5.4. Форма государственного (территориального) устройства
В современной отечественной правовой литературе понятие формы государственного устройства определяется в одном случае как внутреннее деление, структура, строение государства, разграничение (разделение) его территории на составные части.
Так, проф. Михаил Николаевич Марченко определил данный термин, как внутреннее деление государства на составные части – административно-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования или суверенные государства. Форма государственного устройства, на взгляд автора, отражает также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей . Проф. Виталий Васильевич Оксамытный полагает, что форма государственного устройства – это внутренняя структура государства, включающая в себя систему и характер взаимосвязей центра и составляющих государственное целое отдельных его частей . Примерно аналогичной точки зрения придерживается и доцент В.А. Толстик, который считает, что форма государственного устройства – это внутренне строение государства, деление его на составные части и их взаимоотношение между собой .В другом случае форма государственного устройства определяется как способ устройства территории государства. Так, проф. Сергей Александрович Комаров полагает, что данный термин означает совокупность способов устройства государственной власти применительно к территории, внутреннее деление государства на части и взаимоотношения между этими частями . Примерно аналогичной точки зрения придерживается и проф. Валерий Васильевич Лазарев, который считает, что форма государственного устройства – это политико-территориальное устройство государства, характер взаимоотношений между центральными и местными властями .
Ряд ученых определяют рассматриваемый термин как территориальную организацию государственной власти. Так, проф. Виктор Михайлович Корельский определяет форму государственного устройства как территориальную организацию государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями .
Проф. Евгений Иванович Темнов полагает, что форма государственного устройства – это административно-территориальная организация государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами . Проф. Валерий Николаевич Протасов определяет этот термин как способ (форму) территориальной организации государственной власти, который выражается в национально-государственном и административно-территориальном устройстве государства, в характере взаимоотношений между частями государства, а также между центральными и местными органами . Проф. Александр Федорович Черданцев рассматривает его как территориальную организацию государственной власти . Проф. Рашид Тазитдинович Мухаев считает, что форма государственного устройства – это территориальная организация власти, выражающая характер взаимоотношений государства как целого с составляющими его частями, распределение властных полномочий между центральными и местными органами .В современном мире государства по форме территориального устройства подразделяются на унитарные и федеративные.
Понятие унитарного государства определяется как: а) единое государственное образование (проф. Михаил Николаевич Марченко) ; б) целостное централизованное государство, административно-территориальные единицы которого (области, провинции, округа и т.д.) не имеют статуса государственных образований, не обладают суверенными правами (проф. Виктор Михайлович Корельский) ; в) единое, слитное государство, не имеющее в своем составе государственных образований (проф. Людмила Александровна Морозова) ; г) единое, простое, делится лишь на административно-территориальные единицы (проф. Александр Федорович Черданцев) ; д) единое государство, части которого не обладают признаками государственности (проф. Лазарев Валерий Васильевич) ; е) одно, единое государство, которое подразделяется лишь на административно-территориальные единицы, не включающее в себя никаких государственных образований (проф.
Валерий Николаевич Протасов) ; ж) простое, цельное государство, отдельные части которого иногда могут обладать автономией, политико-административное устройство (проф. Сергей Александрович Комаров) ; з) форма внутригосударственного устройства, при которой территория страны делится на административные единицы, чей статус, как правило, полностью определяется и регулируется законодательством государства (проф. Виталий Васильевич Оксамытный) ; и) единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов – англ. – округ, областей, краев, и т.п.) и не имеющее в своем составе других государств или государственных образований (В.А. Толстик) ; к) форма территориально-политического устройства, при которой существует единое государство, состоящее из администратвино-территориальных единиц, не обладающих политической самостоятельностью (проф. Рашид Тазитдинович Мухаев) .Унитарное государство характеризуется: 1) единой системой органов публичной власти – представительных (законодательных), исполнительных и судебных; 2) одноуровневой иерархической и отраслевой системой нормативных правовых актов; 3) общей финансовой и налоговой системой; 4) единым гражданством; 5) отсутствием государственного суверенитета и атрибутов государственности у территориальных элементов (областей, департаментов, округов, графств и т.п.).
Проф. Людмила Александровна Морозова называет симметричные и асимметричные унитарные государства. К первым из них (симметричным) ученый относит те, административно-территориальные единицы которых имеют равное положение по отношению к государству в целом. Ко вторым (асимметричным) – те, на территории которых есть регионы, обладающие национальными, культурными, историческими особенностями, которые являются политической или административной автономией. Л.А. Морозова выделяет также централизованные и децентрализованные унитарные государства .
