Право народу на конституційний референдум

Народ України, згідно зі статтею 5 Основного Закону, є носі­єм суверенітету та єдиним джерелом влади в Україні. Своє повновладдя народ України може здійснювати безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Однією з найважливіших форм безпосередньої реалізації народного суверенітету в Україні є референдуми, оскільки саме на референдумах народ України і територіальні громади можуть безпосередньо приймати рішення відповідної юридичної сили. Стаття 1 нині чинного Закону Ук­раїни „Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. передбачає проведення всеукраїнського референдуму, референдуму Ав­тономної Республіки Крим та місцевих (у межах адміністративно-тери­торіальних одиниць) референдумів. Утім, безпосередня реалізація полі­тичної волі Українського народу шляхом проведення референдумів здійснюється саме на всеукраїнському референдумі. Місцеві референду­ми, у тому числі й референдум АРК, згідно з частиною першою статті 7 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні", є „формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шля­хом прямого волевиявлення".

Конституція України визнає та закріплює в статті 5 виключне право народу України визначати і змінювати конституційний лад України.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України № 3-зп від 11.07.1997 р. стверджується про „засади конституційного ладу в Україні¹¹, які закріплені в розділах I, III, XIII Конституції України. При цьому Розділ XIII Основного Закону визначає особливий порядок вне­сення змін до цих розділів. Зокрема стаття 156 Конституції України уста­новлює, що законопроект про внесення змін до розділу I „Загальні заса- ди“, розділу II „Вибори. Референдум¹¹ і розділу XIII „Внесення змін до Конституції України¹¹ подається до Верховної Ради України Президен­том України або не менш як двома третинами від конституційного скла­ду Верховної Ради України, і за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затвер­джується всеукраїнським референдумом, який призначається Президен­том України. Така складна процедура внесення змін до відповідних роз­ділів Конституції України, з одного боку, є додатковою правовою гарантією Основного Закону, а з іншого — робить цей вид конституцій­ного всеукраїнського референдуму малоймовірним для своєї реалізації. За одинадцять років від дня прийняття Конституції України не було проведено жодного всеукраїнського референдуму з предмета, передба­ченого ст. 156 Основного Закону.

Більш перспективним і привабливим за своїм предметом є всеукра­їнський референдум щодо прийняття тексту нової Конституції України в цілому. У цьому упродовж 2007 року, особливо в період виборчих пере­гонів, громадян України переконують більшість політичних сил, що бу­ли представлені у Верховній Раді України V скликання.

У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України № 6-рп від 05.10.2007р. (справа про здійснення влади народом) було визна­чено, що чинна Конституція України прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу громадян України всіх національностей (пре­амбула Конституції України). Тобто, на переконання Конституційного Су­ду України, „при прийнятті 28 червня 1996року Конституції України суве­ренна воля народу була опосередкована Верховною Радою України. Із нормативно-правового змісту положень частин другої, третьої статті 5 Основного Закону України, за якими народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні та народові належить право визначати і зміню­вати конституційний лад в Україні, випливає, що народ має право прийма­ти нову Конституцію України".

Отже, можна зробити висновок, що однією з пріоритетних консти­туційно-правових форм безпосередньої демократії в Україні на сьогодні є всеукраїнський референдум. Водночас найбільш важливим предметом такого референдуму є питання прийняття нової Конституції України чи внесення змін до розділів I, III, XIII нині чинного Основного Закону.

Всеукраїнський референдум (лат. referendum — те, що має бути пові­домлене) — це вища форма безпосередньої демократії, зміст якої полягає у прийнятті або затвердженні громадянами України найбільш важливих для народу і держави рішень обов’язкового характеру шляхом прямого таємного голосування. У всеукраїнському референдумі беруть участь усі громадяни України, що мають право голосу.

Всеукраїнський референдум за сутністю і змістом є загальнодержав­ним. Перший у світі достовірно відомий загальнодержавний референдум проведено 1793 р. у Франції з питання запровадження конституції держа­ви. У1804р. у Франції було проведено референдум, що закріпив за Наполео­ном Бонапартом посаду довічного консула, що поклало початок викорис­танню загальнодержавного референдуму для подовження повноважень глави держави (так званого „плебісцитарного референдуму").

