Функції та повноваження Президента Ук­раїни за результатами конституційної ре­форми 2004 року

Призначенням глави держави є забезпечення представниц­тва нації у зовнішніх і внутрішніх відносинах. Однак він має значний вплив на уряд, принаймні як своєрідна резервна влада, оскільки бере участь у формуванні уряду, призначає ряд міністрів тощо.

Як представник нації Президент звертається до парламенту зі що­річними (позачерговими) посланнями та представляє націю у міжнарод­них відносинах, здійснює керування зовнішньополітичною діяльністю. Президент приймає рішення про визнання іноземних держав, призна­чає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших дер­жавах і при міжнародних організаціях, а також приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представництв іноземних держав.

Здійснення арбітражних функцій Президента можливе шляхом звернення до компетентних органів влади про вжиття невідкладних за­ходів щодо забезпечення нормального функціонування органів влади. Президент насамперед забезпечує співпідпорядкованість органів дер­жавної влади, тобто координацію діяльності органів публічної влади, за­безпечує баланс у системі публічної влади та вживає необхідних заходів у випадку порушення ними Конституції і законів України. У випадку по­літичної кризи глава держави докладає зусиль для її подолання в межах чинної Конституції та законів України.

Якщо ці заходи не дають змоги належним чином забезпечити ос­новні права і свободи, Президент може вжити заходів в межах режиму воєнного або надзвичайного стану, що потребує додаткового схвалення впродовж двох діб парламентом (ч. 3 ст. 83 Конституції України). Водночас вжиття цих екстраординарних заходів повинно бути пропор­ційним і не накладати надмірних обмежень у сфері основних прав і сво­бод людини.

Предмет відання (предметна компетенція) Президента України. Конституція України у ст. 106 визначає предмет відання Президента. При цьому положення ст. 106 необхідно тлумачити системно у взає­мозв’язку із статтями 6, 19 та 102 Конституції України. Згідно із Консти­туцією у системі публічної влади Президент наділяється самостійними функціями та предметом відання. У розумінні ст. 6 Конституції глава держави є самостійним центром влади, який володіє певною повнотою повноважень, які збалансовані з повноваженнями парламенту, уряду. Оскільки між главою держави, парламентом і урядом існують тісні взає­мозв’язки, то розмежування владних функцій між цими органами не є жорстким і їх повноваження переплітаються.

Водночас згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України Президент зо­бов’язаний діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, що не суперечать Кон­ституції України. Діяльність глави держави, таким чином, визначається переліком повноважень, які визначені позитивно у Конституції та зако­нах. Однак ст. 102 Конституції визначає статус глави держави таким чи­ном, що його функції сформульовані у загальному вигляді. Такі функції повною мірою конкретизовані у конституційному переліку повноважень Президента (ст. 106 Конституції України).

Як свідчить іноземний досвід, не виключено виникнення в Україні концепції „прихованих" повноважень Президента. Про це свідчить і практика Конституційного Суду, який вже визнає за Президентом деякі прерогативи з окремих питань конституційного регулювання. У справах про Національне бюро розслідування, про управління нафтовою галуззю Конституційний Суд у цілому визнав за Президентом повноваження ре­гулювати певні суспільні відносини, однак таке регулювання не повинно посягати на повноваження інших конституційних органів влади. Отже, у майбутньому не уникнути спірних ситуацій щодо реалізації Президентом власних „прихованих" повноважень, які носять дискреційний характер.

Проблема використання Президентом України своїх дискреційних пов­новажень стала предметом розгляду в Конституційному Суді.

Роль Президента як гаранта дотримання основних прав і свобод є ще мало дослідженою у вітчизняній літературі. У конституційній державі захист основних прав і свобод покладається на органи правосуддя, які компетентні встановлювати факти порушення основних прав і на основі закону застосувати відповідні санкції.

У цьому відношенні роль Президента України полягає в оперативному реагуванні на ці факти шляхом звернення до органів прокуратури та судової влади. Зокрема прийняття Президентом України Указу від 25 грудня 2003 р. № 1486мотивувалося „необхідністю вжиття заходів щодо забезпечення конституційних прав жителів міста Мукачевого"⁵². З цього Указу нечітко видно, якими міркуваннями керувався глава держави при здійсненні своїх арбітражних функцій, хоча на повторних виборах міського голови Мукачева у липні 2003р. були численні порушення права на рівне і вільне виборче право, що зафіксували ряд національних та міжнародних неурядових організацій, а також рішення судів, які за своїм змістом виключали одне одного. Консти­туційний Суд відмовив у розглядові конституційного звернення Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини та 52 народних депутатів, оскільки на момент звернення цей Указ втратив чинність.