К унитарным государствам могут быть отнесены – Великобритания, Голландия, Дания, Венгрия, Китай, Монголия, Япония и др.
По сведениям проф. Виталия Васильевича Оксамытного, в настоящее время существует примерно 170 государств с унитарной формой территориального устройства. При этом ученый отмечает, что такие государства могут либо вообще не иметь территориального деления (Бахрейн, Ватикан, Сингапур), либо разграничиваться на полностью зависимые от центра административно-территориальные единицы (Кипр, Латвия – 26 районов, Польша – 49 воеводств и 2468 гмин, Уругвай – 19 департаментов), либо в них могут быть созданы территориальные автономии (Великобритания, Испания, Италия, Португалия) .В современном мире насчитывается значительное число стран (унитарных государств), которые имеют в своем составе автономные образования. «Последние следует понимать как самоуправляющиеся территориальные единицы в рамках унитарного государства, пользующиеся определенной самостоятельностью, степень которой регулируется конституцией страны и общегосударственными законами». Проф. Виталий Васильевич Оксамытный полагает, что «страны, имеющие в своем составе те или иные формы автономии, относятся к сложным унитарным государствам, а некоторые из них получили названия регионалистских либо унитарных стран с элементами федерации, полуфедераций .
К странам, в которых просматривается так называемая сложная унитарная форма территориального устройства, могут быть отнесены государства:
1) в которых административно-территориальные единицы наделены правом самоуправления по решению вопросов местного значения. Такие единицы территории унитарного государства, как правило, являются островными либо полуостровными частям страны. Примерами могут служить:
а) Дания – Королевство Дания. Государство, расположенное на северо-западе Европы и занимающее большую часть полуострова Ютландия и группу близлежащих островов. Столица – Копенгаген. В состав страны входят 14 административных единиц – амтов – областей. Во главе каждого амта стоит амтманн, назначаемый королем, и действуют выборные советы. В состав Дании также входят Фарерские острова, пользующиеся внутренней автономией на основе Закона о самоуправлении от 23 марта 1948 г., и самый большой в мире остров Гренландия, расположенный в Северном Ледовитом и Атлантическом океанах, объявленный «самоуправляющейся территорией в составе Датского королевства» на основе Конституции Дании 1953 г.
и Закона о расширении внутренней автономии Гренландии от 17 ноября 1978 г., одобренном на референдуме в Гренландии 17 января 1979 г.;б) Португалия – государство, расположенное на юго-западе Европы, в западной части Пиренейского полуострова. Столица – Лиссабон. В административном отношении страна делится на области, в каждой из которых действуют выборные ассамблеи, исполнительные органы – жунты, консультативные органы – советы. В состав страны также входят Азорские острова и остров Мадейра, которые в соответствии со ст. 6 Конституции Португальской Республики являются автономными областями, имеющими политико-административные статусы и собственные правительственные органы;
в) Финляндия – государство, расположенное в Северной Европе. Столица – Хельсинки. Страна разделена на 12 губерний – ляни, которые в свою очередь подразделяются на уезды. Конституции нет, но действуют 4 органических закона – «Форма правления Финляндии» 1919 г., «Акт об Эдускунте» 1928 г., «Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции» 1922 г., «Акт о государственном суде» 1922 г. В этом государстве Аландские острова – губерния Ахвенанма, обладает частичной автономией, население наделено правом на самоуправление, избирает собственный однопалатный парламент – Ландстинг – 30 депутатов;
2) в которых есть национально-территориальные автономии (Каракалпакия в Узбекистане, Нахичевань в Азербайджане, Абхазия и Аджария в Грузии, Гагаузия в Молдавии), имеющие исторические, этнические, религиозные, национально-культурные особенности. К таким государствам могут быть отнесены:
а) Великобритания – Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии. Государство в Западной Европе, расположенное на Британских островах. Столица – Лондон. В состав страны входят: 4 историко-географических области – Англия – 39 графств, 6 метрополитенских графств и особая административная единица – большой Лондон; Уэльс – 8 графств; Северная Ирландия – 26 округов; Шотландия – 9 районов – областей, а также остров Мэн и Нормандские острова, которые являются самостоятельными административными единицами.