Уряді країн світу загальнодержавні референдуми використовуються часто (Австралія, Данія, Іспанія, Єгипет, Франція, Швейцарія), в інших — є винятковим явищем (Андора, Боснія і Герцеговина, РФ, Туреччина), а в де­яких країнах (наприклад, США) загальнодержавні референдуми не передба­чені взагалі.

В Україні перший всеукраїнський референдум відбувся 1 грудня 1991 р. Громадяни України проголосували за надання Акту проголошення незалеж­ності України 1991 р., прийнятому ВР УРСР 24 серпня 1991 р. вищої юри­дичної сили, що сприяло визнанню незалежності України світовою спільно­тою. 16 квітня 2000 р. відбувся другий всеукраїнський референдум, присвячений конституційній реформі. На ньому розглядалися питання про надання Президенту України додаткових нормативних підстав розпуску Верховної Ради України; обмеження депутатської недоторканості; змен­шення кількісного складу Верховної Ради України з 450 до 300 народних де­путатів України; формування двопалатного парламенту. Усі питання ре­ферендуми отримали підтримку громадян, але не були реалізовані^[23].

Конституційні референдуми на сьогодні є однією з найбільш поши­рених форм реалізації повновладдя народу в конституційній сфері. Влас­не й започаткування перших загальнонаціональних референдумів спо­чатку в Франції (1793), а потім у Швейцарії (1802) та в інших країнах світу було пов’язане з прийняттям у цих державах перших конституцій і конституційних актів. Можна зробити припущення, що саме конститу­ції та конституційні акти, як предмет референдуму, сприяли трансфор­мації референдумів, як форми муніципального народоправства, у за­гальнонаціональні форми безпосередньої реалізації народного суверенітету.

Проведення конституційних референдумів у цивілізаційній історії більшості країн світу є закономірним явищем, оскільки конституції та конституційні акти мають прийматись чи змінюватись у спосіб, що вик­лючав би можливість будь-яких сумнівів громадян у легітимності як са­мого референдуму, так і утвердженого на ньому основного закону. Та­ким способом прийняття конституції є її затвердження на всенародному голосуванні. До того ж, конституційні референдуми, які традиційно суп­роводжувались всенародними обговореннями відповідних конституцій­них проектів, сприяють популяризації конституцій серед населення.

До початку XX ст. конституційні референдуми, як і референдуми взагалі були у світі швидше винятковим явищем, ніж повсякденною практикою. Найбільш поширеною формою реалізації народного сувере­нітету на той час залишалась представницька демократія. Своє утвер­дження референдуми з конституційних питань отримали лише в 40-х ро­ках минулого століття, а вже після II світової війни конституційні референдуми були визнані найбільш ефективним засобом прийняття основного закону чи його окремих положень багатьма країнами світу^[24].

Позитивний європейський досвід всенародного утвердження консти­туцій на референдумах активно використовувався і в деколонізованих аф­риканських країнах. Більшість чинних конституцій цих країн була прийня­та на загальнонаціональних референдумах. У 70-х роках XX ст. схвалення конституцій стало предметом референдумів у країнах Азії^[25] і Латинської Америки^[26]. Утім, конституційні референдуми в країнах Африки, Азії та Ла­тинської Америки часто супроводжувались порушеннями прав громадян на участь у референдумі з боку військових хунт і революційних рухів, які намагались легітимізувати свою владу демократичними засобами.

Конституційні референдуми в XXI сторіччі поширились навіть у країнах Близького Сходу. Так, враховуючи прагнення народу до визна­чення конституційного ладу Бахрейну, глава держави емір Хамад бен Іса Аль Халіфа проголосив проведення 14 лютого 2001 року першого в істо­рії держави всенародного референдуму, на якому було утверджено Наці­ональну хартію (Хартію національної дії) — перший конституційний акт Бахрейну^[27].

У країнах Східної, Центральної та Південної Європи конституційні референдуми отримали своє визнання в кінці XX ст., після розпаду ко­лишнього СРСР та руйнування так званого соціалістичного табору. Так, на референдумах було ухвалено тексти конституцій Азербайджану (1995), Естонії (1992), Казахстану (1995), Литви (1992) та Російської Фе­дерації (1993). Останнім конституційним референдумом у постсоціаліс- тичних країнах став референдум 28—29 жовтня 2006 р. у Сербії, на якому 96,6 % громадян цієї країни проголосували за утвердження нової Кон­ституції Сербії^[28].

