Поняття і зміст інституту Президента України
Інститут глави держави почав реально складатися у часи феодалізму, коли глава держави виступав не тільки як верховний правитель, а й ототожнювався із самою державою. Глава держави в конституційній державі — це конституційний орган влади, який здійснює верховне представництво нації на міжнародній арені та у внутрішньополітичному житті.
На сьогодні в світовій практиці склалися три основні моделі глави держави: а) глава держави як уособлення державної влади, який у системі поділу влад не входить ні в одну з гілок влади. Головною його характеристикою є роль глави держави як гаранта конституційного ладу, арбітра між органами публічної влади. Але в одних країнах цієї групи глава держави номінально виконує свої функції (Великобританія, Італія, Іспанія, Португалія), а в інших — реально (Франція, Польща, Росія, Фінляндія, Україна); б) глава держави як одночасно глава виконавчої влади, що очолює уряд і відповідно до цього спрямовує його діяльність (США, деякі країни Латинської Америки); в) колегіальний орган, при формальному запереченні інституту глави держави у країнах, де сприйнято соціалістичну доктрину „вищого органу народного представництва" (КНР, КНДР, Куба).
В Україні посаду Президента було введено законом 1991 р., у відповідності до якого його статус визначався як вищої посадової особи у системі державної влади: глави держави і глави виконавчої влади. Запровадження посади Президента фактично накладалося на неревізований інститут вищого представницького органу влади — Верховну Раду. До прийняття Конституції України у 1996році Верховна Рада не була, у власному розумінні, парламентом. У відповідності до радянської концепції народовладдя, влада народу конституювалася у представницькі ієрархічні інститути — ради народних депутатів, на вершині яких і перебувала Верховна Рада України. Відповідно до концепції народовладдя всією повнотою влади в державі володіла саме Верховна Рада, а від імені держави (до обрання 1 грудня 1991 р.
Президента України) виступав формально колегіальний орган, що був своєрідним главою держави, — Президія Верховної Ради України. Таким чином, з кінця 1991 р. і до прийняття Конституції 1996р. в Україні існувала проблема інституційного характеру — конкуренція повноважень та дій Верховної Ради і нового інституту — Президента.Конституційний Договір 1995р., який передував ухваленню чинної Конституції України, не усунув цю інституційну проблему, оскільки він не визначав статусу Президента як глави держави, а Верховної Ради як парламенту, наділеного виключно законодавчою владою. Договір зберіг однакові джерела та ступінь легітимності цих органів влади — і Президент, і Верховна Рада обиралися прямими, загальними виборами. Лише з прийняттям Конституції України 1996р. статус Президента було визначено тільки як глави держави, що мав певні преференції в сфері виконавчої влади з одночасною відмовою від концепції суверенітету (верховенства) Верховної Ради України.
Згідно з конституційним законом № 2222-ТУпро внесення змін до Конституції України було змінено статус Президента. Президент став обмеженим у формуванні уряду за рахунок розширення повноважень парламенту. Водночас Президент отримав ширше коло дискреційних повноважень, а також підстав для розпуску парламенту, ніж це було раніше, а тому реально став політичним арбітром у державі.
Згідно з класичною теорією поділу влади президент розглядається одночасно як глава держави і глава виконавчої влади. Однак більшість сучасних конституцій європейських країн обходять проблему конституційного закріплення статусу президентів та визначення їх місця у системі поділу влади[37]. Закладена французькою Конституцією V Республіки (1958 р.) модель перерозподілу владних повноважень між главою держави (президентом) та урядом (колегіальним органом, що очолює власне виконавчу владу) було запозичено більшістю постсоціалістичних республік, у тому числі й Україною.
Відмова від втілення класичної моделі поділу влад засвідчила у цілому неготовність постсоціалістичних еліт до президентської форми правління, яка сьогодні діє в США та деяких латиноамериканських республіках.