В каждом графстве, округе, области действуют выборные советы . На взгляд проф. Виталия Васильевича Оксамытного, в Великобритании в настоящее время происходит процесс ее федерализации. Этот вывод ученый аргументирует тем, что в сентябре 1997 г. в результате проведенных референдумов жители Шотландии и Уэльса высказались за создание в своих регионах парламентов, пользующихся законодательными правами. В мае 1999 г. прошли выборы в парламенты Шотландии и Уэльса, и по их итогам сформированы правительства этих фактических автономий. В июне 1998 г. прошли выборы в законодательный орган Северной Ирландии, который получил широкие полномочия в решении местных вопросов этой части Соединенного Королевства ;б) Испания – государство на юго-западе Европы, занимает примерно 85 % территории Пиренейского полуострова, а также Балеарские и Питиузские острова в Средиземном море, Канарские в Атлантическом океане. Столица – Мадрид. Территориальное устройство Испании включает муниципии, провинции и учреждаемые автономные Сообщества. Все эти внутригосударственные территориальные образования пользуются автономией при ведении своих дел, что предусмотрено ст. 137 Конституции Испании . В административно-территориальном отношении Испания разделена на 52 провинции, объединенные в 17 автономных областей, которые в значительной степени самостоятельно решают вопросы развития. Каждая область имеет свой парламент (ассамблею), который принимает законы, а также формирует правительство .
В Испании национально-территориальные автономии имеют статус самостоятельных единиц в силу сложившихся исторических традиций национальных меньшинств (Страна Басков, Католония, Галисия, Андалусия и еще 13 регионов) ;
в) Италия – государство, расположенное на юге Европы в бассейне Средиземного моря, занимает Апеннинский полуостров, острова Сицилия, Сардиния. Столица – Рим. В пределах территории Италии находятся два государства – Ватикан и Сан-Марино (государство в северо-восточной части Апеннинского полуострова, делится на 9 округов. Республика. Конституция принята в 1600 г. с изменениями 1906 г.). Территория Италии разграничена на 20 областей, пять из которых – Трентино-Альто Адидже, Валле деАоста, Фриули-Венеция Джулия, Сицилия и Сардиния – обладают специальным статусом, самой широкой автономией.
В областях действуют выборные органы власти – советы, осуществляющие законодательные, распорядительные и иные функции. Советы образуют исполнительные органы – джунты. Деятельность советов координируется назначаемыми центральным правительством комиссарами .
Испанию и Италию проф. Ирина Анатольевна Конюхова (Умнова) относит к полуфедерациям или квазифедерациям, поскольку в этих государствах, на взгляд автора, происходят процессы децентрализации и регионализации государственной власти .
Понятие федерации определяется как: а) сложное союзное государство, части которого (республики, штаты, земли, кантоны и т.д.) являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом (проф. Виктор Михайлович Корельский) ; б) сложное государство, для которого характерно наличие в составе государства других государственных образований, в строго научном смысле федерацией является союз государств, основанный на договоре или конституции (проф. Людмила Александровна Морозова) ; в) сложное союзное государство, части которого обладают признаками государственности (проф. Валерий Васильевич Лазарев) ; г) союзное государство, объединяющее несколько государств или государственных образований (проф. Валерий Николаевич Протасов) ; д) форма территориального устройства страны, представленная отдельными государственными образованиями, которые в целом составляют единое союзное государство (проф. Виталий Васильевич Оксамытный) ; е) союзное государство, состоящее из государств (государственных образований), обладающих в той или иной мере государственным суверенитетом, часть которого делегирована федерации (ее органам) (проф. Александр Федорович Черданцев) ; ж) сложное государство, субъекты которого, обладая государственным суверенитетом, объединились в общее государство для решения общих долгосрочных задач (проф. Сергей Александрович Комаров) ; з) такое государство, которое представляет собой союз государств или состоит из относительно самостоятельных государственных образований (В.А. Толстик) ; и) единое союзное государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований, взаимоотношения которых с центром основаны на разделении предметов ведения и полномочий, закрепленном в конституции (проф. Рашид Тазитдинович Мухаев) .
«При решении вопроса об определении понятия федерации, равно как и любого другого понятия, – пишет проф. Михаил Николаевич Марченко, – можно идти как минимум двумя путями: а) путем нахождения наиболее приемлемых или выведения своих собственных дефиниций федерации или же б) путем выделения и анализа ее специфических признаков и черт». Первый путь, считает ученый, связанный, как правило, с «игрой» в дефиниции, не всегда продуктивен, но вместе с тем дает общее исходное представление о федерации. Второй путь решения данного вопроса, полагает автор, более продуктивен, поскольку помогает избегать «семантической по своей природе путаницы», которая создается уже самим неоднозначно трактуемым термином «федерация» .