Утім, стверджувати про безперечний успіх конституційних рефе­рендумів у пострадянських і постсоціалістичних країнах не доводиться. Ініціювання всенародних голосувань з конституційних питань часто по­роджували внутрішні конфлікти у громадянському суспільстві, а їх про­ведення відбувалося з порушенням законодавства про референдуми. Зокрема прийняття на референдумі Конституції Російської Федерації в 1993 році відбулося в умовах збройного громадянського протистояння в цій країні й врешті спровокувало не тільки громадянські конфлікти, а й сепаратистські настрої в окремих суб’єктах Російської Федерації. Ре­зультати конституційного референдуму в Албанії (1994) були визнані не­дійсними. Неоднозначно були сприйняті ПАРЄ і наслідки конституцій­них референдумів у Білорусі (1996) та Молдові (1999).

Отже, можна зробити висновок, що конституційні референдуми є ефективною правовою формою безпосередньої народної правотворчості. Водночас такі референдуми недоцільно проводити під час кризових явищ у суспільстві та державі, оскільки ефективність таких референдумів може гарантуватися лише за умови громадянської злагоди та стійких демокра­тичних традицій у суспільстві. Недаремно найбільшу популярність кон­ституційні референдуми мають у таких розвинених країнах, як Швейца­рія, де на загальносоюзний референдум 130 разів виносилися конституційні поправки; Австралія, де такі поправки виносилися 38 раз­ів, та США, де в 23 штатах було розглянуто 539 конституційних поправок.

У 2005 році конституційні референдуми набули нового значення. їх предметом стають не лише національні конституційні акти держав світу, а й наднаціональні конституції. Ідеться про Конституцію ЄС („Договір, який запроваджує конституцію для Європи"), ухвалену 29 жовтня 2004 року у Римі керівниками держав-членів та кандидатів на членство у Єв­ропейському Союзі. Відповідно до домовленостей між країнами, яким належить ратифікувати цю Конституцію, вона може бути ратифікована парламентським шляхом (Австрія, Греція, Естонія, Італія, Кіпр, Латвія, Литва, Мальта, Німеччина, Словаччина, Словенія, Угорщина, Фінлян­дія, Швеція) або шляхом проведення загальнодержавних референдумів (Бельгія, Великобританія, Данія, Ірландія, Іспанія, Люксембург, Нідер­ланди, Польща, Португалія, Франція, Чехія) і, в разі ратифікації її тексту всіма зацікавленими державами, вступити в силу 1 листопада 2006 року.

Як відомо, на національних конституційних референдумах 62 % громадян Нідерландів і майже 55 % громадян Франції проголосували проти ратифікації Євроконституції. Схожий результат виявив і референ­дум у Люксембурзі. Негативні наслідки цих референдумів поставили під сумнів майбутнє Євроконституції та спричинили до перегляду внутріш­ньої та зовнішньої політики ЄС. У серпні 2007 року в ЄС оновились спроби розроблення та прийняття нового установчого акта Європей­ського Союзу і лише за результатами Лісабонського самміту було понов­лено цей процес.

Однією з багатьох причин поразки конституційного референдуму в Люксембурзі, Нідерландах і Франції стало те, що на розсуд громадян бу­ло запропоновано весь текст Конституції ЄС, який є досить складним для розуміння не лише пересічних громадян, а й фахівців. Це дає підста­ви зробити висновок, що конституційні референдуми найбільш ефек­тивні за умови, коли предметом голосування є не весь текст основного закону, а його окремі найбільш принципові положення. Окремі консти­туційні положення, на відміну від повного тексту конституції, більш зро­зумілі пересічному громадянину, оскільки стосуються конкретних пи­тань і не вимагають спеціальних знань.

Своя історія конституційного референдуму існує й в Україні. До проголошення незалежності України її конституція не могла бути прий­нятою шляхом проведення загальнодержавного референдуму, оскільки національно-визвольні змагання ХУІІ—ХУШ ст. не привели до утворен­ня національної державності, а референдуми як форма прийняття ос­новного закону не передбачалися жодною з конституційних пам’яток України. За радянської доби ні Конституція УРСР 1937 р., ні Конститу­ція УРСР 1978 р. не закріплювали можливість проведення загальнодер­жавного референдуму з питання прийняття, зміни чи доповнення ра­дянської конституції.