51 Рішення КСУ від блипня 1998року № 10-рп/98// www.ccu.gov.ua

52 Указ Президента України „Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян та нормалізації життєдіяльності м. Мукачевого Закарпатської об­ласті" // Урядовий кур‘єр. — 2003. — 30грудня.

законодавстві у випадку невизначеності порядку призначення виконуючого обов’язків глави територіальної громади^[51].

У правовій державі, де поважається принцип верховенства права, реагування глави держави на факти порушення прав людини безпосе­редньо шляхом видання указів є сумнівним стосовно його легітимності. Встановлення фактів порушення прав людини належить до компетенції органів судової влади. Згідно з п. 2 ч.1 ст. 150 Конституції до юрисдикції Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Консти­туції і законів щодо визначення належного суду (підсудності справи) та його компетенції (меж судової юрисдикції). Стосовно забезпечення кон­ституційних прав мешканців м. Мукачевого, то до повноважень парла­менту належить вирішення питання про права і свободи людини і гро­мадянина, гарантії цих прав і свобод (п.1 ч.1 ст. 92 Конституції) і тому Президент міг через свого представника у Верховній Раді ініціювати роз­гляд цього питання на її пленарному засіданні.

Повноваження Президента України. Коло повноважень глави дер­жави визначають конкретні сфери суспільного життя, на які на підставі конституційних положень Президент вправі впливати своїми правови­ми актами та управлінськими діями. Як правило, Президент реалізує повноваження шляхом видання правових актів — указів і розпоряджень. Однак він може реалізувати окремі повноваження за допомогою прос­тих управлінських дій — представництво держави, ведення переговорів, прийняття вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав тощо.

На думку О. Фрицького, повноваження Президента можна класифіку­вати на установчі, номінаційні та процедурні^[52]. В. Погорілко виділив повно­важення Президента щодо призначення референдумів, виборів парламенту, установчі повноваження, повноваження гаранта конституційного ладу^[53]. Француз Ж. — П. Жакке виділяє власні повноваження президента та повно­важення, що потребують контрасигнації.

А. Арбітражні повноваження. Такі повноваження Президента Украї­ни здійснюються шляхом забезпечення узгодженого функціонування публічних властей, призначення виборів і референдумів та здійснення компенсуючих повноважень.

1) Забезпечення збалансованого функціонування публічних властей. У світовій практиці прийнято вважати, що арбітражні функції глави дер­жави проявляються у випадку нездатності парламенту сформувати уряд або підтримати його політичний курс, якщо уряд питає у законодавчого органу вотуму довіри або пов’язує це з парламентською підтримкою ок­ремих урядових законодавчих ініціатив. У такому разі глава держави приймає рішення про розпуск парламенту та призначає позачергові пар­ламентські вибори.

Аналіз Конституції України в редакції Закону від 08.12.2004 р. свід­чить, що, з одного боку, Основним Законом встановлюються широкі під­стави для розпуску парламенту у випадку його нездатності сформувати уряд (ст. 90 Конституції), оскільки виключається можливість створення уряду меншості, функціонування якого, до речі, є звичайним явищем для країн Бенілюксу та Північної Європи. І це автоматично робить парламент України нестабільним і напевно з часом доведеться виправляти конститу­ційну норму про парламентську більшість, як основу формування уряду. З іншого боку, уряд не є застрахований від мінливого політичного розкладу сил у парламенті, оскільки він позбавлений можливості ставити питання про довіру до себе і таким чином спонукати його до консолідації.

Першою спробою використання арбітражних прерогатив глави держави стало прийняття Указу № 264/2007, згідно з яким Президент України В.

Однак реалізація Указу Президента № 264/2007, як вже зазнача­лось, зіткнулася із значними проблемами, що було пов’язано з вирі­шенням питання фінансування виборів, його організаційно-методич­ного забезпечення з боку ЦВК та вадами законодавчого регулювання позачергових парламентських виборів. При цьому навіть у самій статті 102 та пункті 1 статті 106 Конституції, які закріплюють арбітражні фун­кції Президента, чітко не визначено засоби та ресурси, необхідні для ефективного їх застосування. Тому справедливо пропонується юри­дично закріпити інструменти щодо реалізації таких владних прерога­тив глави держави^[54].

