<<
>>

Глава 2. Основные начала земельного законодательства

1. Кто, за что и как отвечает - куда обращаться

гражданину?

Земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

Земельное законодательство должно быть направлено на обеспечение рационального использования и охраны земель, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для жизни и здоровья людей окружающей природной среды, защиту прав на землю, совершенствование и государственное регулирование земельных отношений, развитие различных организационно-правовых

форм хозяйствования на земле. Современное российское

земельное законодательство основывается на сочетании

использования земли в качестве природного и хозяйственного объекта; многообразии форм собственности, владения

и пользования землей, широких правомочиях субъектов

Российской Федерации и органов местного самоуправления

на регулирование земельных отношений на своих территориях; признании равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю; недопустимости противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей; государственном управлении

землями независимо от форм собственности и иных прав на

землю. Об этих целях и основах законодательства, о том,

что вытекает из них для граждан, и пойдет дальше речь.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Оно включает в себя Земельный кодекс, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные

правовые акты Российской Федерации, а также законы и

иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Законы и иные нормативные правовые акты

субъектов Российской Федерации, регулирующие земельные

отношения, не могут противоречить Конституции России и

принимаемым в соответствии с ней федеральным законам.

Федеральные органы исполнительной власти могут издавать

акты, содержащие нормы земельного законодательства, в

случаях и в пределах, предусмотренных федеральными законами, и в соответствии с ними. Правовые нормы по вопросам регулирования зе-

мельных отношений, содержащиеся в иных отраслях законодательства, должны соответствовать земельному законодательству. К земельным отношениям, возникающим при пользовании водными, лесными и иными природными ресурсами,

в градостроительстве, применяется земельное законодательство. Нормы гражданского законодательства применяются к земельным отношениям с учетом положений, установленных земельным законодательством. Если международным договором Российской Федерации установлены иные

правила, чем те, которые предусмотрены законами России,

применяются правила международного договора.

Соотношение земельного законодательства Российской Федерации,

земельного законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления заслуживает отдельного рассмотрения,

представляя самостоятельную проблему. Здесь обратим

внимание на то, что земельное законодательство Российской Федерации устанавливает общие для всех субъектов

Российской Федерации основные начала регулирования земельных отношений, обязательные требования к учету и

охране земель, мониторингу земель, землеустройству, государственному земельному кадастру, контролю за использованием и охраной земель, а также определяет правовой

режим земель, имеющих федеральное значение. Субъекты

Российской Федерации определяют формы прав на землю на

своих территориях в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Общим условием самостоятельного выбора форм прав на землю устанавливается соблюдение начал земельного законодательства и максимальное

удовлетворение потребностей граждан в земельных участках для жилищного и производственного строительства,

сельскохозяйственного производства, личного подсобного

хозяйства, дачного и гаражного строительства, садоводства, животноводства и огородничества. Органы местного

самоуправления регулируют земельные отношения в пределах полномочий, определенных Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации, законами и иными нормативными

правовыми актами субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления о

земельных отношениях не могут противоречить федеральным

законам, законам и иным нормативным правовым актам

субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления,

принятые в пределах их полномочий, входят в состав земельно-правового массива и обязательны к исполнению на

соответствующих территориях. Федеральные органы исполнительной власти не могут издавать нормативные правовые

акты по вопросам, отнесенным к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и

органов местного самоуправления. Договоры о разграничении полномочий на регулирование земельных отношений,

заключен-

ные федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и предоставляющие субъекту Российской Федерации

права сверх установленных ранее пределов, вступают в

силу после утверждения соответствующим федеральным законом. Каковы полномочия государственных органов? Гражданам надо это знать и понимать, чтобы уяснить, к чьей

компетенции относится решение того или иного вопроса,

кто должен и может решать ту или иную земельную проблему. Полномочия Федерального Собрания - парламента Российской федерации на регулирование земельных отношений

определяются Конституцией Российской Федерации и сводятся в основном к законодательной деятельности. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации принимает федеральные законы, регулирующие порядок отнесения земель к землям федерального значения и управления

и распоряжения землями федерального значения; установление принципов платы за землю, выделение средств на

финансирование федеральных программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель, ведения землеустройства, государственного земельного кадастра, зонирования земель, природно-сельскохозяйственного районирования земель, мониторинга земель, инвентаризации земель и обустройства территорий; установление основных

начал государственного земельного кадастра, мониторинга

земель, землеустройства, государственной регистрации

прав на землю. В соответствии с Регламентом Государственной Думы Российской Федерации федеральные законы

принимаются после согласования с законодательными

(представительными) органами субъектов Российской Федерации. Полномочия Правительства Российской Федерации на

регулирование земельных отношений вытекают из его места

как высшего органа исполнительной власти. К полномочиям

Правительства Российской Федерации на регулирование земельных отношений относятся организация проведения природно-сельскохозяйственного районирования земель, зонирования земель, территориального планирования использования земель совместно с субъектами Российской Федерации; организация разработки и выполнения федераль-иых и

межгосударственных программ повышения плодородия почв,

использования и охраны земель; управление и распоряжение (изъятие и предоставление земель, перевод земель из

одной категории в другую, изменение разрешенного использования земель) землями федерального значения; выкуп земель, находящихся в частной или муниципальной

собственности, для федеральных нужд; организация контроля за использованием и охраной земель, ведения государственного земельного кадастра, землеустройства и мониторинга земель, лицензирования деятельности по землеустройству и обследованию земель.

