права формулюється дещо по-іншому і не від­носить до правових актів глави держави його владні діяння (дії).

Дія правового акта глави держави (тобто застосування його під час врегулювання суспільних правовідносин та вирішення спорів) можлива лише за наявності у цього акта юридичної сили. Юридична сила вказує на здатність правового акта виступати у ролі правового регулятора пуб­лічних відносин, а також вирішувати конкретні державні завдання та здійснювати функції. Юридична сила забезпечує необхідність обов’яз­кового виконання такого правового акта всіма суб’єктами, кому він ад­ресований. У випадку невиконання або порушення цього правового ак­та, глава держави може вимагати від осіб та органів, що не виконують цей акт, виконання в примусовому порядку.

Щоб охарактеризувати правові акти глави держави, які не відпові­дають рамкам нормативно встановлених процедур та компетенції у чин­ному законодавстві вживають такі терміни, як „незаконне рішення" (стат­тя 56 Конституції України), „протиправний акт" (стаття 162 Кодексу адміністративного судочинства України).

Незаконним вважається такий правовий акт Президента України, який прийнятий з порушенням компетенції; який не відповідає принци­пам верховенства права, вимогам норм законів, у тому числі і передбаче­ній законом процедурі його прийняття та доведення до відома населення; який виданий без дотримання певної документарної форми і без дотримання правил юридичної техніки. Незаконний правовий акт підля­гає скасуванню або внесенню до нього змін. Президент України, навіть усвідомивши, що під час прийняття ним акта відбулося сутнісне пору­шення процесуальних норм, невірна оцінка фактичних обставин справи, неправильне застосування закону, грубе порушення встановленої зако­ном форми правозастосовчого акта, не може визнати його недійсним (не­законним, неправомірним тощо), а може лише його скасувати.

Скасування акта не тотожне визнанню його недійсним, враховуючи, що скасування акта припиняє його дію з моменту скасування і на май­бутнє, а недійсний акт визнається таким від моменту його прийняття.

Інколи виникають ситуації, коли акт Президента України є чинним, але за певних умов фактично є недіючим (наприклад, відсутність фінан­сування тощо).

Виходячи з поняття акта глави держави як юридичного факту, який встановлює, змінює або припиняє правовідносини, слід погодитись з тим, що сутністю справи про визнання акта недійсним (неправомірним, про­типравним, незаконним тощо) повинно бути визнання недійсності (неп­равомірності, протиправності, незаконності тощо) чи відсутності цього юридичного факту. У свою чергу вирішення питання про відсутність юри­дичного факту призводить до можливості твердження про наявність чи незмінність конкретних правовідносин (якщо акт спрямований на при­пинення або зміну правовідносин) або відсутність правовідносин (якщо акт породжує правовідносини) між сторонами.

Отже, визнати недійсним (неправомірним, протиправним, неза­конним тощо) та скасувати відповідний нормативний акт глави держа­ви, що не відповідає ознакам або одній з ознак чинного нормативного акта можна тільки шляхом звернення суб’єкта з позовом до суду загаль­ної юрисдикції. До того часу, поки правовий акт не буде визнаний судом недійсним, або якщо його недійсність прямо не встановлена законом, акт глави держави вважається правомірним.

Вперше серед пострадянських країн словосполучення „презумпція конституційності“ було застосовано в акті Конституційного Суду Росій­ської Федерації, а саме у Постанові від 31 травня 1993 року № 12-П, а згодом — у Постанові від 12 квітня 1995 року № 2-П. Як правовий прин­цип термін презумпція конституційності правового акта також був ві­дображений у мотивувальних частинах Ухвал Конституційного Суду Російської Федерації від 19 квітня 2001 року № 65-О, від 5 лютого 2004 року № 134-О. Нині принцип презумпції конституційності правового акта лише опосередковано закріплений у чинному законодавстві Росій­ської Федерації, а саме в частині третій статті 72 Федерального Консти­туційного Закону „Про Конституційний Суд“, яка передбачає, що у разі, якщо при прийнятті рішення у справі про перевірку конституційності нормативного акта, угоди між органами державної влади, такої, що не набула чинності міжнародної угоди Російської Федерації голоси поділя­ються порівну, рішення вважається прийнятим на користь конституцій­ності оспорюваного акта.