2) Призначення виборів і референдумів. Президент може призначити всеукраїнський референдум за народною ініціативою або всеукраїн­ський референдум щодо внесення змін до Основного Закону у порядку ст. 156 Конституції. Використання главою держави інституту референ­думу є двосічним мечем. Практика використання референдумів главами держав свідчить про їх використання як інструмента маніпулювання мінливою громадською думкою та для обходу законодавчих процедур.

У2000р. було проведено референдум за народною ініціативою, предме­том якого було внесення змін до Конституції Україні. На референдум вино­силися питання: 1) можливість розпуску Президентом парламенту, якщо Верховна Рада протягом місяця не може сформувати постійно діючу парла­ментську більшість або протягом трьох місяців не затвердила проект Дер­жавного бюджету; 2) необхідність обмеження депутатської недоторкан­ності; 3) зменшення кількості депутатів у Верховній Раді до трьохсот; 4) необхідність запровадження двопалатного парламенту; 5) можливість розпуску парламенту, якщо за результатами всеукраїнського референдуму йому буде висловлено недовіру; 6) можливість прийняття Конституції Ук­раїни на всеукраїнському референдумі. Два останні питання були визнані Конституційним Судом^[55] як такі, що не відповідають статтям 156 та 157 Конституції і були вилучені з бюлетеня. Посилаючись на те, що на всеукра­їнському референдумі конституційний законопроект підтримало більше 80 % виборців, що взяли участь у голосуванні, Президент вніс його у Верховну Раду на затвердження. Верховна Рада попередньо не ухвалила його у порядку ст. 155 Конституції та не внесла на розгляд Конституційного Суду.

З положень Розділу XIIIКонституції випливав, що суб’єктами внесен­ня законопроектів про внесення змін до Конституції є лише Президент за­лежно від його предмета — не менш як 1/3 або 2/3 від конституційного складу Верховної Ради. Це було основною причиною, що спонукало Прези­дента внести зазначений конституційний законопроект на розгляд парла­менту. Однак Верховна Рада не підтримала цей законопроект і не схвалила його більшістю від свого конституційного складу. Це свідчить про те, що Президент Л. Кучма намагався безпосередньо апелювати до народу щодо внесення змін до Конституції. Однак при цьому не було забезпечено демок­ратичного обговорення цього законопроекту, він не зіграв консолідуючу роль серед політичних сил суспільства. Не було залучено до підготовки законоп­роекту фахівців у галузі конституційного права; він скоріше готувався по­літичними силами, про що свідчить його окремі проблемні юридичні форму­лювання. Судячи з негативних результатів парламентського голосування з приводу цього конституційного законопроекту, парламент не визнав себе зв’язаним всеукраїнським референдумом. З цих причин Верховна Рада навіть попередньо не схвалила його.

Президент України також призначає позачергові вибори до Верхов­ної Ради у 60-денний строк після дострокового припинення її повнова­жень і таким чином забезпечуючи континуїтет державності. Для цього Президент проводить консультації з Головою Верховної Ради, його за­ступниками та головами депутатських фракцій. Цей засіб спрямований на недопущення тривалої діяльності уряду без повноцінного функціону­вання парламенту.

3) Компенсуючі повноваження. З точки зору поділу влади та забезпе­чення державного суверенітету, арбітражні функції Президента України можна трактувати як компенсуючі. У випадку законодавчого упущення або відсутності регламентування правовідносин постановами уряду, можливе президентське втручання у формі видання указів із неврегульо- ваних питань. Укази Президента у зазначених випадках можна обгово­рювати колегіально на засіданнях РНБО. Отже, існують перспективи щодо можливості введення у вітчизняну конституційну систему елемен­тів доктрини „компенсації повноважень"^[56], яка передбачає правотворче втручання через акти глави держави або шляхом ухвалення органом кон­ституційної юстиції доповнюючих, конкретизуючих рішень, які б за сво­їм сенсом доповнювали зміст конституційних норм^[57].

Б. Установчі повноваження. Президент України володіє дискрецій­ними повноваженнями щодо формування органів влади та призначення посадових осіб. З цією метою глава держави проводить відповідні кон­сультації, щоб з’ясувати ділові та особисті якості претендентів на посаду. Такі консультації необхідні під час формування президентської частини уряду, оскільки необхідно забезпечувати склад кабінету, який був би зда­тен працювати злагоджено та приймати ефективні рішення.

