Принцип горизонтального разделения функций
Подобное вычленение функций и закрепление их за конкретными органами определяется населением муниципального образования и закрепляется в уставе. Хотелось бы сделать лишь ряд принципиальных замечаний по этому поводу.
Разграничение функций не обязательно должно подразумевать создание под каждую из функций отдельных органов. Так, английская комиссионная система подразумевает, что руководство исполнительными структурами осуществляют выборные муниципальные политики, являющиеся одновременно членами представительного органа. В связи с этим в Федеральном законодательстве предусмотрено лишь одно ограничение — это обязательность наличия представительного органа.
Детальное разграничение функций и создание отдельных органов для их исполнения является, прежде всего, механизмом взаимного контроля за их деятельностью. И, следовательно, должно применяться, прежде всего, в крупных муниципальных образованиях, где существует достаточно многочисленная и сложная управленческая система.
Для небольших муниципальных образований вполне применима схема, при которой эти функции группируются, а иногда и рассматривается возможность непосредственного осуществления ряда функций самим населением муниципального образования.
Приведенные выше замечания касались, прежде всего, структур первого уровня, прежде всего относились к разграничению функций между органами местного самоуправления. Однако не менее важным является разграничение функций во внутренней структуре самих органов местного самоуправления.Рассмотрим это на примере организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления.
Функционально этот орган обязан осуществлять:
• исполнительно-распорядительные функции;
• готовить предложения по комплексному социально-экономическо-му развитию территории муниципального образования, местному бюджету и иным вопросам, отнесенным к ведению представительного и иных органов местного самоуправления. В связи с этим крайне важно, прежде, чем приступать к планированию структуры данного органа, проследить его место и роль на каждом этапе принятия управленческого решения. Если мы проведем такой анализ, то получим некую классификацию структурных подразделений администрации с точки зрения организации и целей их деятельности. Структурные подразделения, деятельность которых охватывает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению муниципального образования, можно определить как структурные подразделения общей компетенции. Прежде всего, к ним следует относить подразделения, осуществляющие функции финансового и экономического планирования, а также различные аналитические и контрольные структурные подразделения администрации.
Другая группа подразделений построена по отраслевому принципу, и к их ведению должны быть отнесены вопросы, связанные с конкретными отраслями городского хозяйства и управления. Их можно определить как отраслевые структурные подразделения администрации (управление жилищного хозяйства, транспортный отдел и др.).
Следующую группу составляют подразделения, не обладающие собственной компетенцией и выполняющие функцию сервисного обслуживания структур, отнесенных нами к двум первым группам. Это вспомогательные службы и подразделения (аппарат мэра и Совета, служба делопроизводства и др.).
При планировании структуры управления крайне важно определить, к какому типу структурных подразделений относится та или иная функция, поскольку от этого зависит как проведение кадровых расстановок, так и дееспособность самого структурного подразделения.
К сожалению, сегодня при построении структур управления часто нарушается этот принцип, так, как правило, в несколько гипертрофированной роли начинают выступать вспомогательные службы, которые зачастую наделяются несвойственными им функциями отраслевого структурного подразделения.
Немаловажно и то обстоятельство, что сама система работы этих подразделений крайне различна.
Так, например, интересы отраслевых отделов в ходе бюджетного процесса зачастую противоположны интересам отделов общей компетенции. И если построение отраслевых структур по принципу единого заказчика целесообразно (поскольку они имеют отношения, прежде всего, с муниципальными предприятиями и учреждениями), построение по этому принципу отделов общей компетенции вообще невозможно. Но, пожалуй, самые серьезные нарушения в разделении функций по горизонтали присущи в сфере разработки принятия и исполнения бюджета. Так, как правило, в структурах администраций финансовым и бюджетным планированием, исполнением и контролем за исполнением бюджета занимается один и тот же орган — финансовый отдел или управление, что приводит к смешению функций и сводит роль этого органа к роли бухгалтерии, что снижает эффективность расходования средств.