Полномочия Госу-

дарственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству {Госкомзема) и его

органов на местах являются полномочиями специально

уполномоченного государственного органа в области охраны земель. Государственный комитет Российской Федерации

по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на

местах: разрабатывают по согласованию с субъектами Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложения об управлении

земельными ресурсами; осуществляют ведение землеустройства, мониторинга земель, государственного земельного кадастра, государственный контроль за использованием

и охраной земель независимо от форм собственности и

иных прав на земельные участки; разрабатывают и представляют на утверждение в установленном порядке предложения о нормативах платежей за земли, размерах штрафов

за нарушение земельного законодательства, нормативной

цены земельных участков, контролируют поступление

средств от платежей за земли и использование этих

средств; обращаются беспошлинно в суд, арбитражный суд

по вопросам отмены актов органов исполнительной власти

и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, не соответствующих земельному законодательству, а также по делам о возмещении ущерба, потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства,

взыскании штрафов за нарушение земельного законодательства; дают обязательные для исполнения в указанный срок

предписания об устранении нарушений земельного законодательства, приостанавливают исполнение постановлений

органов государственной власти субъектов Российской Федерации и решений органов местного самоуправления по

вопросам управления и распоряжения землями до их рассмотрения в суде, арбитражном суде, органе исполнительной власти, органе местного самоуправления (при этом:

Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству приостанавливает постановления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; комитеты по земельным ресурсам и

землеустройству республик, краев, областей, городов

Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации приостанавливают постановления органов исполнительной власти или

решения органов .местного самоуправления; районные, городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству приостанавливают решения органов местного самоуп-

равления); выдают планы земельных участков, выписки из

государственного земельного кадастра; приостанавливают

промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых, в том числе

торфа, эксплуатацию объектов, проведение агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением

земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут

привести к уничтожению, загряз-

нению, заражению или порче плодородного слоя почвы,

развитию эрозии почв, засолению, заболачиванию и другим

процессам, снижающим плодородие почв, в том числе на

сопредельных территориях, а также если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим государственную экспертизу либо получившим отрицательное заключение, и обращаются в соответствующий орган исполнительной власти с

предложениями о запрете осуществления указанных работ

до устранения нарушений; вносят соответствующим организациям обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства и

эксплуатации объектов, проведения других работ, ведущихся с нарушением земельного законодательства; осуществляют экспертизу инвестиционных программ повышения

плодородия почв, использования и охраны земель; выдают

лицензии на проведение землеустроительных и других проектно-изыскательских работ по изучению и использованию

земельных ресурсов, за исключением градостроительной

деятельности и геологоразведочных работ; привлекают к

административной ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства. Законами и иными

нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом местных условий могут устанавливаться

дополнительные функции соответствующим комитетам по земельным ресурсам и землеустройству за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации на регулирование земельных отношений

производны от конституционно-правового статуса республик, краев, областей, автономной области, автономных

округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. К полномочиям законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации на регулирование земельных отношений в соответствии с их конституциями и уставами

относится принятие законов и иных нормативных правовых

актов об утверждении порядка отнесения земель к государственной (субъекта Российской Федерации), муниципальной и частной собственности; определении территорий

с особым правовым режимом использования земель по согласованию с органами местного самоуправления; установлении порядка платежей за земли в соответствии с федеральным законом; утверждении порядка управления и распоряжения землями субъектов Российской Федерации; утверждении Региональных программ повышения плодородия

почв, использования и охраны земель, порядка их финансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также организации государственного

контроля за использованием и охраной земель; установлении порядка ведения дополнительной земельно-кадастровой

документации с учетом местных условий.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации на регулирование земельных отношений - как

и полномочия федерального Правительства - осуществляются на основе разделения властей, предусмотренных ст. 10

Конституции Российской Федерации. К полномочиям органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации на

регулирование земельных отношений относятся: управление

земельными ресурсами, природно-сельскохозяй-ственное

районирование земель, зонирование земель, территориальное планирование использования земель; разработка и выполнение региональных программ повышения плодородия

почв, использования и охраны земель; перевод земель из

одной категории в другую в соответствии с установленной

подведомственностью; осуществление ведения государственного земельного кадастра, землеустройства, мониторинга земель и государственного контроля за использованием и охраной земель; распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности субъектов Российской Федерации; организация государственной