Якщо йде мова про призначення посадових осіб, на яку необхідна згода Верховної Ради, тоді Президент проводить консультації з Головою Верховної Ради та представниками парламентських фракцій для узгод­ження своїх позицій.

У випадку формування уряду Президент проводить консультації з Прем’єр-міністром попереднього уряду, Головою Верховної Ради та представниками фракцій, які створили більшість у парламенті. Прове­дення консультацій Президентом з Прем’єр-міністром попереднього уряду необхідно для забезпечення правонаступності політичного курсу держави. Особливо це стосується забезпечення наступності зовнішньо­політичного курсу, за ефективність якого всю повноту відповідальності несе саме Президент України.

Президент України є активним суб’єктом формування уряду. Пре­зидент вносить подання про призначення Верховною Радою Прем’єр- міністра за поданням коаліції фракцій, що складають парламентську більшість. Для цього Президент здійснює необхідні консультації із фракціями парламенту для забезпечення злагодженого функціонування майбутнього уряду. Не виключено, що за результатами парламентських виборів Президент може призначити довірену особу для ведення кон­сультацій щодо формування складу майбутнього уряду з представників лояльних до нього фракцій, що складають більшість у Верховній Раді. Якщо у парламенті за результатами виборів склалася опозиційна до гла­ви держави більшість, тоді ініціатива щодо формування уряду перехо­дить до представників коаліції. При цьому роль Президента України по­лягає в узгодженні свого політичного курсу з урядовим для забезпечення наступності політичного курсу держави. При цьому Президент володіє важелями при формуванні уряду, оскільки у будь-якому випадку він во­лодіє повноваженнями вносити подання щодо призначення Верховною Радою міністрів закордонних справ та оборони.

Право глави держави вносити кандидатури деяких міністрів може по­роджувати дисбаланс у діяльності виконавчої влади з огляду на статус Президента згідно зі ст. 102 Конституції України. Участь глави держави у призначенні окремих міністрів у випадку формування уряду опозиційними до нього політичними партіями створює загрозу ситуації правління „розколо­того уряду“ і можливої нестабільності у його діяльності.

Президент України вносить у Верховну Раду подання на призначен­ня ряду посадових осіб та бере участь у формуванні інших органів влади, а саме: Голів Антимонопольного комітету, Державного комітету телеба­чення та радіомовлення, Фонду державного майна, Служби безпеки, Національного банку, Генерального прокурора, половини складу Ради Національного банку, половини складу Національної ради з питань те­лебачення і радіомовлення. Більшість із призначених посадових осіб парламент звільняє з посади за поданням Президента. Також Президент призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил, інших військових формувань.

В. Зовнішньополітичні повноваження. Президент України володіє всі­єю повнотою влади у сфері зовнішньої політики держави. Він є основ­ним інститутом публічної влади, відповідальним за зовнішньополітич­ний курс. Зокрема Президент веде переговори та укладає міжнародні договори. Для забезпечення конституційності процедури укладення міжнародних договорів Президент звертається до Конституційного Суду за висновком про відповідність Конституції України міжнародних дого­ворів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов’яз­ковість (ст. 151 Конституції).

У сфері зовнішньої політики Президент володіє першістю у вироб­ленні адекватних заходів. Провідником у здійсненні зовнішньої політи­ки Президента є Міністр закордонних справ. З питань зовнішньої полі­тики Президент також може скликати засідання РНБО для гармонізації зусиль Президента та уряду у цьому напряму. Такі інструменти є особли­во важливими у період співіснування Президента та опозиційного йому Кабінету Міністрів.

Г. Повноваження Президента, пов’язані з Верховною Радою. Взаємодія Президента з парламентом забезпечується шляхом його участі у законо­давчій роботі як суб’єкта законодавчої ініціативи, який має право напо­лягати на розглядові законопроекту як невідкладного, що зобов’язує парламент розглянути його (ч. 2 ст. 93 Конституції). Глава держави має право відкладального вето, яке долається не менш як 2/3 народних депу­татів від конституційного складу Верховної Ради. Підставою для накла­дання вето на прийняті закони не обов’язково повинна бути їх некон­ституційність; зрештою це питання остаточно вирішує Конституційний Суд України. Порівняльно-правовий аналіз показує, що використання права вето Президентами найчастіше здійснюється з політичних мірку­вань.

