§4.3. Форма государственного (политико-территориального) устройства

В зависимости от размера территории, географического положения (наличие выхо-

да к морю, гористой местности, водных границ и т.д.), особенностей исторического разви-

тия и плотности населения каждое государство нуждается в территориальной организации

публичной власти, отвечающей его задачам и интересам, которые обусловлены необходи-

мостью осуществления им внутренних и внешних функций: экономической, политиче-

ской, социальной, военной, фискальной и т.д.

численности граждан и площади подвластных земель появляется необходимость разделить

их на административно-территориальные единицы: округа, штаты, области, края, канто-

ны, районы, губернии, уезды, волости и т.д. Вследствие этого возникает потребность рас-

пределить полномочия между центральными и местными органами власти и управления.

Существующие в мире державы имеют различные виды государственного устрой-

ства, под которым понимается территориальная организация государственной власти,

указывающая на характер взаимоотношений между государством как целым и его частя-

ми, между отдельными регионами и местными государственными органами, а также их

взаимоотношение между собой.

Такое определение формы государственного устройства позволяет дать ответы на

следующие вопросы:

1) из каких структурных единиц состоит государство (городов, районов, областей,

краев, республик, округов, штатов, земель, кантонов и т.п.);

2) каков правовой статус этих образований с точки зрения их зависимости от цен-

тральной власти. Здесь возможны три наиболее типичных варианта: полная самостоя-

тельность, относительная самостоятельность, абсолютная подчиненность;

3) каким образом строятся взаимоотношения центральной власти и ее структурных

подразделений;

4) какой принцип положен в основу образования частей государства: территориаль-

ный, национальный или смешанный;

5) сколько систем высших органов государственной власти имеется в одном государ-

стве: одна или несколько.

В теории государства и права существуют различные подходы к градации полити-

ко-территориальной организации власти в государстве. Например, А.М. Осавелюк и

А.А. Мишин говорят об унитарной и федеративной форме государственного устройст-

ва1. В.Я. Любашиц дополняет этот перечень конфедерацией и содружеством2.

В учебном пособии под редакцией В.К. Бабаева выделяется два вида территори-

альной организации государств: простые (унитарные) и сложные (империи, федерации и

конфедерации)3.

Вместе с тем из данной классификации необходимо исключить конфедерацию,

т.к. она представляет собой временный, переходный, надгосударственный союз суверенных

государств, основанный на международно-правовом договоре, созданный для решения об-

щих задач и целей (обороны, технического сотрудничества и т.д.), субъекты которого обла-

дают правом сецессии (свобода выхода) и нуллификации (отмены, отклонения актов конфе-

1 См.: Осавелюк А.М. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник в

4-х т. Т. 1–2 / Ответ. ред. Б.А. Страшун – М.: Изд-во БЕК, 1995. – С. 660–666; Мишин А.А. Конститу-

ционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. – С. 84–86.

2 См.: Любашиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко Е.В. Теория государства и права: Учебное посо-

бие. – С. 112.

3 См.: Теория государства и права: Учебник / под ред. В.К. Бабаева – М., 1999. – С. 96.

Глава 4. Форма государства

81

дерации на своей территории), имеют независимую систему органов власти и управления,

самостоятельное гражданство, валюту, национальную армию, налоговую систему.

Кроме того, к ряду сложных государств следует отнести унию, речь о которой

пойдет ниже.

Прежде всего, необходимо отметить, что сложные государства представляют собой

союз государств или состоят из относительно самостоятельных государственных образо-

ваний; а простые являются едиными государствами, разделенными на административно-

территориальные единицы (округа, дистрикты, префектуры, воеводства и т.п.) и не

имеющими в своем составе других государств или государственных образований.

Большинство монархий и республик (Дания, Испания, Швеция, Люксембург, Ни-

дерланды, Франция, Португалия и т.д.) унитарны, хотя каждая из них имеет свои осо-

бенности.

Так, Датское королевство состоит из 14 амтов (областей) и двух самоуправляющихся

территорий – Фарерские острова и Гренландия.