В умовах президентської форми правління функції уряду можуть бути заблоковані парламентом, оскільки практика конституціоналізму свідчить про поодинокі випадки наявності у парламенті пропрези- дентської більшості, готової однозначно підтримати політичні рішення глави держави. Такий дисбаланс у відносинах гілок влади, зрозуміло, вимагає від уряду, очолюваного президентом, високої відповідальності за вирішення стратегічних питань розвитку суспільства і держави. Але при цьому президент позбавлений права розпуску парламенту, який переобирається (частково — верхня палата і повністю — нижня палата парламенту) кожні два роки і зберігає елементи парламентського верховенства. Тому президентська форма правління — дуже складна для перехідних суспільств, що не мають демократичних правових традицій і її впровадження може мати своїм наслідком надмірну концентрацію влади у глави держави, який часом стає ще й вождем нації (Туркменістан та інші центральноазіатські республіки).Італійський вчений-конституціоналіст Дж. Сарторі зазначає, що ефективність американської президентської моделі пов’язана з високим ступенем доходів населення, наявністю двопартійної системи: „За іронією долі, переконання в тому, що президентські системи є сильними системами, призводить до найгіршої (з можливих) структурної організації — розділеної влади, беззахисної перед розділеним урядом. І незрозуміло, як працює і чи працювала американська система, незважаючи на свою конституцію і навряд чи завдяки їй. Щоб ця система могла функціонувати, необхідна наявність трьох деблокую- чих чинників: ідеологічної безпринципності, слабких і недисциплінованих партій і політики, орієнтованої на місцеві інтереси. Тільки в цьому випадку президент може залучити на свій бік конгресменів, щоб потім за допомогою вигідної політичної угоди одержати прихильність у виборчих округах" 38.
При парламентському правлінні забезпечується поділ влади між законодавчою і виконавчою владою. У цих умовах можливе існування: прем’єрської системи, при якій виконавча влада домінує над законодавчою (Ізраїль, Італія, Словаччина); системи з необмеженими повноваженнями парламенту (Франція періоду IV Республіки, Україна до 1995 р.
з паралельними функціями Президента); парламентаризм з партійним контролем (Угорщина, ФРН, Чехія). Система парламентаризму передбачає існування сильних парламентських партій та системи парламентського контролю над урядом[38] [39].У цьому відношенні є цікавими положення конституційно-правової доктрини країн з парламентським правлінням. У словацькій доктрині зокрема, визнаючи статус президента як глави держави, роблять застереження, що він „має такі повноваження, статус та авторитет, щоб у критичній ситуації був здатен повністю забезпечити охорону правового кон- тину'їтету держави"[40]. Основний закон ФРН визначає засади несумісності посади Федерального президента (ст. 55), процедуру контрасигнації його актів з боку Федерального канцлера або відповідального міністра (ст. 58), представницькі функції у міжнародно-правових відносинах (ст. 59). Континуїтет держави забезпечується шляхом участі Федерального президента у процедурах інвеститури (формування) уряду (ст. 63, 64) та прийняття рішення про його відставку за процедурою „конструктивного вотуму" (ст. 67).
Конституційно-правовий інститут глави держави складають принципи і норми, що визначають: 1) місце і роль глави держави у державному механізмі та його взаємовідносини з іншими органами держави; 2) порядок заміщення цієї посади; 3) повноваження глави держави; 4) його відповідальність за державну зраду та порушення конституції.
Місце Президента України у системі публічної влади специфічне і його діяльність впливає на ефективність роботи уряду. Згідно з французьким прототипом напівпрезидентського (змішаного) правління існує подвійна структура влади, вірніше „дуалізм" виконавчої влади. Відповідно до цієї моделі уряд повинен мати підтримку глави держави і парламенту. Така система дозволяє урядові самостійно приймати відповідальні і стратегічні рішення як у випадках „розділеного правління", коли президент і парламентська більшість представляють різні політичні сили, так і у випадках наявності пропрезидентської парламентської більшості, що підтримує уряд.
Так, урядові потрібна певна воля до політичного компромісу у випадку, коли настає період „співіснування" — уряд сформований парламентською більшістю, що представляє політичні сили, які конкурують з Президентом. Коли уряд сформовано представниками пропрезидентських політичних сил, при такій системі не виключено можливість проведення своєрідних „двірцевих" консультацій та відносин фаворитизму.У російські доктрині висловлюються думки, що Президент Російської Федерації, „будучи юридично дистанційований від всіх гілок влади, творить норми, управляє, вирішує спори, здійснює конституційний контроль"[41]. Тому висловлюються думки про посилення авторитарних елементів у російській конституційній системі: „сучасний етап розвитку російського конституціоналізму пов’язаний з виявленням і розвитком не настільки її [конституції] демократичного потенціалу (особливо у вульгарно-ліберальному трактуванні поняття демократії), наскільки у виявленні її авторитарного потенціалу"[42].