регистрации прав на землю; выкуп частных и муниципальных земель для нужд субъектов Российской Федерации;

согласование генеральных планов поселений с учетом интересов рядом расположенных поселений и планов развития

территорий субъектов Российской Федерации. Полномочия

органов местного самоуправления на регулирование земельных отношений направлены в соответствии со ст. 12,

130-133 Конституции Российской Федерации на обеспечение

самостоятельного решения вопросов местного значения,

владение, пользование и распоряжение муниципальной

собственностью, осуществление охраны порядка. К полномочиям органов местного самоуправления на регулирование

земельных отношений относятся определение долгосрочной

перспективы развития муниципальных образований, территориальное планирование использования земель, зонирование земель, разработка и утверждение генеральных планов

территорий муниципальных образований по согласованию с

органами государственной власти субъектов Российской

Федерации; установление порядка использования земель

муниципальных образований, ограничений, обременений,

сервитутов; управление и распоряжение муниципальными

землями; установление размеров платежей за земли муниципальных образований, предоставление льгот по плате за

землю в соответствии с федеральным законом и законами

субъектов Российской Федерации; перевод муниципальных

земель из одной категории в другую, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и особо охраняемых территорий; разработка и выполнение программ повышения плодородия почв, использования и охраны земель;

выкуп земель для муниципальных нужд, продажа прав на

земельные участки; определение земельных участков, в

отношении которых действует право органов местного самоуправления на преимущественную покупку; организация

распределения земельных участков для застройки, сенокошения, выпаса скота, огородничества и других нужд населения; ведение государственного земельного кадастра,

землеустройства, инвентари-

зации земель, государственная регистрация прав на землю; информирование населения об использовании земель;

принятие решений о применении санкций к гражданам и

юридическим лицам (в том числе приостановление деятельности предприятий, учреждений и организаций), нарушающим земельное законодательство и нормативные правовые

акты органов местного самоуправления по вопросам землепользования, за исключением случаев, если применение

соответствующей санкции запрещено законом или должно

осуществляться в ином порядке; контроль за использованием земель на территориях муниципальных образований.

Разграничение указанных полномочий между представительными и иными органами местного самоуправления устанавливается Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации,

законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы

местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут

наделяться отдельными государственными полномочиями с

передачей необходимых для их осуществления материальных

и финансовых средств: реализация переданных полномочий

подконтрольна государству. Прежде чем переходить к составу и назначению земель, надо разобраться, что такое

земельные отношения и земельный участок. Земельные отношения - это общественные отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления,

юридическими лицами, гражданами, т.е. участниками земельных отношений, по поводу владения, пользования и

распоряжения землями, а также по поводу государственного управления земельными ресурсами. Участниками земельных отношений являются Российская Федерация, субъекты

Российской Федерации, муниципальные образования, юридические лица и граждане Российской Федерации. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут выступать участниками земельных отношений на определенных условиях, рассмотренных далее.

Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них. Земельный участок - это часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав на

землю. Граница земельного участка фиксируется на планах

и выносится в натуру. Площадь земельного участка определяется после выноса границы в натуру. Правовой статус

земельного участка включает в себя целевое назначение,

разрешенное использование и форму законного владения.

Владельцы земельного участка - общее наименование лиц,

имеющих право собственности на земельный участок, постоянного

(бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого

владения, аренды земельного участка. Земельные участки

и права на них, а также прочно связанные с земельными

участками объекты (почва, замкнутые водоемы, лес, многолетние насаждения, здания, строения, сооружения и

др.), перемещение которых без несоразмерного ущерба их

назначению невозможно, находятся в обороте нераздельно,

если иное не предусмотрено законом. Земельный участок

может быть делимым и неделимым. Делимым признается земельный участок, который без изменения своего целевого

назначения и разрешенного использования может быть разделен на части, каждая из которых после раздела может

образовать самостоятельный земельный участок, подлежащий государственной регистрации. Неделимым признается

земельный участок, который по своему целевому и хозяйственному назначению и разрешенному использованию не может быть разделен на самостоятельные земельные участки.

Земельный участок может быть признан неделимым на основании закона.