Перший референдум в Україні було проведено в 1991 році, й саме на цьому референдумі було вирішене питання легітимізації незалежності України у такий спосіб, який сприяв міжнародно-правовому визнанню України як суверенної та незалежної держави. Проведення цього рефе­рендуму було призначене Верховною Радою Української РСР на підставі Закону Української РСР „Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. Його результати були переконливими — 90,3% грома­дян Української РСР підтвердили чинність Акта проголошення неза­лежності України. Уже 2 грудня 1991 р. незалежність України була виз­нана Польщею та Канадою, а пізніше — всім світом. Так, лише з 1 грудня 1991 р. по 31 січня 1992 р. Україну як суверенну незалежну державу виз­нали понад 100 країн.

Всеукраїнський референдум 1991 року не стосувався безпосередньо конституції, але Акт проголошення незалежності України став свого роду „малою конституцією України", ідеологічним підґрунтям нині чинної Конституції України. На це зокрема вказує Преамбула Основ­ного Закону, в якій визначено, що Верховна Рада України прийняла Конституцію „керуючись Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, схваленим 1 грудня 1991 року всенародним го­лосуванням".

Спроби проведення конституційного референдуму в Україні були впродовж всієї історії незалежності нашої країни. Зокрема, у період про­тистояння між Верховною Радою України та Президентом України що­до термінів та способів прийняття Основного Закону було видано Указ Президента України про винесення 25 вересня 1996 року на всеукраїн­ський референдум проекту Основного Закону в редакції Робочої групи від 11 березня 1996 року. У відповідь Верховна Рада України прийняла рішення про роботу в режимі єдиного засідання до того часу, поки Кон­ституція не буде ухвалена. Після прийняття Конституції парламентом 28 червня 1996 р. Президент України Л. Д. Кучма скасував свій Указ про проведення всеукраїнського референдуму.

Спроби ініціювання всеукраїнського референдуму з конституцій­них питань були й у наступні роки, але проведення відповідного рефе­рендуму було здійснене лише в 2000 році. Нагадаємо, що 15 січня 2000 р. Президент України проголосив проведення 16 квітня 2000 р. всеукраїн­ського референдуму з конституційних питань на вимогу більш як 3 млн. громадян України, що мають право голосу^[29].

16 квітня 2000 року, на підставі Указу Президента України № 65 від 15.01.2000 р. „Про проголошення всеукраїнського референдуму за на­родною ініціативою" та на основі Рішення Конституційного Суду Укра­їни № 3-рп від 27.03.2000 р. (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою), було проведено всеукраїнський референдум за народною ініціативою. У ньому взяли участь 29 728 575 виборців (81,15 %) з 36 629 926 громадян, що були включені до списку громадян України, що мали право голосу на всеукраїнському референдумі. Усі пи­тання референдуму отримали підтримку виборців: за питання про додат­кові підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ра­ди України проголосувало 84,69 % громадян України, що взяли участь у голосуванні; за обмеження депутатської недоторканості — 89 %; за змен­шення конституційного складу парламенту з 450 до 300 народних депу­татів України — 89,91 %; за необхідність формування двопалатного пар­ламенту в Україні — 81,68 % ^[30]. Утім, Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 3-рп від 27.03.2000 р., установивши, що „воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру", не визначив порядку реалізації рішень всеукраїнського ре­ферендуму 16 квітня 2000 року.

Після проведення цього референдуму, у зв’язку зі зміною політико- правової ситуації в державі, окремими політичними силами було опри­люднено ідею про необхідність „імплементації" рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року шляхом прийняття Верховною Радою України закону України про внесення змін до Конституції України на основі відповідних рішень всеукраїнського референдуму. Ця ідея супе­речила юридичній силі рішень всеукраїнського референдуму та спотво­рювала зміст юридичної категорії „імплементація", яка позначує інсти­тут міжнародного права, зміст якого визначається правовою діяльністю держави у сфері реалізації своїх міжнародно-правових зобов’язань.