Органы управления амтов возглавляют начальники областей, назначаемые и ос-

вобождаемые от должности Королем по представлению Совета министров. Амты делятся

на коммуны. Начальники амтов по представлению местных советов назначают и освобо-

ждают от должности старост коммун и бургомистров муниципалитетов. Такое положе-

ние обеспечивает целостность исполнительной власти по вертикали и жесткий контроль

за деятельностью ее низовых звеньев. Представительными органами на местах являются

советы амтов, коммун и муниципалитетов, избираемые непосредственно населением на

четырехлетний срок1.

Фарерские острова пользуются внутренней автономией, установленной Законом о

самоуправлении от 23 марта 1948 года, в соответствии с которым они имеют собственный

законодательный орган (Легтинг), состоящий из 32 депутатов, избираемых на 4 года пря-

мым голосованием на основании пропорционального представительства. Высший ис-

полнительный орган – ландсстюри (правительство), формируется легтингом. Интересы

Королевства Дании на Фарерских островах представляет верховный комиссар. Офици-

альными языками автономии являются фарерский и датский2.

Правовой статус Гренландии определен Законом о расширении внутренней авто-

номии Гренландии, принятым Фелькетингом Дании 17 ноября 1978 года и одобренным

на референдуме в Гренландии 17 января 1979 года, в соответствии с которым законода-

тельный орган Гренландии (ландстинг) состоит из 31 депутата, избираемого на четыре

года всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства. Высший

исполнительный орган – ландстюри (правительство) – формируется ландстингом.

левство Дании в Гренландии представляет верховный комиссар. В качестве официальных

языков автономии используются эскимосский и датский3.

В отличие от монархий Северной Европы, основными единицами территориаль-

ного деления Испании являются муниципии, провинции и автономные сообщества (см.:

Конституцию Испании 1978 года, раздел восьмой)4. Государство признает их автономны-

ми образованиями (ст. 137)5, что делает справедливым доктринальное определение Испа-

нии как государства автономий. Модель национально-территориальной автономии, при

1 См.: Конституция Дании / Конституции государств Европейского Союза / Под общей ред.

Л.А. Окунькова. – М., 1999. – С. 298.

2 См.: там же.

3 См.: там же. С. 298–299.

4 См.: Конституция Испании 1978 / Там же. С. 401–409.

5 См.: там же. С. 401.

Общая теория государства

82

которой статус самостоятельных приобретают не только сложившиеся исторические ре-

гионы проживания национальных меньшинств (страна Басков, Каталония, Галисия), но и

каждая из муниципий и провинций, придает государственному устройству Испании

уникальный характер.

Руководство и управление муниципиями осуществляется муниципальными Сове-

тами, формируемыми на основе свободного, всеобщего, равного и прямого избиратель-

ного права по пропорциональной системе, и алькальдами (мэрами).

Провинции являются объединениями муниципий на основе территориального

признака. Как правило, они управляются Собраниями представителей (ст. 141 Конститу-

ции Испании)1.

На общенациональном уровне создана испанская Федерация муниципий и про-

винций, координирующая связи между ними и центром2.

Граничащие друг с другом провинции, имеющие общие культурные и экономи-

ческие черты, а также островные территории и регионы, представляющие единую исто-

рическую область, могут получать право на самоуправление и образовать автономное со-

общество.

Генеральными кортесами. Статуты являются основными правовым актами сообществ.

Кроме того, государство признает и охраняет их как составную часть национального за-

конодательства (п. 1 ст. 147 Конституции Испании)3.

Разграничение полномочий между государством и автономными сообществами ос-

новано на принципе определения исключительной сферы ведения каждого из них (ст.ст.

148 и 149)4. Так, к компетенции сообществ относится 22 пункта (ст. 148), совокупность кото-

рых во многом превышает возможности некоторых субъектов федерации. Более того, во-

просы, прямо не отнесенные Конституцией к ведению государства, могут быть переданы

автономным сообществам в соответствии с их статутами. У каждого сообщества через пять

лет появляется право расширить свои полномочия в пределах, не затрагивающих компе-

тенцию государства.

Перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению Королевства Испа-

нии (ст. 149), еще более обширен (32 позиции)5. Вместе с тем Генеральные кортесы могут

принимать решения и по предметам ведения, отнесенным к сфере компетенции сооб-

ществ, если они не включены в их статуты.

Контроль за деятельностью органов автономных сообществ осуществляется Кон-

ституционным судом, Правительством, органами административной юстиции и Счетной

палатой. При делегировании сообществу Генеральными кортесами права на принятие

законодательных актов по вопросам, входящим в сферу ведения государства, каждый раз

определяется дополнительная система контроля со стороны парламента (ст. 150)6.

Особое внимание следует уделить Великобритании, которая является унитарным

государством с оригинальной моделью территориальной организацией власти. Госу-

дарственное управление относительно самостоятельных частей объединенного коро-

левства осуществляется на принципах автономии, во многом отличающихся от исполь-

зуемых в Испании.

Наибольшей самостоятельностью обладает Шотландия. На уровне исполнитель-

ной власти это проявляется в том, что в рамках британского правительства (Кабинета)

1 См.: Конституция Испании / Там же. С. 401.

2 См.: там же. С. 370.

3 См.: там же. С. 403.

4 См.: там же.

5 См.: там же. С. 404.

6 См.: там же. С. 406.

Глава 4. Форма государства

83

функционирует специальное министерство (так называемое Шотландское ведомство),

возглавляемое министром – членом Кабинета, то есть государственным служащим выс-

шего ранга. Структурные части аппарата этого министерства дислоцированы главным

образом в исторической столице Шотландии – Эдинбурге. В компетенцию Шотландского

ведомства включены вопросы местного характера, связанные с задачами традиционного

самоуправления: здравоохранение, образование, охрана общественного порядка и неко-

торые другие. Одной из важнейших задач министерства является осуществление так на-

зываемого административного контроля за деятельностью органов местного самоуправ-

ления – муниципалитетов, которые избираются населением административно-

территориальных единиц1.

На уровне законодательной власти определенная автономизация государственно-

го управления проявляется, прежде всего, в создании специальных структур в рамках

британского Парламента. Так, в нижней палате Парламента функционирует Большой

шотландский комитет, в состав которого входят все депутаты, избранные по округам на

территории Шотландии. Этот комитет предназначен для проведения второго чтения за-

конопроектов, касающихся так называемых «шотландских дел». В Палате общин созда-

ются и другие законотворческие структуры – постоянные комиссии, деятельность кото-

рых связана с управлением национальными частями государства2.

«Шотландская модель» автономизации государственного аппарата на уровне ис-

полнительной и законодательной властей в целом воспроизведена в Уэльсе, но при более

узкой компетенции соответствующих органов. Само понятие автономии применительно

к указанным историко-этническим регионам Великобритании может использоваться

весьма условно. Здесь должна идти речь об особенностях государственного управления

не на провинциальном уровне, а исключительно в центре, но в отношении регионов.

Шотландию и Уэльс нельзя считать классическими автономно-территориальными обра-

зованиями, предлагающими достаточно широкие полномочия по самоуправлению, ко-

торые в данном случае отсутствуют.

Специфичность государственного управления дополняется некоторыми особен-

ностями административно-территориального деления. Если территория Англии разде-

лена на графства, районы и приходы (подобная система административно-

территориальных единиц существует и в Уэльсе), то Шотландия территориально орга-

низована по двухуровневому принципу – округа и районы3.

Кроме того, в Шотландии существует особая система судов, в корне отличающаяся

от английской и сохраняющая по отношению к ней значительную самостоятельность,

прежде всего в сфере уголовной юрисдикции. Своя система судов функционирует и в

Северной Ирландии, хотя она во многом близка к английской и объединена с нею. Вме-

сте с тем именно Северная Ирландия до введения в 1972 году так называемого прямого

правления была реальным автономно-территориальным образованием в составе унитар-

ного государства. Здесь действовал избиравшийся населением законодательный орган –

стормонт, перед которым несло политическую ответственность сформированное им же

правительство автономии. Попытки восстановить такое образование неоднократно пред-

принимались в последующие годы, но безуспешно.