Однак здається, що виходячи з класичного розуміння конституціоналізму такий висновок далеко не є очевидним. Він є навіть проблемним з точки зору верховенства права.
Конституційний орган влади. Президент України як арбітр, резервна влада. Президент України є конституційним органом влади, оскільки його статус визначений насамперед у Конституції України. З цього приводу існує дискусія про правомірність регулювання правового статусу Президента на рівні закону. Конституція України з цього приводу мовчить, лише визначаючи, що закон регулює порядок обрання Президента України та порядок діяльності спеціальної тимчасової слідчої комісії, яка здійснює розслідування у порядку суду імпічменту.
У вітчизняній літературі прийнято вважати, що Президент України не входить ні до однієї з гілок влади (Ю. Тодика), а як глава держави посідає положення над законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади (В. Погорілко).
Професор Ю. Тодика визнавав, що повноваження Президента „у сфері забезпечення конституційної законності, національної безпеки, стабільності конституційного ладу та його захисту посідають центральне місце в його компетенції"[43]; „це вимагає від нього бути відповідальним за діяльність виконавчої влади в країні, адже йому за Конституцією підпорядковується вся виконавча вертикаль [44] Тому Президент не належить до жодної з „гілок влади", оскільки він „отримує свої повноваження безпосередньо від народу", а його „політична позиція часто нагадує роль політичного арбітра у взаєминах між окремими гілками державної влади".
Професор В. Погорілко визначав статус Президента України таким чином: „Президент як глава держави втілює національну єдність, наступність державної влади, він є гарантом національної незалежності і територіальної цілісності, а іноді проголошується також арбітром, координатором діяльності державних органів тощо“[45]; „загальною рисою статусу президента для напівпрезидентських держав є прагнення поставити президента над традиційними гілками влади, всіма інститутами держави... в самостійній якості як арбітра, координатора"[46].
Згідно з ще одним підходом, Президент України входить у систему контрольно-наглядової влади поряд із прокуратурою, омбудсманом, Рахунковою палатою.
Таким чином, стосовно статусу Президента України точаться дискусії у контексті конституційного принципу поділу влади (ст. 6) Конституції України. Оскільки державна влада заснована Конституцією, то спостерігається безпосередній зв’язок між арбітражними функціями Президента та принципом верховенства права. Сама ст. 6 Конституції України конституює законодавчу, виконавчу і судову функції державної влади. Таке конституювання цих функцій свідчить про їх пріоритетний характер у системі як державної влади, так і публічної влади взагалі. Зрозуміло, що Президент взагалі виведений з концепту „тріади влади", це самостійний вид влади. Таку владу можна умовно йменувати арбітражною, резервною. Сутність влади Президента полягає в тому, що у випадку політичної кризи він бере на себе відповідальність і вживає всіх необхідних правових заходів на підставі ст. 102 Конституції, спираючись на інституційну основу — ухвалення рішень на засіданні Ради національної безпеки й оборони (ст. 107 Конституції України).
Президент України як глава держави. Істотними елементами конституційного статусу Президента України є те, що глава держави є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції). Для здійснення своїх функцій Президент може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (п. 28 ст. 106 Конституції України).
Принцип поділу влади передбачає збалансований розподіл владних повноважень та, залежно від форми правління, існування декількох центрів прийняття політичних рішень. Згідно з принципом верховенства права політичні рішення повинні бути підпорядковані праву, оскільки вони можуть отримати оцінку з боку Конституційного Суду стосовно дотримання повноважень, визначених у Конституції і законах України. Конституційний контроль за нормами (актами) урівноважує вищі органи влади — парламент, главу держави, уряд.
Згідно з Конституцією України статус глави держави має специфіку, оскільки за своїм положенням він посідає місце арбітра у механізмі публічної влади України, тобто забезпечує правонаступність і належне функціонування інститутів публічної влади. Президент України, володіючи високим ступенем легітимності, оскільки обирається народом шляхом загальних і прямих виборів, може вдатися до застосування референ- дарних процедур в обхід парламентських процедур прийняття суспільно важливих рішень. Це не завжди є бажаним, але в окремих випадках — необхідним для досягнення конституційної мети — побудови демократичної, соціальної, правової держави.
