Право народу на позачергові парламен­тські вибори

Навколо проблем права народу на позачергові парла­ментські вибори точилися і продовжують точитися гострі дискусії. І це не дивно, адже ціна цього права для історії та політичного майбутнього України справді безцінна: реаліза­ція цього права гарантує Україні шлях сучасних європейських демократій.

Суть проблеми насправді полягає у тому, чи має право народ на по­зачергові парламентські вибори у разі порушення парламентом його по­літичного волевиявлення? У деяких європейських країнах з парламен­тсько-президентською формою правління глава держави може достроково припинити повноваження однопалатного парламенту (ниж­ньої палати двопалатного парламенту) у випадку, коли між громадською думкою народу та представницьким органом влади є істотні розбіжності (частина 1 статті 41 Конституції Греції).

Згідно з Конституцією України, і це вже підтверджено публікаціями певних авторів, є два види підстав для дострокового припинення повно­важень Верховної Ради України:

А). У разі недієздатності Верховної Ради, коли внаслідок тих чи ін­ших фактичних обставин парламент не може викликати своїми діями (актами, заявами тощо) юридичних наслідків, оскільки він не відповідає встановленим Конституцією України вимогам. До обставин, що переш­коджають дієздатності Верховної Ради України, насамперед слід віднес­ти підстави для припинення її повноважень, передбачені статтею 90 Конституції України:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції;

2) протягом шестидесяти днів після відставки Кабінету Міністрів Укра­їни не сформовано персональний склад нового Кабінету Міністрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання Верховної Ради України не можуть розпочатися.

Припиняючи повноваження Верховної Ради України у всіх цих ви­падках, Президент України діє як орган державної влади, що констатує недієздатність парламенту, та на цій основі призначає позачергові парла­ментські вибори, які повинні дати дієздатний парламент.

Згідно з частиною 1 статті 90 Конституції України у разі визнання Президентом наявною підставу, передбачену частиною 2 цієї статті, пов­новаження недієздатного парламенту зберігаються до відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання. Але очевидно, що недієздатний парламент жодних рішень ухвалювати не може, тому чин­на конституційна формула тут є, по суті, лише правовою декларацією.

Як свідчить практика, підстав для визнання Верховної Ради України недієздатною може бути значно більше, ніж це вміщено у статті 90 Кон­ституції України. Зокрема, враховуючи дострокове припинення повно­важень народних депутатів України згідно зі статтею 81 Конституції Ук­раїни, якщо це призведе до стану, передбаченого частиною другою статті 82 Конституції України.

Б). Другою підставою для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України є конституційна відповідальність за її конститу­ційні правопорушення, які реально посягають на державний суверенітет України, територіальну цілісність України, дотримання Конституції Ук­раїни, прав і свобод громадян та на інші конституційні цінності. Ці по­сягання мають бути суспільно небезпечними та реально завдавати чи створювати умови для значної суспільно-політичної шкоди.

Чимало політиків та авторів вважають, що інститут конституційної відповідальності не стосується Верховної Ради України. Тоді як інші ін­ститути влади: Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та ор­гани місцевого самоврядування — відповідно до Конституції та законів України — таку відповідальність несуть.

Очевидно, що це груба помилка відповідних політиків та авторів, яка пояснюється двома причинами:

а) пережитками радянської концепції парламентаризму, згадки про яку в свідомості частини пострадянської політичної й правової еліти ще живі, а тому заважають їй дивитись на український парламент з позицій класичного парламентаризму;

б) рецидивами тепер уже старої президентсько-парламентськоі форми правління зразка 1996 року.

Отже, у цій системі відносин вищих органів державної влади не бу­ло місця інституту конституційної відповідальності, так як загальний контроль за здійсненням влади в державі — часто авторитарно — викону­вав Президент України, який політичної відповідальності не ніс, так як його акти скріплювались підписами Прем’єр-міністра та міністрів. Пре­зидент міг бути притягнутий тільки до юридичної відповідальності шля­хом застосування процедури імпічменту, що було малоймовірно.

Зміна форми правління в Україні згідно з конституційною реформою — 2004 привела до того, що інститут конституційної відповідальності став обов’язковим елементом системи взаємовідносин вищих органів державної влади. Фактично тільки з указом Президента про дострокове припинення повноважень парламенту Україна почала реальну еволюцію в бік парламен­тсько-президентської республіки. Мабуть, потрібен буде ще не один роз­пуск парламенту, щоб український політикум почав мислити категоріями класичного парламентаризму, коли не допускається концентрація влади в одних руках, оскільки це може посягати на конституційний правопорядок, основним принципом та провідною є теза щодо обмеження правління.

Зрозуміло, що розпущена Президентом Верховна Рада України во­ліла б жити за принципами президентсько-парламентської форми прав­ління, але при цьому користуватись правами й можливостями парла­ментсько-президентської форми правління. Але так не буває: обставини, як і положення Конституції, є вищими за політиків.

Що таке інститут конституційної відповідальності, який виявився таким складним для частини українського політикуму, добре розписано в нових підручниках з конституційного права України.