Імплементація (від лат. ітріеге — наповнювати, досягати, виконува­ти, здійснювати) у міжнародному праві — організаційно-правова діяльність держав з метою реалізації своїх міжнародно-правових зобов’язань. Меха­нізм імплементації міжнародно-правових норм включає сукупність право­вих та інституційних засобів, що використовуються суб’єктами міжна­родного права на міжнародному та національних рівнях^[31].

Унаслідок різних політико-правових обставин рішення всеукраїн­ського референдуму 16 квітня 2000 року з питань конституційної рефор­ми виявились нереалізованими. Діяльність Верховної Ради України III скликання і Президента України Л. Д. Кучми щодо реалізації рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року виявилась безплідною. З численних проектів законів України про внесення змін до Конституції України на підставі рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року лише два (висновки Конституційного Суду України № 1-в від 27.06.2000 р. і № 2-в від 11.07.2000 р.) отримали висновок Конституцій­ного Суду України, як це передбачає стаття 159 Основного Закону. Але Верховна Рада України так і не змогла подолати внутрішні суперечки й утвердити рішення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року, хоча таке утвердження ніяким чином не впливає на обов’язковість рі­шень всеукраїнського референдуму одразу після їх офіційного оприлюд­нення.

Ідея проведення конституційного референдуму в Україні відродила­ся в період конституційно-правової реформи 2004—2007 років. Після прийняття Закону України № 2222-IV „Про внесення змін до Конститу­ції України" від 8 грудня 2004 року багато хто з українських політиків, громадських діячів і науковців висловлювався на користь затвердження оновленої Конституції України на всеукраїнському референдумі. Право­вою підставою для проведення такого референдуму стало Рішення Кон­ституційного Суду України № 6-рп від 05.10.2005 р. (справа про здій­снення влади народом), у мотивувальній частині якого було визначено, що „із нормативно-правового змісту положень частини другої, третьої статті 5 Основного Закону, за яким народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні та народові належить право визначати і зміню­вати конституційний лад в Україні, випливає, що народ має право прий­мати нову Конституцію України". Утім, відповідні референдуми в 2004—2006 роках в Україні не проводились.

Натомість під час чергових виборів до Верховної Ради України V скликання весною 2006 року була апробована виборча технологія, яка дозволяла використовувати ідеї конституційного референдуму за народ­ною ініціативою з метою мобілізації виборчого електорату тієї чи іншої політичної партії чи виборчого блоку.

Так, у цей період за ініціативи СДПУ(о), відповідно до ст. 72 Кон­ституції України та Закону України Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми від 3 липня 1991 р., були сформовані ініціативні групи з прове­дення всеукраїнського референдуму про вступ України до НАТО, ЄЕП та про надання російській мові статусу державної мови, які в установлені чинним законодавством терміни зібрали і передали до Центральної ви­борчої комісії підписні листи більш ніж із 4,5 млн. підписів громадян України на користь проведення такого референдуму. Проведення такого всеукраїнського референдуму передбачало б внесення до Конституції України відповідних змін, що дозволяє визнати такий референдум, як конституційний.

Після передання ЦВК підписних листів Президенту України у Гла­ви держави виникли питання щодо легітимності проведення такого все­українського референдуму. У зв’язку з цим Президент України звернув­ся 26 січня 2007 р. до Конституційного Суду України з поданням щодо тлумачення статей Конституції України, які стосуються предмету всеук­раїнського референдуму за народною ініціативою та порядку його про­голошення, організації і проведення, а також юридичної сили рішень та­кого референдуму (ч. 2 ст. 72, ст. 74 Конституції). Подальший перебіг політичних подій у державі не дозволив Конституційному Суду України прийняти рішення з цього питання. До того ж виборчий блок „Не так!“, не потрапивши до Верховної Ради України V скликання, втратив інтерес до проведення відповідного голосування.

У 2007 році, після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України V скликання та призначення про­ведення позачергових виборів до парламенту на 30 вересня 2007 року, ідеї прийняття нової Конституції України на всеукраїнському референ­думі набули нового значення. Як і в 2006 році, більшість виборчих бло­ків, які мали потенційний шанс потрапити до новообраного парламенту, вдалися до ініціювання проведення всеукраїнських референдумів за на­родною ініціативою, питання яких прямо чи опосередковано стосува­лись внесення змін до Конституції України чи ж прийняття нового Ос­новного Закону. При цьому для повної мобілізації свого електорату ці суб’єкти висловили думку щодо доцільності проведення конституційно­го референдуму одночасно з позачерговими виборами до парламенту.