2. Земли Российской Федерации

Земли

Российской Федерации по целевому назначению и правовому

режиму подразделяются на следующие основные категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли поселений; 3) земли промышленности, транспорта, связи,

радиовещания, телевидения, информатики, космического

обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; 4)

земли особо охраняемых территорий; 5) земли лесного

фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Все эти

земли используются в соответствии с установленными для

них целевым назначением и правовым режимом (подробнее

об этом см. гл. 3-6 настоящего пособия). Целевое назначение и соответствующий ему правовой режим земель являются основными принципами российского земельного права

(о чем дальше будет рассказано более подробно). Целевое

назначение земель - это установленные законодательством

порядок, условия, предел эксплуатации (использования)

земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных

земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным и иным законодательством, законодательством о

недрах, и распространяется на земли определенной категории. На землях, отнесенных к нескольким категориям,

действуют все правила и ограничения, установленные для

соответствующих кате

горий. В случае спора по правовому режиму земельного

участка приоритет имеет категория земель более строгого

правового режима. Целевое назначение и правовой режим

основных категорий земель определяются федеральными законами, законами субъектов российской Федерации и отражаются в градостроительной и землеустроительной документации. В настоящее время отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении: земель федерального значения, в

том числе земель особо охраняемых территорий федерального значения, и межрегиональных проектов, а также земель лесного фонда в лесах первой группы - Правительством Российской Федерации или уполномоченным им федеральным органом по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда в

лесах второй и третьей группы, водного фонда - органами

исполнительной власти субъектов Российской Федерации по

согласованию с органами местного самоуправления, а в

городах Москве и Санкт-Петербурге - органами исполнительной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга; земель лесного фонда в лесах первой группы в многолесной

зоне для развития поселений и при отводе земельных

участков независимо от площади под линейные сооружения

согласно проектной документации и установленным нормативам - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных земель поселений, за

исключением земель сельскохозяйственного назначения, органами местного самоуправления; муниципальных земель

сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель

особо охраняемых территорий регионального и местного

значения - законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. (Здесь излагается

примерное распределение компетенции: порядок перевода

земель из одной категории в другую устанавливается федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.) Категория земель указывается в: постановлениях

органов исполнительной власти и решениях органов местного самоуправления о предоставлении (передаче) земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель особо охраняемых территорий и

земель иного назначения; свидетельствах, Договорах и

иных документах, удостоверяющих права на землю; Документах государственного земельного кадастра; документах

го-сударственной регистрации. Нарушение установленной

подведомственности перевода земель из одной категории в

другую может являться основанием для признания недействительными актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправле-

ния, а также сделок с земельными участками, совершенных

на их основании, либо для отказа в государственной регистрации прав на землю. Понятие разрешенного использования земельных участков логически вытекает из принципа

целевого назначения и соответствующего ему правового

режима земель. Разрешенное использование земельного

участка - это использование земельного участка с учетом

целевого назначения, установленных ограничений и обременении. Разрешенное использование земельного участка

определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации. Разрешенное

использование земельного участка может содержать требования к: способам использования земельного участка и

запрещению тех из них, которые ведут к деградации земли

и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей

природной среды; плотности, высоте и глубине застройки

в соответствии с градостроительной документацией и

строительными нормами и правилами; размещению социально-культурных, коммунально-бытовых, промышленных и иных

зданий, строений и сооружений в пределах соответствующей зоны или земельного участка; видам пользования,

оказывающим негативное воздействие на здоровье человека

или связанным с повышенной для него опасностью; предельно допустимым нормам нагрузки на окружающую природную среду; сохранению зеленых насаждений. Перечень требований, включаемых в разрешенное использование земельного участка, устанавливается вне зависимости от прав

на данный земельный участок. Разрешенное использование

земельных участков определяется органами исполнительной

власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при зонировании земель, а также при

предоставлении конкретных земельных участков и указывается в документах. Самовольное изменение разрешенного

использования земельных участков не допускается.

3.Некоторые актуальные и отчасти

дискуссионные вопросы

Существует проблема государственно-правового характера,

о которой, как представляется, недостаточно говорится.

К чьей компетенции относится регулирование земельных

отношений? С одной стороны, земельное законодательство

состоит в ведении Российской Федерации и ее субъектов,

часть которых не принимает идею частной собственности

на землю (Марий Эл, Татарстан, Башкортостан, Дагестан и

др.). Оставляем на время вопрос о верховенстве федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации, о способах согласования их законодательства по вопросам совместной компетенции, причем это относится не только к тем, кто не признает частной собственности, но и к тем, кто шагнул дальше

федерального законодательства (Воронежская, Тульская

области и др) Дело еще и в том, что если исходить из

ГК, согласно которому земля и другие природные ресурсы

объявляются вещью, имуществом (с некоторой спецификой,

определяемой соответствующим при-родоресурсным законодательством), то их регулирование охватывается гражданским законодательством, находящимся в исключительном

ведении Федерации: следовательно, предстоит увязывать

эти различные виды, "этажи" компетенции, учитывая современное состояние федеративных, равно как и земельных,

отношений. Для ведения хозяйства на земле и повышения

ее эффективности узловым вопросом является форма владения землей. Пробивающая себе в настоящее время частная

собственность на землю, в том числе сельскохозяйственного назначения, выдвигает по крайней мере еще две

проблемы - об охране земель, находящихся в частной

собственности граждан, обеспечении их экологического

благополучия (как принято было писать в международных

документах и в наших российских актах - "для нынешнего

и будущего поколений"); о цивилизованном преодолении

категорических формулировок и обещаний предыдущего

строя и законодательства. По первому вопросу - о сохранении и облагораживании земель - решение представляется