18 серпня 1997 року принцип презумпції конституційності норма­тивного акта був прямо закріплений у положенні статті 6 Регламенту Конституційного Суду Республіки Беларусь, яке встановлює, що при розгляді питань про відповідність нормативних актів Конституції Кон­ституційний Суд виходить із презумпції їх конституційності. Тобто зміст цього положення полягає у тому, що нормативний акт (закон, указ Пре­зидента, постанова уряду тощо) вважається конституційним, якщо Кон­ституційний Суд країни не встановив іншого.

Нормативне закріплення презумпції конституційності нормативних актів існує і в законодавстві Республіки Молдова. Так, стаття 7 Закону Республіки Молдова від 16 червня 1995 року № 502-ХІІІ „Кодекс кон­ституційної юрисдикції" передбачає, що будь-який нормативний акт, а також міжнародний договір, однією із сторін якого є Республіка Молдо­ва, вважається конституційним доти, поки його неконституційність не буде доведена у процесі конституційного судочинства із забезпеченням усіх передбачених цим кодексом гарантій. Отже, з цього законодавчого припису можна зробити висновок про те, що позитивну ознаку консти­туційності нормативного акта чи міжнародного договору може запере­чити лише Конституційний Суд, прийнявши рішення про неконститу­ційність такого акта або договору.

Таким чином, наведені приклади доводять, що презумпція консти­туційності правового акта державного органу (окремої правової норми) є принципом права і виступає як передумова дії будь-якого правового акта (окремої правової норми). Визнання конституційним судом будь-якого акта державного органу неконституційним призводить до втрати цим актом своєї юридичної сили. А визнані судом такими, що не відповіда­ють Конституції країни, міжнародні договори не підлягають введенню в дію та застосуванню.

Щодо закріплення принципу презумпції конституційності правово­го акта глави держави, інших органів влади в нормативно-правових ак­тах України, то можна констатувати лише наявність опосередкованого закріплення цього принципу в текстах чинного законодавства України. Такий висновок вбачається з аналізу змісту частини другої статті 152 Конституції України, згідно з якою закони, інші правові акти або їх ок­ремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність від дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх не­конституційність. Тобто, Конституція України виходить із принципу презумпції конституційності правового акта будь-якого легітимного ор­гану влади, зокрема і правових актів глави держави, легітимного органу влади, доти, поки протилежне не буде встановлене Конституційним Су­дом. Направлення конституційного подання про неконституційність правового акта не призупиняє його дії та не надає права особам, на яких поширюється дія цього акта, його не виконувати.

Виключенням з цього правила може бути єдина ситуація, коли Пре­зидент України своїм указом зупиняє дію акта Кабінету Міністрів Украї- ни з мотивів його невідповідності Конституції України і одночасно звер­тається до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо неконституційності даного акта — дія акта Кабінету Міністрів Ук­раїни на час перевірки його конституційності Конституційним Судом України зупиняється.

Також Конституційний Суд України не має права своїм рішенням призупинити виконання правового акта глави держави, іншого органу влади, стосовно якого поставлено питання щодо його неконституцій­ності — це можливо лише в остаточному рішенні Суду. У випадку, коли державний орган, посадова особа цього органу ігнорують правовий акт глави держави з огляду на його припустиму неконституційність, адмініс­тративні та судові органи повинні виходити з принципу презумпції кон­ституційності цього акта.

На принцип презумпції конституційності правових актів державних органів Конституційний Суд України звертав увагу ще в рішенні у справі про призначення заступників голів місцевих державних адміністрацій від 24 грудня 1997 року. Правова позиція була сформульована таким чи­ном: „Частина друга статті 152 Конституції України закріплює принцип, за яким закони, інші правові акти або окремі їх положення, визнані не­конституційними, втрачають силу з дня ухвалення Конституційним Су­дом України рішення про їх неконституційність. За цим принципом за­кони, укази Президента, інші правові акти мають юридичну силу до визнання їх неконституційними окремим рішенням органу конститу­ційного контролю" (абзац третій пункт 4 мотивувальної частини).