Так, напередодні шістнадцятої річниці від дня прийняття Консти­туції України представники НУ, БЮТ і ПР висловилися на користь про­ведення конституційного референдуму в Україні, але їх думки щодо по­рядку ініціювання, предмету, часу проведення та юридичних наслідків всенародного голосування виявились неузгодженими. Анонсовані тек­сти нових Конституцій України також не були представлені на розсуд громадськості.

Натомість ідея конституційного референдуму почала експлуатува­тися багатьма учасниками позачергових виборів. Зокрема 3 серпня 2007 року лідер Комуністичної партії України П. Симоненко заявив про те, що очолювана ним партія зібрала значну кількість підписів для прове­дення всеукраїнського референдуму щодо висловлення недовіри Прези­дентові України. Утім, ЦВК не реєструвала відповідних ініціативних груп і такі заяви мали переважно політичний характер.

БЮТ, відмовившись від висловленої раніше ідеї винесення на все­український референдум тексту нової Конституції України, почала збір підписів на користь проведення всеукраїнського референдуму за народ­ною ініціативою. На референдум планувалось винести дев'ять питань, відповідь на які має визначити сутність і зміст нової Конституції Украї­ни. У зв'язку з цим 8 серпня 2007 р. лідер БЮТ Ю. Тимошенко заявила про подання до Центральної виборчої комісії документів для реєстрації 800 ініціативних груп для проведення референдуму шодо внесення змін до Конституції України.

Утім 17 серпня 2007 р. Центральна виборча комісія відмовила БЮТ в реєстрації ініціативних груп по збору підписів громадян для проведен­ня референдуму для внесення змін до Конституції України шодо визна­чення повноважень Президента України. У мотивувальній частині свого рішення Центральна виборча комісія вказала, шо референдум, який пропонується провести, має консультативний характер, оскільки не пе­редбачає прийняття законів, направлених на зміну Конституції. Незва­жаючи на це, за повідомленням інтернет-видання Кореспондент, 11 ве­ресня 2007 року лідерка БЮТ публічно запевнила громадськість про збір її політичною силою трьох мільйонів підписів, як це передбачає стаття 72 Конституції України, і намір зібрати загалом близько восьми мільйо­нів підписів громадян для проведення конституційного референдуму од­ночасно з достроковими виборами 30 вересня 2007 року або після їх про­ведення. За умови незареєстрованості Центрвиборчкомом відповідних ініціативних груп збір підписів БЮТ на користь проведення всеукраїн­ського референдуму не буде мати юридичних наслідків.

Ідея проведення конституційного референдуму була використана і в передвиборній стратегії Партії регіонів (ПР). Так, 7 вересня 2007 року Пар­тія регіонів розпочала збір підписів громадян за проведення всеукраїнсько­го референдуму з питань шодо визнання української та російської держав­ними мовами в Україні; виборності глав районних і обласних адміністрацій громадянами України; закріплення за Україною статусу держави, яка не бе­ре участь у військових блоках. Як і попередньо згадані „референдні ініціати­ви", збір ПР підписів громадян на користь без реєстрації ЦВК відповідних ініціативних груп не матиме ніяких юридичних наслідків.

У цій ситуації юридично виваженою є правова позиція Президента України, який 10 вересня 2007 року в інтерв'ю телеканалу „BBC World" (Велика Британія) заявив, шо „організація референдуму, як це замислила собі Партія регіонів, не має правових наслідків. Це піар-кампанія"^[32]. Така оцінка відповідних „референдних ініціатив" доволі точно характеризує їх сутність і зміст. Більшість питань, які БЮТ, ПР й інші політичні сили пла­нують винести на всеукраїнський референдум (референдуми), передбача­ють внесення змін до розділу I „Загальні засади" Конституції України, то­ді як відповідна процедура, визначена в статті 156 Основного Закону, містить більш жорсткі конституційні вимоги. До того ж питання, щодо яких активісти БЮТ, ПР й інших політичних сил збирають підписи гро­мадян України, не являються проектами нормативних актів чи рішень, які можна реалізувати після оголошення результатів голосування.