поначалу довольно простым, списанным из-за границы: надо ужесточить требования к фермеру, усилить государственный и общественный контроль за рациональным использованием земель частниками, ввести достаточно жесткие

санкции за деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные последствия хозяйственной деятельности,

простимулировать природоохранные технологии, снабдить

собственников земли экологическими нормативами режимов

оптимального использования земельных участков. Это все

меры в основном правового характера, не считая, разумеется, мероприятий по созданию инфраструктуры, снабжению

фермеров техникой, семенами, удобрениями, т.е. усилий

по подъему фермерского и иного, расположенного на земле

хозяйства организационно-экономического плана. Однако

действительность и ход земельной реформы заставляют отнестись к правовым мерам более тщательно и осторожно.

При нынешнем состоянии государственного, и прежде всего

контрольного, аппарата эти меры могут на селе обернуться против землевладельца, стать в руках определенного

круга людей инструментом подавления свободы фермерской

и иной сельской деятельности, средством злоупотребления. Земледелец в поле часто не воин про-тив местной

бюрократии, цепляющейся за свои привилегии и возможности. Агропромышленный комплекс продолжает быть основным

загрязнителем земель и других элементов окружающей

среды: отходы животноводческого производства, использование ядохимикатов и пестицидов, перерабатывающая

промышленность, ослабление производственной и технологической дисциплины, труднос-ти осуществления контроля

на объектах, разбросанных на обшир-

ных территориях, - все это приводит к тому, что состояние земли и всей окружающей природной среды в сельской

и городской местностях, согласно Национальному докладу

об охране окружающей природной среды, остается тревожным, ряд регионов обладают признаками зон чрезвычайной

экологической ситуации или экологического бедствия. В

связи с изменением характера и структуры сельского хозяйства законодательное обеспечение экологической политики имеет несколько аспектов. Целесообразно видеть и

здесь, как отмечалось выше, проблему сочетания централизованных, федеральных и децентрализованных, центробежных начал. Сельское хозяйство, земледелие традиционно было наименее централизованной сферой народного хозяйства ввиду различий в климатических и географических

параметрах, навыках ведения земледелия и животноводства, участия органов местного самоуправления и населения в производстве питания. В современных условиях противоречивости законодательной системы, неурегулированности некоторых существенных вопросов, наличия экономического и политического кризиса децентрализация управления процессами в сельском хозяйстве имеет свои стороны: ослабляется отрицательное влияние неразберихи и хаоса в налаживании политической и правовой систем, накала амбиций и противоборств элитных группировок, некомпетентности и непрофессионализма управления; прагматические инерционные силы общества, направленные на выживание в непосредственном смысле этого слова, дают себя

знать в ходе производства продуктов питания. Однако,

как показывает практика и социологические выборочные

исследования, приоритет экологических ценностей по

сравнению с продовольственными, производственными, жилищными, медицинскими в настоящее время в бытовом сознании населения не наблюдается, проблемы сохранения окружающей природной среды в местностях, не являющихся

крайне неблагополучными, отступают на задний план, а то

и вообще игнорируются. Ослабление государственного земельного, экологического контроля не заменяется повышением самосознания граждан, должностных лиц; экономический механизм возмещения причиненного окружающей среде

вреда не заработал в полную силу и пока не оправдывает

возлагаемых на него надежд. Воспрянувшие в 80-х гг. общественные объединения снизили свою активность и неохотно реализуют имеющиеся у них в соответствии с российским законодательством полномочия; нередко эгоистически поступают субъекты Федерации, что во многом обусловлено предыдущей многолетней политикой интенсивного

развития экономики на затратных началах. Между тем земельное и экологическое пространство трудно разделить

на административно-национальные территории: федеративное государство несет ответственность за благополучие

не только перед своими субъектами и гражданами, но и

перед Содружеством Независимых Государств и перед всем

международным сообществом: права граждан, в том числе

на землю, на благоприятную ок-

сужающую среду, достоверную информацию о их состоянии и

на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу правонарушением, являются непосредственно действующими, защищаемыми государством, определяющими смысл

законов, деятельность законодательной, исполнительной и

судебной власти, местного самоуправления. При этих обстоятельствах возникает необходимость обеспечения федеративным государством продовольственной и экологической

безопасности своих граждан путем использования всех цивилизованных средств, накопленных в этой области человечеством, применительно к нашим историческим и географическим условиям. Сельское хозяйство и правовая охрана

плодородия почв - вечный вопрос для землевладельцев.