1) Президент звертається з щорічними та позачерговими посланнями до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України. Такі пос­лання є інструментом забезпечення взаємодії у трикутнику „глава держа­ви — парламент — уряд“. Президент таким чином може визначати загаль­ні орієнтири стосовно першочергових завдань, які необхідно вирішувати органам державної влади і місцевого самоврядування. Позачергові пос­лання є засобом для оперативного реагування Президента на обставини, які мають особливий, екстраординарний характер і щодо них необхідно вживати невідкладних й адекватних заходів. У випадку співіснування Президента та опозиційного йому Кабінету Міністрів позачергові пос­лання можуть визначати певні орієнтири для парламентської опозиції.

2) Розпуск Верховної Ради є дискреційним повноваженням, яке ви­користовується Президентом на випадок парламентської (політичної) кризи, внаслідок якої неможливо сформувати уряд за результатами парламентських виборів або парламент вдався до дій, які містять озна­ки порушення Конституції України, зокрема її положень про консти­туційний лад, права і свободи людини і громадянина тощо. Взагалі, це його повноваження спрямовано на забезпечення стабільності уряду, тобто уникнення випадків частих відставок уряду та дестабілізації ви­конавчої влади, встановлення нових відносин між народом і парламен­том тощо. Право розпуску парламенту мобілізує депутатські фракції працювати ефективно та узгоджувати свої політичні цілі для досягнен­ня загального блага. Для того щоб розпустити парламент та провести позачергові парламентські вибори, Президентові необхідно вжити всіх адекватних заходів щодо врегулювання парламентської чи політичної кризи в країні.

3) Законодавча ініціатива. Здійснення права законодавчої ініціативи є серйозним важелем впливу Президента України на законотворчу робо­ту парламенту. Під час внесення законопроекту на розгляд парламенту Президент має право наполягати на його розглядові як невідкладному. Парламент не є зв’язаний думкою Президента і може не схвалити такого законопроекту.

4) Право вето Президента. З певних міркувань Президент може за­перечити проти закону, прийнятого Верховною Радою. Президент воло­діє правом відкладального вето і його вето долається не менш як 2/3 від конституційного складу Верховної Ради. Президент зобов’язаний про­тягом 15 днів прийняти рішення про оприлюднення закону. При цьому глава держави приймає рішення щодо належності ухваленого закону, його відповідності Конституції, раніше ухваленим законам, а також — державним інтересам. На цій основі Президент може повернути прий­нятий Верховною Радою закон зі своїми зауваженнями і пропозиціями.

Глава держави використовує право вето також як політичний інструмент тиску на парламент.

Зарубіжна практика свідчить, що глави держав з парламентською фор­мою правління порівняно рідко використовують право вето. Оскільки вето є серйозним засобом тиску на парламент, часте його використання свідчить про наявність елементів політичної кризи у відносинах між главою держави і парламентом. У принципі акт, прийнятий законодавчим органом, не потре­бує якогось додаткового схвалення і повинен стати законом. Загальноприйня­тою практикою у парламентських країнах є подолання президентського ве­то глави держави абсолютною, а не кваліфікованою більшістю парламенту. У країнах з президентською і змішаною формою правління глава держави ви­користовує право вето значно частіше, ніж у парламентських країнах.

Президент може і не використовувати вето, а підписавши закон, од­ночасно звернутися у Конституційний Суд щодо його конституційності. Для недопущення прийняття парламентом неприйнятних законів Пре­зидент може більш тісно взаємодіяти з лояльними до його політичного курсу фракціями парламенту шляхом політичних консультацій.

Д. Повноваження Президента, пов’язані з державним управлінням. З кон­тексту Основного Закону України випливає, що Президент володіє широ­кою самостійністю у сфері виконавчої влади, залишаючи за собою функції контролю за ефективністю урядових рішень. З іншого боку глава держави володіє правом врегульовувати діяльність органів виконавчої влади. В іно­земній доктрині з цього приводу говориться, що глава держави у напівпрези- дентській республіці володіє регламентарною владою^[58], оскільки це випли­ває з принципу поділу влади та конституційного визначення його статусу.