Як приклад можна назвати справу за конституційним поданням 54 народних депутатів України про визнання неконституційним Закону України від 24 грудня 1999 року „Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, 1992 року“. Стосувалася вона пере­вірки дотримання конституційної процедури підписання та офіційного опублікування Закону України від 24 грудня 1999 року „Про ратифіка­цію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин 1992 року“. Рішенням Конституційного Суду України від 12 липня 2000 року цей За­кон був визнаний неконституційним і втратив свою юридичну силу. Крім того, було визнано неконституційним і положення частини першої статті 7 Закону України „Про міжнародні договори“ від 22 грудня 1993 року в частині визначення порядку підписання закону про ратифікацію міжнародного договору України, оскільки всупереч вимогам Конститу­ції України (стаття 94) ця норма не передбачала невідкладного направ­лення закону про ратифікацію, після його підписання Головою Верхов­ної Ради України, Президентові України для наступного його підписан­ня і офіційного оприлюднення.

Але після офіційного опублікування рішення Конституційного Су­ду України деякі засоби масової інформації, народні депутати України, дипломати порушили питання про те, чи не можуть тепер у зв’язку з та­ким рішенням Конституційного Суду бути визнані неконституційними та недійсними всі закони, якими Верховною Радою України було дано згоду на обов’язковість для України міжнародних договорів, і які були прийняті після вступу у силу Конституції України без дотримання вимог щодо їх підписання та офіційного оприлюднення. А самі ці міжнародні договори у такому разі є денонсовані чи їх дія призупинена? Такі питан­ня були викликані тим, що порядок підписання та офіційного оприлюд­нення Закону України від 24 грудня 1999 року „Про ратифікацію Євро­пейської хартії регіональних мов або мов меншин, 1992 р.“, визнаний Конституційним Судом України таким, що не відповідає Конституції України (неконституційним), застосовувався і при ратифікації інших міжнародних договорів України, у тому числі і при ратифікації Протоко­лу № 6 (про скасування смертної кари) до Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод. Офіційного роз’яснення свого рішення Конституційний Суд України не надавав, оскільки жодна із сторін конституційного провадження з клопотанням про роз’яснення цього рішення до Конституційного Суду не зверталася, а за власною іні­ціативою Конституційний Суд України може приймати лише ухвалу про виправлення допущених у рішенні чи у висновку Суду неточностей, описок, редакційних або технічних огріхів. У засобах масової інформації з’явилася лише публікація С. Шевчука, колишнього наукового консуль­танта судді П. Мартиненка, в якій підкреслювалося, що у відповідності до конституційного права, жоден з міжнародних договорів, згоду на обов’язковість якого для України надано у формі закону ще до прийнят­тя рішення Конституційним Судом України у справі про ратифікацію Європейської хартії про мови, 1992 р., не може бути визнаний неконсти­туційним на підставі невідповідності порядку його підписання та опуб­лікування, встановлених статтею 94 Конституції України. Такий висно­вок ґрунтувався на тому, що в частині другій статті 152 Конституції України встановлюється презумпція конституційності законів, указів та розпоряджень Президента та інших правових актів до винесення рішен­ня Конституційним Судом України відносно їх неконституційності. Ос­кільки Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції (частина перша статті 147 Конституції України), то виключ­но він може вирішувати питання про відповідність певних правових ак­тів Конституції України. На це також прямо вказує припис статті 150 Конституції України.

Таким чином, до прийнятого рішення Конституційного Суду Укра­їни вважалося, що Закон України „Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, 1992 р.“ та його окремі положення є конституційними, відповідно до яких і діяла Верховна Рада України при ратифікації цього міжнародного договору.

5.4.