Вбачається, що народ України як носій суверенітету й єдине джере­ло влади в Україні дійсно має право приймати на всеукраїнському рефе­рендумі нову Конституцію України або вносити зміни до чинного Ос­новного Закону, як це передбачає стаття 156 Конституції України. Але предмет всенародного голосування (текст нової Конституції України чи законопроект про внесення змін до розділів I, III, XIII Основного Зако­ну) та порядок ініціювання, організації та проведення, а також реалізації рішень всеукраїнського референдуму з конституційних питань мають бути бездоганними у правовому відношенні. Народ України не повинен освячувати своєю суверенною волею сумнівні правові акти, або утвер­джувати рішення в інтересах вузьких соціальних груп чи певних політич­них сил. В іншому випадку такі рішення не будуть всенародними.

Щодо предмета конституційного референдуму, то ним може бути нова Конституція України або законопроекти про внесення змін до роз­ділу I „Загальні засади", розділу III „Вибори. Референдум", розділ XIII „Внесення змін до Конституції України" Основного Закону.

Правовою підставою винесення на всеукраїнський референдум пи­тання про прийняття нового Основного Закону є стаття 3 Закону Украї­ни „Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р., яка визначає предметом відповідного референдуму „затвердження Кон­ституції України, її окремих положень та внесення до Конституції Укра­їни змін і доповнень" та Рішення Конституційного Суду України № 6-рп від 05.10.2005 р. (справа про здійснення влади народом), яке виз­нає право народу України на прийняття на всеукраїнському референду­мі нового Основного Закону. Водночас чинне законодавство України не детермінує категорії „нова Конституція України" й не визначає тих кри­теріїв, які дозволяють стверджувати, що та чи інша редакція Конституції України може бути новою. На практиці це створює ряд проблем.

Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 чер­вня 1996 року із змінами згідно з положеннями Закону України „Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року, є не лише традиційним, а й досить досконалим конституційним актом^[33]. На сьо­годні досить складно розробити проект нової Конституції України, який би не ґрунтувався на положеннях чинного Основного Закону та доко­рінно змінював основи конституційного ладу України, конституційно- правовий статус людини і громадянина в Україні, конституційні основи організації та діяльності органів державної влади, засади конституційної юстиції, а також конституційні основи місцевого самоврядування в Ук­раїні. Тому, логічним буде припустити, що на всеукраїнський референ­дум буде виноситись текст нової Конституції України, який посуті буде новою чи оновленою редакцією чинного Основного Закону.

Тому виникає питання щодо ступеня „новизни" такої редакції Основ­ного Закону: скільки розділів і статей Конституції України мають зазнати докорінних змін і які це мають бути розділи? Враховуючи те, що наріжни­ми розділами чинної Конституції України є розділи I, III, XIII, внесення змін до яких передбачає застосування спеціальної конституційної проце­дури, передбаченої статтею 156 Конституції України та Розділом V Регла­менту Верховної Ради України (статті 136—146), то чи передбачає їх зміна набуття Конституцією України нових властивостей і чи доцільно для цього виносити на всенародне голосування весь текст Конституції?

Виникає питання й щодо суб’єкта, уповноваженого розробляти проект нової редакції Конституції України та виносити її на всенародне голосування. При цьому не виникає сумнівів у тому, що „нова Консти­туція України" на час винесення її на всенародне голосування повинна мати форму проекту завершеного нормативно-правового акта, який піс­ля свого утвердження на всеукраїнському референдумі набуває чинності й не потребує санкціонування з боку будь-якого суб’єкта конституційної правотворчості. На це вказує й Рішення Конституційного Суду України № 6-рп від 05.10.2005 р. (справа про здійснення влади народом), яким однозначно визнається обов’язковість рішення референдумів. Зазначене ще раз підтверджує правову позицію Президента України В. А. Ющенка про пропагандистсько-мобілізаційний характер передвиборних „рефе- рендних ініціатив" учасників виборчої кампанії, оскільки запропоновані ними питання, після відповіді на них громадянами України „так" чи „ні", не можуть набути юридичної сили самостійного правового акта.