В Україні спостерігається дуалізм виконавчої влади, що проявляєть­ся у загальній відповідальності уряду перед главою держави (ч. 2 ст. 113 Конституції) та його підзвітності і підконтрольності перед парламентом. Таким чином, Основний Закон залишає за Президентом прерогативу владного втручання у діяльність виконавчої влади, що за своєю приро­дою є дискреційним повноваженням.

1) Контроль за діяльністю уряду. Окрім того, що Президент України бере участь у формуванні уряду, він забезпечує його ефективну діяльність шляхом контролю за актами Кабінету Міністрів. Президент має право зу­пинити дію актів Кабінету Міністрів з мотивів неконституційності й од­ночасно звернутися до Конституційного Суду щодо їх конституційнос- ті^[59]. Таке повноваження може коригувати політичний курс уряду і важли­вим видається налагодження каналів зворотних зв’язків між Кабінетом Міністрів та Секретаріатом Президента з метою забезпечення узгоджено­го політичного курсу. Однак зворотні зв’язки можуть бути суттєво згор­нуті у період співіснування між Президентом і опозиційним до нього уря­дом.

Також Президент може скасовувати акти Ради Міністрів Автоном­ної Республіки Крим, але при цьому він повинен звернутися в адмініс­тративний суд, оскільки такі його дії можуть бути оскаржені у судовому порядку.

2) Нормотворчі повноваження Президента. Із конституційного пере­ліку повноважень Президента України (ст. 106 Конституції) не випли­ває, що він володіє певними правотворчими повноваженнями. З іншого боку, Президент забезпечує державний суверенітет, територіальну ціліс­ність України, дотримання основних прав і свобод людини і громадяни­на. З цією метою Президент забезпечує державну незалежність і право- наступництво держави. Такі формулювання містять приховані елементи можливого нормотворення у практиці діяльності Президента України.

На думку професора В. Погорілка, Президент України володіє широким колом нормотворчих повноважень, оскільки він є гарантом конституційно­го ладу. Професор вважає, що це надмірно розширює предмет відання Пре­зидента на противагу законодавчим повноваженням Верховної Ради^[60]. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду Російської Федерації не виключається можливість прийняття правових актів Президентом, якщо такі укази не суперечать конституції і федеральним законам, а їх чинність у часі обмежується періодом до прийняття наступних законодавчих ак­тів^[61]. На противагу цьому твердженню в російській науці говорять, що президент може здійснювати лише ті повноваження, які прямо передбачені у конституції^[62].

Разом з тим нормотворчі повноваження Президента необхідно тлу­мачити у контексті конституційних принципів поділу влади та закон­ності управління (ст. 6 та ч. 2 ст. 19 Конституції України). Президент у своїй нормотворчій діяльності зв’язаний Конституцією та законами, що їй відповідають. Тобто при визначенні сфери нормотворчих повнова­жень Президента насамперед необхідно враховувати всі його прерогати­ви, повноваження, передбачені Конституцією України. Одночасно пов­новаження Президента повинні також здійснюватися відповідно до законів України, якщо ті відповідають Конституції. Якщо між законом та Конституцією України є розходження, то, очевидно, що діють норми Конституції (ст. 8).

Нормотворчі повноваження Президента також переплітаються з регламентарними повноваженнями уряду. Згідно з принципом поділу влади регулювати правовідносини на основі закону має право Кабінет Міністрів, оскільки він відповідно до Конституції України (ст. 116) здій­снює зовнішню і внутрішню політику держави, а тому може встановлю­вати правила поведінки шляхом видання відповідних правових актів. Однак Президент України у свою чергу здійснює зовнішню політику і забезпечує керування у сфері національної безпеки та оборони, а тому свої нормотворчі повноваження також здійснює у трьох сферах: зовніш­ній політиці, національної безпеки й оборони.

3) Питання громадянства і притулку. Із державним управлінням пов’язані повноваження Президента про прийняття до громадянства України та його припинення, а також надання притулку в Україні. Ос­новну частину процедур з цих питань виконують органи виконавчої вла­ди, які здійснюють реєстрацію фізичних осіб та повноваження з питань міграції.

Е. Квазісудові повноваження Президента. Президент України володіє повноваженнями, пов’язаними зі сферою судової влади. Президент на­самперед бере участь у формуванні суддівського корпусу: він призначає на посади та звільняє з посад третину Конституційного Суду, а також призначає вперше на посаду суддів судів загальної юрисдикції. Це дає змогу Президентові впливати на формування кадрового складу судової влади.