Земля в сельском хозяйстве является незаменимым средством производства, поэтому вопрос об охране почв является актуальным постоянно. Статья 46 Закона об охране

окружающей природной среды возлагает на юридических и

физических лиц, ведущих сельское хозяйство, обязанность

выполнять комплекс мер по охране почв от вредного воздействия различных факторов, ухудшающих состояние окружающей природной среды. Кодекс об административных правонарушениях предусматривает ответственность должностных лиц за бесхозяйственное использование земель в виде

штрафа в размере до одного минимального оклада. Статистические данные свидетельствуют о том, что с 1991 г. в

России нарастает отрицательный баланс питательных веществ в пашне. Фактически в сельском хозяйстве это стало проблемой номер один (баланс в кг/га определяется

суммированием поступления минеральных и органических

удобрений и вычитанием выноса питательных веществ с

урожаем и сорняками). Одной из причин уменьшения гумусового слоя и потери продуктивности почв является непринятие всех возможных мер по ежегодному восстановлению

баланса. Некоторые ученые считают, что возникла опасность в начале следующего века перейти "порог" снижения

плодородия почвы, за которым начнется резкое падение

урожайности. В ноябре 1992 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации "О государственной комплексной программе повышения плодородия почв

России". На этой нормативной основе разработаны и приняты соответствующие программы в субъектах Федерации.

Анализ показал, что программа повышения плодородия почв

в Московской области в полном объеме не выполняется.

Главным ее недостатком является то, что она не имеет

достаточной финансовой базы. Главам администраций районов рекомендовано для финансового обеспечения программы использовать средства, получаемые за счет отчуждения земель для сельскохозяйственных нужд и ДРУГИХ источников. По данным Главного управления сельского

хо-зяйства Московской области, на поддержку программы

суммы из бюджета области выделяются ежегодно, но без

учета инфляции. В

то же время значительное количество хозяйствующих субъектов в результате диспаритета цен на промышленную и

сельскохозяйственную продукцию борются за свое выживание и испытывают острый дефицит собственных средств.

Таким образом, реальность показывает, что законодательство действует, но эффективность правового механизма

пока невелика. 4 февраля 1994 г. Президентом Российской

Федерации издан Указ "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития". Одним из основных направлений деятельности является экологически безопасное

развитие сельского хозяйства. Причем для обеспечения

экологической безопасности государство осуществляет регулирование и стимулирование природоохранной деятельности путем проведения социально-экономической, финансовой и налоговой политики. В связи с этим необходимо

дальнейшее совершенствование хозяйственного механизма:

закон должен не просто констатировать финансирование

программ из различных источников, а заложить четкий

принцип долевого участия в затратах. Применительно к

охране плодородия почв можно рассмотреть возможность

солидарного финансирования мероприятий государством и

землепользователями. Статья 106 ЗК о видах экономического стимулирования рационального использования и охраны земель также подлежит применению, так как на сегодняшний день работает только один пункт; и нужно планировать простое и расширенное воспроизводство плодородия. Законодательство и прежде всего Конституция Российской Федерации позволяют решать эти проблемы при условии надлежащего функционирования правовой системы и

обеспечения правопорядка. Согласно ст. 72 Конституции

вопросы владения, пользования и распоряжения землей,

недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения

экологической безопасности, установления общих принципов организации системы органов государственной власти

и местного самоуправления находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. На наш взгляд, это предполагает как минимум согласование решений субъектов по

этим вопросам с Федерацией, недопустимость одностороннего подхода к реализации этих полно-мочий, совместное

обсуждение и рассмотрение указанных проблем. Однако в

области экологии часть полномочий относится к ведению

Российской Федерации, и это находится в русле развития

мирового опыта установления международных требований к

трансграничным загрязнениям, ответственности членов ООН

за экологическое состояние своих территорий, экологическую защищенность своих граждан. В соответствии со

ст. 71 Конституции России в ее ведении находятся федеральная государственная собственность и управление ею

(процесс разграничения собственности на природные ресурсы на федеральную, субъектов Федерации и др. уже пошел), установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития

Российской Федерации (федеральными программами предусматривается оздоровление регионов озера Байкал, городов

Нижнего Тагила Свердловской области и Братска Иркутской

области), определение статуса и защита территориального

моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской федерации (операция "путина" на Дальнем Востоке продемонстрировала возможности и силу федеральных природоохранных служб) и, на наш взгляд, не менее важное, чем предыдущее, - метеорологическая служба, стандарты, эталоны

(т.е. важнейшие критерии и требования к выбросам в атмосферу, загрязнениям вод, земли и недр, государственно-правовые способы обеспечения единства в подходах к

мониторингу и состоянию окружающей среды). Если учесть,

что согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в стране единой

государственной политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод

граждан, то становится ясно, что конституционная компетенция федеральных органов достаточна для осуществления

экологических задач, возникающих при проведении земельной реформы. Вопрос может заключаться в наличии политической воли государства, осознании необходимости принятия неотложных и решительных мер по выживанию населения

страны. Развитие рыночных отношений в землепользовании

не исключает применения правовых средств воздействия на

нерадивых хозяйственников: осуждение административно-командной системы в нашей стране предполагает наращивание гласных юридических институтов и инструментов,