Але навіть за умови розроблення докорінно зміненої редакції Консти­туції України залишається питання про суб’єкта, уповноваженого розроб­ляти нову Конституцію України й виносити її на всенародне голосування. Після прийняття Конституції України в 1996 році чи не єдиним реальним способом ініціювання проведення факультативного всеукраїнського рефе­рендуму залишається збір підписів не менш ніж 3 млн громадян України на користь проведення такого референдуму. Навіть за умови недосконалості чинного референдного законодавства ініціювання всеукраїнського рефе­рендуму на вимогу громадян залишається на сьогодні найбільш ймовірною формою ініціювання конституційного референдуму. Власне, це доводить і досвід проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року.

Утім, риторичним залишається питання щодо реальних можливос­тей народу України (силами ініціативних груп з проведення такого ре­ферендуму, громадських активістів, зацікавлених громадян та ін.) розро­бити проект нової Конституції України. Народу України, під час збирання партійними активістами підписів на користь проведення кон­ституційного референдуму (що, до речі, не має жодних юридичних нас­лідків), пропонують підтримати „партійний" проект нової Конституції України, тобто легітимізувати на найвищому правовому рівні партійні інтереси та волю партійних еліт, які мають стати основним законом сус­пільного і державного життя в Україні.

У зв’язку з цим справедливою є правова позиція Президента України, який пропонує створити Національну конституційну комісію у складі по­літично незаангажованих найавторитетніших фахівців з конституційного права, які б розробили проект нової Конституції України, що не викликав би жодних сумнівів у народу України. І лише після прийняття Верховною Радою України VI скликання нового закону про всеукраїнський референ­дум й усунення всіх правових колізій у чинному референдному законодав­стві такий проект Основного Закону може бути винесений на всенародне голосування. За умови реалізації запропонованих Президентом України кроків народ України зможе здобути і реалізувати своє право на конститу­ційний референдум.

Разом з тим, ця процедура була розкритикована в деяких ЗМІ^[34]. Од­нак розроблення проекту нової конституції потребує опрацювання фа­ховою комісією ще до стадії розгляду цього законопроекту у Верховній Раді. На думку таких очевидно заангажованих опонентів, створення На­ціональної конституційної ради є нібито узурпацією влади Президентом України, хоча він є одним із суб’єктів внесення закону про внесення змін до Конституції України і такий крок глави держави аж ніяк не мож­на розглядати через призму вад легітимності. Навпаки, такий крок свід­чить про відкритий демократичний дискурс, який пропонує Президент В. Ющенко всьому Українському народові.

Також слід зазначити, що окрім досконалого законодавства про ре­ферендуми, всенародне прийняття Конституції України потребує й пев­них умов, які б сприяли проведенню такого референдуму та беззасте­режній реалізації утвердженого на ньому Основного Закону. Нині світовій практиці відомі приклади, коли конституційні референдуми ставали початком і одночасно кінцем референдної демократії, як це тра­пилось у Російській Федерації після конституційного референдуму 1993 року. Нині ж інститут референдуму навіть не згадується у новітніх росій­ських підручниках з конституційного права^[35].

У цьому сенсі раціональною є думка М. В. Оніщука, який вважає, що всеукраїнський референдум стане торжеством народного сувереніте­ту лише за умови сформованості в країні так званої референдної демок­ратії. На його думку, референдна демократія є передусім різновидом конституційного режиму (франц. regime, від лат. regimen — управління, керівництво), важливою складовою національного демократичного по­літичного режиму, декларованого Конституцією України (ст. 1). Відпо­відно, вважає М. В. Оніщук, референдна демократія — це система вста­новлених Конституцією і законами України легітимних способів і методів безпосередньої реалізації народного суверенітету у формі ініцію­вання, організації та проведення референдумів, а також реалізації його рішень^[36]. Положення про режим референдної демократії повною мірою слід віднести й до конституційного референдуму.

Отже, формування режиму референдної демократії в Україні та вдосконалення референдного законодавства України, особливо його процесуальної частини, а так само формування високопрофесійного й авторитетного колегіального органу з розроблення проекту Основного Закону (конститутанти) є обов’язковою умовою всенародного прийнят­тя нової Конституції України.

2.3.