Як глава держави Президент володіє резервною владою. За своїм призначенням глава держави покликаний доповнювати діяльність парламенту та уряду у випадку, якщо вони неефективно або неналежним чином здійснюють свої повноваження. Такі прерогативи глава держави повинен застосовувати у крайніх випадках, коли дійсно всі засоби, якими володіють парламент і уряд, не забезпечують здійснення їх функцій і повноважень. Обставини застосування резервної влади з боку Президента є винятковими — стан війни, зовнішня агресія, тривала політична, парламентська чи урядова кризи, які не дозволяють парламенту та уряду діяти належним чином і приймати рішення. У такому разі Президент може діяти виключно у рамках права, тобто ухвалення указів відповідно до власної компетенції, які повинні бути попередньо розглянуті на засіданні РНБО. Президент може також вживати заходів щодо забезпечення ефективної взаємодії органів публічної влади.
Конституційний Суд встановив, що для здійснення своїх конституційних повноважень Президент України може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (ст. 106, ч. 1, п. 28 Конституції), які сприяють у виконанні ним своїх функцій. Таким чином, Суд визнав конституційність створення Президентом Координаційного комітету боротьби з корупцією й організованою злочинністю як органу, що сприяє главі держави здійснювати функції щодо забезпечення національної безпеки, державного суверенітету і територіальної цілісності України[47]. При здійсненні таких повноважень Президент не може втручатися у компетенцію інших органів влади — це вже є зловживанням владою. Наприклад, Конституційний Суд ухвалив, що Президент не має права регулювати ті сфери, які входять до компетенції Кабінету Міністрів[48].
Президент забезпечує континуїтет правової держави, тобто право- наступність і забезпечення нормальної діяльності інститутів держави. Прийняття ним правових актів у рамках забезпечення континуїтету та стабільності конституційного ладу пов’язано не лише з конституційно визначеними повноваженнями глави держави (ст. 106) чи міркуваннями недостатності законодавчого регулювання, а також його конституційним статусом. Хоча ця думка у доктрині сприймається неоднозначно[49], глава держави покликаний забезпечити принцип поділу влади, ефективну взаємодію конституційних органів влади і вживати належних заходів для забезпечення ефективного здійснення функцій держави.
Застосування Президентом необхідних заходів у рамках ч. 2 ст. 102 Конституції України передбачає: а) вжиття заходів у рамках правових актів — указу, розпорядження, конституційного подання; б) такі заходи повинні відповідати критеріям пропорційності і не накладати надмірних обмежень у сфері основних прав і свобод громадян; в) такі заходи повинні бути оперативними, своєчасними і переслідувати соціальну значиму мету у рамках забезпечення засад конституційного ладу; г) порушення повинні носити принциповий характер і вжиття інших заходів не дає змогу забезпечити режим конституційності; д) підставою цього є забезпечення саме принципів верховенства права, поділу влади, належного функціонування публічної влади та правонаступності її інститутів; е) вжиття заходів, пов’язаних з обмеженням основних прав громадян, повинні стати предметом невідкладного парламентського або конституційного контролю у порядку, визначеному Конституцією і законами України.
У ході вирішення конституційної кризи квітня — червня 2007р. Президент України вживав заходів щодо забезпечення узгодження діяльності інститутів публічної влади. Однак у зв’язку із різким протистоянням по лінії парламент — глава держави наявних правових засобів Президента було недостатньо. З іншого боку, Указ Президента № 264/2007було оскаржено до Артемівського районного суду м. Луганська. На порушення порядку підсудності та підвідомчості розгляду цих категорій справ Артемівський районний суд м. Луганська прийняв адміністративний позов до провадження і в якості засобу забезпечення позову зупинив чинність Указу Президента про дострокове припинення повноважень парламенту. У поєднанні із судовими рішеннями подібного роду інших адміністративних судів, ці прояви відвертого правового нігілізму вивели розв’язання конституційної кризи з правової на політичну площину.