способных обеспечить сохранение общего блага, каковым

является земля и вся окружающая природная среда. Законодательство России предусматривает возможность оценки

экологических показателей сельскохозяйственного предприятия при решении вопросов о его приватизации, объявлении банкротства, передаче из одного ведомства в другое, изменении форм собственности. Правда, эти вопросы

остались не до конца разработанными, право- и природоохранительные органы и их должностные лица не всегда

вооружены желанием и соответствующими подробными предписаниями и инструкциями, но современная обстановка тако-ва, что позволяет с помощью прямого воздействия закона при наличии решительности и воли добиваться общественно полезных целей, настаивать на реализации норм

закона. Проблема правосознания не только не отходит на

задний план, но в условиях провозглашения правого государства получает еще большее звучание. Из печати известны случаи воспрепятствования органам Роскомзема и

природоохраны в получении полной докумен-тации предприятий и организаций по разным мотивам, в том числе ввиду

частной собственности, необходимости соблюдения коммерческой тайны и т.п. Предвзятое и искаженное представление о полной

автономности собственника от общества! Технический

прогресс на Земле достиг такого уровня, что собственники сами заинтересованы в обеспечении обществом, государством основополагающих критериев жизни, прежде всего

экологических; разумеется, на правовой основе и в интересах гражданина, а не чиновника. Российское законодательство по вопросам коммерческой тайны именно для экологической информации делает исключение, т.е. не позволяет собственнику не выдавать ее компетентным органам,

и предстоит известить и научить граждан, равно как и

должностных лиц, снабдить их не только знанием своих

прав, но и пониманием государственной ответственности

за экологическое состояние общества. Таким образом,

неблагополучие обстановки в аграрном секторе экономики

предполагает сосредоточение государственного земельного

и экологического контроля в руках Федерации, использование государственными органами своих полномочий на

благо общества, констатацию необходимости централизации

государственного управления в условиях формирования

открытого демократического общества, правовое образование и воспитание граждан и должностных лиц. Обеспечение

правопорядка в земельных отношениях зависит не только и

не столько от количества законов, сколько от состояния

их применения, от обеспечения режима законности, неотвратимости ответственности за их нарушение. Правовой

беспредел, о котором известно читателю, констатируется

не только в области землепользования, природопользования, но и в других сферах общественных отношений: провозглашение правовой реформы и правового государства не

всегда подкрепляется соответствующим комплексом законопослушных действий и поступков различных уровней власти; как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, порой приходится выходить за пределы правового поля. Поэтому, обсуждая правовые проблемы земельных отношений, целесообразно видеть их место и роль в обеспечении рационального и эффективного использования земель, других природных ресурсов, идти от общего - к частному, от главного _ к

второстепенному. Исходя из этого, нельзя не помнить

главное целевое назначение земель, приобретающее исключительное значение в настоящее время, - использование

для сельскохозяйственных нужд, обеспечение продовольственной безопасности страны, решение - рано или поздно продовольственной программы, удовлетворение потребностей населения в пище надлежащего, современного качества

При обсуждении концепций земельной и связанной с ней

аграрной реформы эта сторона земельных отношений нередко опускается или отходит на задний план, между тем она

должна иметь приоритетное значение. Главный предмет

дискуссии о формах использования земли и видах собственности на нее порой заслоняет вопросы сохранения качества почв, плодородия сельскохозяйственных угодий, их

рекультивации, иных форм их восстановления и сохранения

рачительного хозяйствования на земле. Проблема земельной собствен-

ности слишком идеологизируется, становится символом

принадлежности, отчасти мифической линией наступления

или обороны. Все участники дискуссий выступают за стабильность и эффективность земельных отношений: при этом

некоторые сторонники частной земельной собственности

обставляют ее такими условиями и оговорками, что она,

по существу, становится скорее институтом пожизненного

наследуемого владения, чем свободно распоряжаемым имуществом. Вдумаемся в предлагаемые и существующие ограничения земельной собственности: различного толка моратории на покупку и продажу земель сельскохозяйственного

назначения (по срокам, по кругу субъектов этих правоотношений), обязательность сельскохозяйственной подготовки и соответствующих знаний, согласие на сделки органов

местного самоуправления и органов государственной власти (что, кстати, наличествует и в ряде стран Западной

Европы), учет планов землеустройства, планировки населенных пунктов и социального развития территорий и многое другое, почерпнутое (в том числе) из зарубежного

опыта, ложащееся на российские условия. Мы просто обязаны иметь их в виду, и они, наши обстоятельства, сводятся к иному правосознанию как граждан, так и должностных лиц; к иному, как отмечают все участники дискуссий, состоянию и режиму законности и правопорядка; к

иному, на наш взгляд очень важному и актуальному, уровню развития третьей и четвертой власти - правосудие и