Президент має право звертатися до Конституційного Суду з приво­ду конституційності проекту закону про внесення змін до Конституції, а також — конституційності правових актів Верховної Ради України, Кабі­нету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Також Президент може оскаржити в адміністративному суді акти Ради Мініс­трів Автономної Республіки Крим.

Право Президента утворювати суди (п. 23 ч. 1 ст. 106 Конституції) дещо виходить за межі принципу поділу влади, оскільки таке право ско­ріше характерне для парламенту, а не для глави держави.

За часів авторитарного режиму (1994—2004рр.) були випадки прий­няття неадекватних рішень з боку Президента щодо утворення судів. Біль­шість фахівців-юристів пов’язують утворення міськрайонних судів замість районних і міських судів у містах з обласним підпорядкуванням із спробами маніпулювання суддівським корпусом. Таке рішення, наприклад, було ухва­лено Президентом Л. Кучмою щодо Мукачівського міськрайсуду, як реакція на суддівські рішення у виборчих спорах щодо результатів виборів міського голови м. Мукачевого у 2002 році.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України № 1-р/2007 від 16.05.2007р. у справі про звільнення суддів з адміністративних посад, яке названо владою неправочинним через неповноважний склад Суду^[63], фор­мально визнано неконституційним положення статті 20 Закону про судо­устрій, яка передбачала можливість Президента України призначати та звільняти з посади голів судів та заступників голів судів. На думку Суду, такий порядок порушує конституційний принцип поділу влади та втруча­ється у сферу суддівського самоврядування. В окремій думці до цього рішен­ня суддя Конституційного Суду В. Бринцев справедливо зазначає, що існу­ють різні моделі призначення суддів на адміністративні посади — главою держави або органами суддівського самоврядування, тобто це питання по­літичної доцільності, а тому Конституція України безпосередньо не регу­лює цього питання.

Президент України також здійснює повноваження, пов’язані із функцією правосуддя. Здійснення помилування деякою мірою переплі­тається з вирішенням судами кримінальних справ шляхом постановлен- ня обвинувального вироку. Акт помилування Президента є винятковим правовим засобом, до якого звертається засуджена особа для пом’як­шення їй кримінального покарання, визначеного згідно з обвинуваль­ним вироком суду.

Є. Повноваження Президента у сфері національної безпеки й оборони. Відповідно до Конституції Президент України здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду націо­нальної безпеки й оборони України; вносить до Верховної Ради подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил у разі збройної агресії проти України; відповідно до зако­ну приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози на­паду, небезпеки державній незалежності України; присвоює вищі вій­ськові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання.

Конституційний механізм управління сферами національної безпе­ки й оборони передбачає домінування Президента України, тобто глава держави посідає найважливіше місце у механізмі забезпечення націо­нальної безпеки України. Президент є Головнокомандувачем Збройних Сил та Головою Ради національної безпеки й оборони. Здійснюючи за­гальне керівництво у сферах національної безпеки й оборони, Прези­дент зобов’язаний узгоджувати з парламентом свої рішення про оголо­шення стану війни і використання Збройних Сил у випадку агресії проти України, про оголошення мобілізації та воєнного стану в Україні чи її окремих місцевостях, а також — надзвичайного стану (пункти 19—20 статті 106 Конституції).

Ж. Екстраординарні повноваження Президента. На випадок, коли вичерпані інші можливості гарантування дотримання Конституції, Пре­зидент може звернутися з посланням до народу України. Президент у разі потреби приймає рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі потреби окре­мі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з нас­тупним затвердженням цих рішень Верховною Радою.

1) Інститут воєнного стану^[64] спрямований на створення системи адекватних оборонних заходів держави із запровадженням на її території спеціального режиму діяльності органів публічної влади, фізичних і юридичних осіб, що тягне за собою обмеження деяких основних прав і свобод.

Воєнний стан оголошується у разі воєнного нападу (агресії) на Ук­раїну та необхідності виконання міжнародних договорів про спільну оборону від агресії і скасовується після укладення мирної угоди з проти­лежною воюючою стороною. Такий стан може бути введений в окремих місцевостях або на всій території України. Воєнний стан вводиться Ука­зом Президента протягом двох діб після його звернення до народу Укра­їни з приводу факту зовнішньої агресії або агресії стосовно іноземних країн, стосовно яких Україна згідно з міжнародними договорами несе зобов’язання щодо участі у колективних механізмах безпеки.