Федеративное государство характеризуется: 1) двухуровневой системой органов публичной власти – федеральные и субъектов федерации (региональные) представительные (законодательные), исполнительные и судебные органы государственной власти; 2) двухуровневой иерархической и отраслевой системой нормативных правовых актов – федеральных и субъектов федерации; 3) двойной финансовой и налоговой системой – федеральной и субъектов федерации; 4) разграничением компетенции (полномочий и предметов ведения) между федерацией и ее субъектами, закрепленной либо в конституции, либо в федеративном договоре; 5) двухпалатным строением парламента, при котором одна из палат (как правило, верхняя) представляет интересы субъектов федерации;
Проф. Людмила Александровна Морозова пишет, что «существуют две концепции теоретического обоснования федерализма как формы организации управления страной: дуалистический и кооперативный федерализм. Концепция дуалистического федерализма базируется на принципе жесткого разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Каждый из них имеет строго фиксированную компетенцию и не вмешивается в дела другого, т.е. самостоятельно реализует свой статус. Кооперативный федерализм основан на принципе взаимного дополнения и взаимовыгодного сотрудничества федерации и субъектов, солидарной ответственности в сфере совместного ведения». Л.А. Морозова называет также национальную и территориальную, симметричные и асимметричные федерации .
Проф. Валерий Николаевич Протасов полагает, что федерации могут быть административно-территориальными (образованными на основе территориального принципа) и национально-государственными (образованными по национальному принципу). Административная федерация (например, США, ФРГ), на взгляд В.Н. Протасова, является достаточно эффективным способом децентрализации, «дробления» власти и на этой основе – демократизации общества. Ученый выделяет также: 1) симметричную федерацию (члены федерации имеют одинаковый правовой статус) и асимметричную, для которой характерно неравенство правового положения субъектов; 2) договорную (в основу федерации положен договор ее субъектов) и конституционную (правовым основанием федерации является закрепление факта ее образования в Основном Законе страны) .
Проф. Валерий Васильевич Лазарев в зависимости от принципа образования выделяет национально-государственные (Бельгия, Эфиопия, СССР) и административно-территориальные (Австралия, Австрия, Бразилия, Германия, США) федерации, в зависимости от статуса субъектов федерации различает симметричные (СССР) и асимметричные (Россия) федерации, в зависимости от вариантов взаимоотношения между центральной федеральной властью и органами субъектов федерации определяет относительно централизованные и относительно децентрализованные федерации .
Проф. Сергей Александрович Комаров относит к видам федеративного устройства государств автономную и союзную (договорную) федерации . По мнению проф. Александра Федоровича Черданцева, федерации могут быть конституционными и договорными или конституционно-договорными, а также симметричными и асимметричными . Проф. Виталий Васильевич Оксамытный называет федерации, сформированные по национальному либо территориально-национальному признаку .
Проф. Ирина Анатольевна Конюхова (Умнова) классифицирует федерации по следующим основаниям:
1) в зависимости от способа образования федеративного государства федерации бывают союзными и децентрализованными. Первые – союзные образуются на основе объединения независимых государств в результате договора, соглашения – США, СССР, СФРЮ, ОАЭ, Объединенная Республика Танзания. Вторые – децентрализованные создаются либо путем преобразования унитарного государства в федеративное на основе правового акта – Индия, Канада, Пакистан, либо на основе договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную конституцию – Российская Федерация;
2) по количеству уровней федеративных отношений федерации бывают двухуровневыми и трехуровневыми. Первые – двухуровневые – в федеративных отношениях имеют две стороны – федерацию и ее субъектов. Вторые – трехуровневые – помимо двух названных еще и третью сторону – территории местного самоуправления;
3) в зависимости от способа разделения государственной власти по вертикали федерации бывают делегированными (когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз) и децентрализованными (когда центр передает определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов);
4) с точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности, а также уровня централизации в системе разделения государственной власти выделяются три вида федерализма – централизованный, нецентрализованный и смешанный; 5) в зависимости от характера и степени взаимоотношений и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти выделяются два типа федерализма – дуалистический и кооперативный; 6) в зависимости от статуса субъекта федерации – симметричные (абсолютных не существует, но тенденция в этом направлении наблюдается у США), асимметричные (ограниченная асимметрия, выражается в различиях в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации, Индия и абсолютная асимметрия, наличие разных по природе субъектов федерации, у которых неравный объем прав и обязанностей – Танзания) и симметричные с элементами асимметрии (таких федераций большинство, субъекты федерации однородны по природе и статусу, но конституция допускает из общего правила исключения, которые касаются отдельных элементов статуса субъекта федерации – это Австрия, Германия, Бразилия, США, Швейцария) .