Що ж таке конституційна відповідальність парламенту? Відповідно до Конституції України Верховна Рада України несе юридичну відпові­дальність, тобто її повноваження можуть бути достроково припинені у разі скоєння конституційних деліктів. Санкцію за конституційні делікти парламенту застосовує Президент України відповідно до частини 2 стат­ті 77, пункту 8 частини 1 статті 106 та інших статей Конституції України, тобто він достроково припиняє повноваження Верховної Ради України.

Інакше кажучи, у цьому разі розпуск парламенту є санкцією за його не­конституційну поведінку, а не наслідком констатації його недієздатнос­ті, як це передбачає стаття 90 Конституції України.

Певна частина фахівців вважають, що зазначена норма статті 106 Конституції України стосується тільки випадків, передбачених статтею 90 Конституції. Якби це було так, то про це у ній було б прямо зазначено. Як наприклад, у пункті 6 частини 1 статті 106 Конституції, де йдеться про те, що Президент призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції. Тобто мо­ва йде не про будь-який референдум, а саме про референдум, передбаче­ний зазначеною конституційною статтею.

Можливо, у пункт 8 частини 1 статті 106 Конституції — під час її змін у 2004 році — вкрався недогляд Верховної Ради України. Цілком можливо, що вона хотіла в цю норму вкласти щось інше, ніж те, що там написано. Проте очевидно, що норму пункту 8 частини 1 статті 106 Кон­ституції слід аналізувати та застосовувати такою, якою вона є, тобто без поєднання з пунктом 7 частини 1 цієї самої статті.

До речі, внаслідок конституційної реформи — 2004 застосування да­ної норми вже не вимагає скріплення указу Президента про дострокове припинення повноважень парламенту підписом Прем’єр-міністра чи ін­ших міністрів, як це було до цього.

Загальним принципом конституційного права в Україні є те, що гла­ва держави не тільки достроково припиняє повноваження парламенту, а й призначає позачергові парламентські вибори (частина 2 статті 77, пункт 7 частини 1 статті 106 Конституції України). Таке поєднання в руках Пре­зидента цих двох повноважень не є винятком. Наприклад, Верховна Рада України так само наділена правом дострокового припинення повнова­жень місцевих рад та призначення позачергових місцевих виборів. До то­го ж підставами такого розпуску місцевих рад парламентом згідно з чин­ним законодавством є вчинення ними конституційних деліктів. Це також підтверджує думку про те, що дострокове припинення повноважень пар­ламенту може бути результатом конституційних деліктів.

Конституційний делікт парламенту, який став підставою для указу Президента від 2 квітня 2007 р., полягав у розширенні кількісного складу парламентської більшості за рахунок окремих депутатів та груп депутатів з опозиційних фракцій, що прямо заборонено статтею 81 Конституції України і за всіх обставин, з огляду на припис частини 2 статті 19 Консти­туції, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самовря­дування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Ук­раїни, такі переходи жодним із названих актів не передбачені. Цей делікт реально містив суспільну небезпеку, оскільки посягав на принцип народ­ного суверенітету (узурпація влади), політичний вибір громадян (пору­шення прав і свобод громадян), на систему стримувань і противаг у меха­нізмі державної влади (істотно корегував у чисельності парламентську опозицію), на верховенство Конституції України (кінцевою метою пар­ламентської більшості було об’єднати 300 народних депутатів України у конституційну більшість та змінити конституційний лад держави) тощо.

Отже, чітких правових позицій, щоб довести неконституційність указу Президента, насправді немає. А звинувачення Президента в пору­шенні Конституції та звуження розуміння змісту конституційної відпо­відальності парламенту лише до статті 90 Конституції України не врахо­вує переходу України до парламентсько-президентської форми правління, коли одна політична сила (блок, коаліція сил) отримує всю повноту і законодавчої, і виконавчої влади. У свою чергу, це передбачає необхідність наявності механізмів контролю з боку суспільства, через повноваження Президента. Якби в опонентів Президента були вагомі докази його вини, то вони вже давно порушили б проти нього процедуру суду імпічменту. Але цього, як відомо, немає.

Деякі висновки і пропозиції. Плутанина між двома видами підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України є най­характернішою рисою дискусій з цієї тематики.

Опоненти указу Президента без найменшого сумніву критикують його за відсутність у ньому підстав, передбачених статтею 90 Конституції України, як, на їх думку, єдино можливих підстав розпуску парламенту. Але ніхто з прихильників указу Президента й не приписує ознак недієз­датності Верховної Ради України, які визначаються цією конституцій­ною статтею. Тому в конкретному випадку, який пов’язаний з указом Президента від 2 квітня 2007 р., стаття 90 Конституції не застосована, через що дискусія набула іншого змісту.

Указ Президента засвідчив: в умовах демократичного режиму жоден орган публічної влади не може уникати конституційної відповідальнос­ті, включаючи парламент, який є не найвищим органом державної вла­ди, а тільки першим серед рівних йому гілок влади. У цьому якісний пе­рехід України до системи відповідальної парламентської демократії, яка ще не раз прислужить народові й стане гарантом системи стримувань і противаг у конституційній системі держави.

Головне полягає у тому, що указ Президента гарантує народу право на позачергові парламентські вибори, які є невід’ємною частиною на­родного суверенітету. Позбавити народ цього права не може жоден укра­їнський парламент, включаючи парламент зразка — 2006.

2.2.