2) Інститут надзвичайного стану. Введення надзвичайного стану є крайнім, вимушеним заходом обмеження основних прав і свобод, який за своїм змістом є засобом усунення реальної та дійсної загрози безпеці населення, його благополуччю^[65]. Надзвичайний стан виступає особли­вим правовим режимом діяльності органів публічної влади, фізичних та юридичних осіб, який передбачає на основі Конституції України обме­ження деяких основних прав і свобод та покладає на них додаткові обов’язки, пов’язані із забезпечення безпечного життя населення, його благополуччя.

Підставою для введення режиму надзвичайного стану є стихійні ли­ха, аварії і катастрофи, епідемії та епізоотії, необхідність захисту основ­них прав і свобод, конституційного ладу при масових порушеннях пра­вопорядку, що створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу Ук­раїни шляхом насилля за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами немож­ливе. Метою введення надзвичайного стану є якнайшвидша нормаліза­ція обстановки, забезпечення основних прав і свобод, нормального фун­кціонування конституційних органів влади, органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства.

Згідно з ч. 3 ст. 83 та п. 21 ст. 106 Конституції України, ст. 9 Закону „Про надзвичайний стан“ цей правовий режим на території України вводиться шляхом оголошення Указу Президента, який підлягає негай­ному схваленню Верховною Радою не пізніше ніж у дводобовий строк. Надзвичайний стан на всій території України може бути введено на строк не більше 30 діб і не більше 60 діб в окремих місцевостях. Парла­мент може пролонгувати дію режиму надзвичайного стану не більш як на 30 діб.

Таким чином, в Україні за чинною Конституцією склалася напів- президєнтська форма правління. Республіканський принцип передбачає певні засади формування конституційних органів влади, розподілу їх повноважень та механізму взаємодії між ними. Характеризуючи форму правління, визначають роль політичних партій у процедурі формування уряду та правового оформлення відповідального органу. Якщо уряд формує та очолює президент, то ми маємо справу із президентською республікою; парламент не має до цього процесу прямого відношення; якщо уряд формується парламентською більшістю, сформованою у ре­зультаті перемоги партії (коаліції партій) за результатами виборів, — парламентська республіка. Однак тут існує небезпека: при неструктуро- ваній політичній системі та слабких політичних партіях реальні владні процеси контролює олігархія або бюрократична еліта, що призводить до корупції.

В умовах напівпрезидентської системи конституюються два органи влади з однаковим ступенем легітимності — президент і парламент, які формуються прямими виборами. У випадку, коли за результатами вибо­рів парламентську більшість складають пропрезидентські сили, прези­дент володіє істотним, навіть, вирішальним, впливом на формування та здійснення політики уряду. Якщо за результатами виборів парламент­ську більшість складають опозиційні до президента партії, тоді виникає період співіснування. Президент не може проігнорувати співвідношення політичних сил у парламенті. Якщо він проігнорує волю парламентської більшості і за допомогою складного пасьянсу, різного роду політичних комбінацій сформує пропрезидентський уряд, то цей уряд очікуватиме незавидна доля — парламент скоріш за все не схвалить програми його ді­яльності та з будь-якого приводу оголосить йому резолюцію недовіри. Тому президент змушений з метою забезпечення суспільного миру та демократичних засад прийняти рішення — визнати право опонентів сформувати уряд. Відповідно виникає стан конкуренції у здійсненні ви­конавчої влади, оскільки за президентом залишаються важелі впливу на діяльність уряду.

Останні зміни до Конституції України визначили низку тенденцій: посилення ролі фракцій парламенту у формуванні уряду; частково вирі­шується проблема посилення ефективності парламентського контролю; зроблено черговий крок до збалансованості повноважень конституцій­них органів держави. Однак запропонованих заходів недостатньо. Фор­мування уряду парламентськими фракціями та Президентом в умовах співіснування (коли парламентська коаліція є опозиційною до Прези­дента) містить потенційні конфліктні ситуації з непередбачуваними нас­лідками. Логічно напрошується висновок, що в таких умовах зростатиме роль конституційних звичаїв, прообразом яких є може стати практика політичних домовленостей та укладення Універсалу національної єднос­ті 3 серпня 2006 р. Якщо політичний процес не буде у подібних ситуаціях у майбутньому розвиватися у відповідності до верховенства права, не виключена необхідність внесення відповідних змін до Конституції Укра­їни.

3.2.