Монархические государства, также как и республики, могут иметь федеративную

форму государственного устройства, которое представляет сложное союзное государство,

состоящее из нескольких юридически равных самостоятельных территорий, имеющих

1 См.: Конституция Испании 1978 / Там же. С. 147.

2 См.: там же.

3 См.: там же. С. 148.

Общая теория государства

84

общие органы власти и управления, созданные на основании федеративного договора

либо федеральной конституцией, где суверенитет принадлежит федерации в целом, а не

ее субъектам (Бельгия, Малайзия, Австралийский союз, ОАЭ, ФРГ, Индия и т.д.).

В этом отношении наибольший интерес представляет Королевство Бельгия, сме-

нившее в 90-х годах XX века форму государственного устройства с унитарного на феде-

ративное. Первоначально было зафиксировано существование двух основных культурно-

лингвистических сообществ: фламандскоговорящего и франкоговорящего населения, а

затем образованы три региона: Фландрия, Валлония и Брюссель (последний официально

объявлен двуязычным). В сообществах и регионах созданы законодательные (представи-

тельные) и исполнительные органы государственной власти. Вместе с тем на федераль-

ном уровне гарантированы права немецкоговорящих граждан (они составляют менее 1%

от всего населения страны), которым предоставляется одно место в общенациональном

парламенте. Одновременно Бельгия делится на девять провинций – административно-

территориальных единиц1.

Королевство Малайзия также является федерацией, где часть субъектов имеет рес-

публиканскую форму правления, однако верховным правителем избирается один из мо-

нархов – султан. Малазийская федерация состоит из 13 штатов и 2-х федеральных терри-

торий (Куала-Лумпур и островов Лабуан). Во главе 9 Малайских штатов стоят наследные

конституционные монархи (в штатах Кедах, Джохор, Келантан, Пакан, Перак, Селанюр и

Тринану – султаны, в штате Неции-Сембилан – большой правитель, в штате Теркис –

раджа). Штаты Малако, Пикан, Саравах и Сабах возглавляются губернаторами, назна-

чаемыми верховным главой (правителем) Малайзии. Наследные государи штатов обра-

зуют Совет правителей и избирают из своего состава сроком на пять лет Верховного пра-

вителя (Джанг ди-Пертуан Агонга) – конституционного монарха, выполняющего глав-

ным образом представительные функции главы государства. Губернаторы входят в совет

без права участия в голосовании2.

Австралийская федерация (Австралийский союз) – это монархическое государство, в

котором исполнительная власть возложена на британскую королеву и осуществляется от

ее имени назначаемым ею на пять лет генерал-губернатором. Среди полномочий гене-

рал-губернатора можно выделить следующие: он имеет право созыва и отсрочки парла-

ментских сессий, роспуска Палаты представителей, одобрения принятых парламентом

законов либо возврата их обратно в парламент со своими поправками; кроме того пред-

ставитель короны назначает на должности государственных служащих, осуществляет

право помилования и является верховным главнокомандующим Австралийскими воору-

женными силами.

Генерал-губернатор формирует консультативный орган – Федеральный исполни-

тельный совет, который согласно ст. 62 Конституции создается «для оказания помощи

генерал-губернатору в осуществлении им своих функций в управлении государством»3.

В его состав входят два или более министров и другие лица, назначаемые __________послан-

ником престола на такой срок, какой он сочтет нужным. Деятельность Федерального ис-

полнительного совета контролируется парламентом.

Представители королевы в штатах (губернаторы) независимы от генерал-

губернатора и самостоятельны в принятии собственных решений. Они действуют в пре-

делах предоставленной им компетенции. Срок их полномочий также равен пяти годам4.

1 См.: Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник / Отв. ред., д.ю.н., проф.

А.Я. Сухарев. – С. 75.; Конституция Бельгии. Часть I // Конституции государств Европейского

союза / Под ред. Л.А. Окунькова. – С. 109.

2 Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник. – С. 405.

3 См.: там же. С. 2.

4 См.: там же.

Глава 4. Форма государства

85