Тому з метою забезпечення врегулювання конституційної кризи глава держави вжив політичних засобів — проведення консультацій з главою парламенту, керівниками політичних фракцій у парламенті та главою уряду. У результаті цих консультацій була оприлюднена спільна заява Президента, Голови Верховної Ради та Прем’єр-міністра про те, що повинні відбутися дострокові парламентські вибори на підставі ч. 1 ст. 82 Конституції України. Ці домовленості дали змогу врегулювати деякі законодавчі колізії, що стосувалися майбутнього виборчого процесу, а також розблокувати роботу Конституційного Суду.
Недоторканність Президента України (частина перша статті 105 Конституції України). На час виконання своїх обов’язків Президент володіє правом недоторканності. Конституція України не розкриває зміст недоторканності Президента і очевидним є необхідність законодавчого регулювання цього питання.
Відсутність законодавчого регулювання зумовлює різне тлумачення об’єму недоторканності глави держави. Суддя Апеляційного суду м. Києва Ю. Василенко 15 жовтня 2002р. виніс постанову про порушення кримінальної справи щодо Президента Л. Кучми. Суддя мотивував своє рішення тим, що є всі підстави вважати, що в діях Президента вбачався склад злочинів, на підставі чого можна ухвалити відповідне рішення. Глава Адміністрації Президента України В. Медведчук назвав цю постанову „правовим нігілізмом/ а міністр юстиції О. Лавринович — дискутивною, оскільки „Конституцією передбачені дві категорії — народні депутати і Президент, які є недоторканними/. Американський суддя Б. Футей вважав, що суддя поступив правомірно, оскільки порушення кримінальної справи проти Президента не порушує гарантій недоторканності та не стосується процедури суду імпічменту.
Як кодифікований акт Конституція України не містить у собі суперечностей. Тому цілком очевидно, що зміст недоторканності Президента та народних депутатів має однаковий об’єм. Відповідно до положень ст. 80 Конституції України, що визначають недоторканність народних депутатів, ці положення поширюються на положення ст. 105 Конституції. Конституційний Суд пов’язує виникнення об’єму недоторканності з моменту притягнення особи до кримінальної відповідальності і вона як стадія кримінального переслідування починається з „моменту пред’явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину"[50].
Таким чином, Президент несе насамперед політичну і моральну відповідальність за політичний курс, який він здійснює. Главу держави можна притягнути до відповідальності за процедурою суду імпічменту, яка поєднує ознаки політичної та юридичної відповідальності. Питання про можливість порушення кримінальної справи щодо Президента під час здійснення ним своїх повноважень сьогодні так і залишається дискусійним. Однак здається, що кримінальна відповідальність та відповідальність у порядку процедури імпічменту глави держави не є взаємопов'язаними, а об'єм його недоторканності скоріше пов'язано саме з відповідальністю у порядку суду імпічменту.
Представницький мандат Президента України (ст. 102 Конституції України). Президент обирається прямими і загальними виборами, що визначає найвищу ступінь його легітимності — він представляє народ України. У зв'язку із цим Президент наділений повноваженнями призначати всеукраїнський референдум за народною ініціативою (ст. 72) та про внесення змін до Конституції України (ст. 156). Це відкриває простір для використання Президентом плебісцитарних процедур в обхід законодавчих. На зовнішньополітичній арені Президент представляє державу в міжнародних відносинах, визначає її зовнішньополітичний курс. Зокрема Президент вносить кандидатуру Міністра закордонних справ на затвердження парламенту, веде переговори та укладає міжнародні договори тощо.
При здійсненні свого представницького мандату глава держави забезпечує взаємодію органів публічної влади. Президент України має право проводити консультації в ході формування уряду, визначенні засад зовнішньої і внутрішньої політики, звертатися зі щорічними посланнями до Верховної Ради, узгоджувати свій політичний курс з курсом Кабінету Міністрів шляхом проведення засідань РНБО тощо. Президент є уособленням держави та її моральним авторитетом. Залежно від того, чи є ефективними акти глави держави, чи поважає він при цьому повноваження та рішення інших органів влади, чи здатен при ухваленні своїх рішень у рамках права врівноважувати інтереси конституційних органів влади, можна судити про рівень авторитету Президента України, його здатності впливати на хід здійснення ефективного державного політичного курсу.
3.2.