По сведениям проф. Марченко Михаила Николаевича девятая часть государств мира – 21 государство – являются федерациями, в них проживают около трети населения Земли . Проф. Виталий Васильевич Оксамытный полагает, что в настоящее время в мире насчитывается 25 государств с федеративным устройством. Проф. Рашид Тазитдинович Мухаев считает, что в настоящее время в мире насчитывается 24 федеративных государства, их население превышает 1 млрд. человек . Проф. Людмила Александровна Морозова не определяет точное количество федераций, существующих в настоящее время, и отмечает, что всего в мире более 20 федеративных государств .
Существующие ныне федерации различаются и по количеству в их составе субъектов федерации.
Так, в Австралии 8 субъектов федерации – 6 штатов (Новый Южный Уэльс, Виктория, Квинсленд, Южная Австралия, Западная Австралия, Тасмания) и 2 территории (Северная и Австралийская столичная). В каждом субъекте федерации (штате) есть губернатор, назначаемый английской королевой, парламент, правительство и судебные органы .
Австрия включает 9 субъектов федерации (земель): Нижняя Австрия, Верхняя Австрия, Бургенланд, Штирия, Каринтия, Тироль, Форарльберг, Зальцбург, Вена. Каждый субъект федерации имеет свою конституцию, парламент (ландтаг – нем., ланд – земля, таг – собрание), правительство .
В состав Бельгии входит 10 провинций, которыми управляют губернаторы, назначаемые королем, а также провинциальные советы (выборные органы) и постоянные депутации (исполнительные органы). На территории Бельгии существует 5 или 6 субъектов федерации: а) сообщества, по одной версии – два основных культурно-лингвистических сообщества – фламандско-говорящего и французско-говорящего населения , по другой три – фламандское, французское и германоязычное, осуществляют автономию в области культуры, науки, образования, молодежных контактов, туризма и вопросов, касающихся личности, а также они полномочны заключать международные договоры. Законодательные органы сообществ – советы, исполнительные – правительства ; б) три региона – Фландрия, Валлония и Брюссель, осуществляют территориально-экономическую автономию. Законодательные органы сообществ – советы, исполнительные – правительства .
ФРГ включает в себя 16 субъектов федерации (земель): Баден-Вюртемберг, Бавария, Берлин, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекленбург-Передняя Померания, Нижняя Саксония, Северная Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц, Саар, Саксония, Саксония-Анхальт, Шлезвиг-Гольштейн и Тюрингия. Каждая земля имеет собственную конституцию, выборный законодательный орган – однопалатный парламент (ландтаг – нем., ланд – земля, страна; таг – собрание), в Баварии – двухпалатный, а также правительство .
В Бразилии 27 субъектов федерации – 26 штатов и 1 федеральный округ . Венесуэла включает 22 субъекта федерации – 20 штатов, 1 федеральный округ и федеральные владения (72 острова в Карибском море) . В Индии – 25 штатов и 7 союзных территорий центрального подчинения. Канада включает 10 провинций и 2 территории. В Малайзии – 13 штатов и 2 федеральные территории. Мексика включает 31 штат и столичный федеральный округ. В Микронезии – 4 штата. В Нигерии – 30 штатов. В ОАЭ – 7 эмиратов (княжеств). США включают 50 штатов и федеральный округ Колумбия. В Судане – 9 штатов. В состав Швейцарии входят 23 кантона. В Эфиопии – 9 штатов. В Югославии две республики – Сербия и Черногория, а также два входящих в состав Сербии края (Воеводино, Косово и Метохия).
В Российской Федерации – было 89 субъектов федерации – 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, 1 автономная область, 10 автономных округов).
С 1 декабря 2005 г. в Российской Федерации 88 ее субъектов, поскольку Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают свое существование в качестве субъектов федерации. Вместо них образован новый субъект Российской Федерации – Пермский край .
С 1 января 2007 г. в Российской Федерации станет 86 ее субъектов, поскольку Красноярский край в нынешних административно-территориальных границах, а также Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ прекратят свое существование. Вместо них образован новый субъект Российской Федерации – Красноярский край .
На референдуме, который был проведен 23 октября 2005 г. в Камчатской области и Корякском автономном округе об образовании единого субъекта федерации – Камчатского края, 85 % участников референдума в Камчатской области и 89 % участников референдума в Корякском автономном округе проголосовали за объединение этих субъектов федерации . В этой связи в Российской Федерации скоро станет 85 ее субъектов. Полагаю, что интеграция субъектов Российской Федерации в дальнейшем будет продолжена и в недалеком будущем их количество станет еще меньше.