вся правоохранительная система не стали еще полностью

самостоятельными и независимыми от других властей, не

подчиняются только закону, а свобода информации и гласность не превратились в необходимый элемент функционирования общества, зависят от государственных субсидий и

окриков, хотя и сделано на пути демократизации за последние десять лет немало. Обставление частного земельного собственника - в порядке успокоения и утешения его

противников - многочисленными рогатками в условиях бюрократизированного и коррумпированного аппарата способствует его беспомощности, беззащитности перед монстром-государством, приближает к положению наследуемого

пожизненного владельца, фактически и на деле во многом

сводит на нет ^остроту дискуссий и позиций категоричных

сторонников частной собственности земель сельскохозяйственного назначения. Идиллическая картина обращения

крестьянина в независимый суд на деле не всегда выдерживает столкновения с действительнос-тью: круговая порука должностных лиц оказывается сильнее демократических законов и реформаторских начинаний. Увеличение числа земельных чиновников и их заработной платы не оказалось пропорциональным эффективности оказания ими помощи

фермерам. Хотя число последних достаточно велико, но

многие из них оказываются в безысходной зависимости от

окружения, начинают опускать руки, не заботятся о будущем земли. Думается, поворот крестьянина к терпеливой и

постоянной за-боте о земле и ее будущем лежит не столько в плоскости правовых

решений, сколько в стабильности земельных отношений,

гарантированности владельцу земли плодов его урожая по

сходной цене, в создании психологического климата вокруг рачительного, заботливого крестьянина как кормильца

и хранителя плодородия почв России, в принятии экономических мер. И механическое заимствование зарубежного

опыта не всегда удачно. Поместили в земельное законодательство Российской Федерации норму о предпочтительности передачи земли лицам, владеющим сельскохозяйственными навыками, почерпнутую в Европе, норму в целом справедливую, обоснованную, но при конкурсе на участок,

открытости его проведения, справедливости решения. А

получились известные случаи вымогательства под эту норму, отказа в предоставлении участка, своеволия и волюнтаризма. Смущают порой исключительно категорические выражения предыдущего земельного законодательства. Встречали ли вы в законодательстве, кроме земельного, выражения "навсегда", "навечно"? В знаменитом Декрете о

земле от 26 октября 1917 г. говорится об уничтожении

частной собственности НАВСЕГДА и без всякого выкупа. И

это был не большевистский декрет, как модно было долгое

время писать, это был наказ крестьянства, принесенный

на Второй съезд Советов партией эсеров, который большевистская фракция съезда, не имевшая надежного большинства, поддержала, провела через голосование, обеспечив

опору советской власти на первых порах. Другое дело,

что последующими декретами о социализации земли идеи

Декрета от 26 октября были поколеблены, а затем и в

значительной степени извращены. Факт остается фактом уникальное выражение "навсегда" было связано с отменой

частной собственности на землю. Характерно, что Учредительное собрание в январе 1918 г. среди немногих декретов приняло Декрет о земле, воспроизведя в основном

Декрет от 26 октября 1917 г. и его провозглашение в категорической форме отмены частной собственности на землю. Вторично подобная формулировка стала использоваться

при организации коллективных хозяйств и передаче им земель "навечно", что вошло в земельное законодательство

30-70-х гг. Но уже в 80-х гг. законодательство Союза

ССР и Российской Федерации начало отказываться от этого

"навечно", заменять его на бессрочное пользование. Во

что это вылилось в дальнейшем - известно. И вот перед

нами проблема законодательной техники, солидности и легитимности высших органов государственной власти, законодательных учреждений, причем в данном случае использующих многолетние традиции и чаяния российского

крестьянства. Как сегодняшнему законодателю отрешиться

от обещаний крестьянских депутатов, составляющих большинство на Втором съезде Советов в 17-м, на Учредительном собрании в 18-м? Надо думать о преемственности и

авторитете Российского государства.

<< | >>
Источник: С.А.Боголюбов и др.. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. 1998
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме Глава 2. Основные начала земельного законодательства:

  1. § 2. К истории уголовного законодательства Российской Федерации
  2. § 2. Законодательство иных зарубежных стран о преступлениях, связанных с посягательствами на интересы кредиторов
  3. Глава 1. Южноуральская деревня и власть в 1917-1918 гг.
  4. ГЛАВА III. СОБСТВЕННОСТЬ.
  5. Глава первая.ВВЕДЕНИЕ. ОСНОВАНИЯ ПОВЫШЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
  6. Глава   VII  ОПРЕДЕЛЕНИЕ   СОВЕТСКОГО   ГРАЖДАНСКОГО   ПРАВА
  7. § 1. Зарождение и развитие законодательства о недействительности сделок с земельными участками
  8. § 2. Законодательство о недействительности сделок с земельными участками в современный период
  9. § 2. Понятие и формы торгов по продаже земельных участков или права их аренды
  10. § 3. Становление и развитие отечественного законодательства о собственности
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -