б)              Исполнительная власть в США. Президент

Еще более привлекательным, чем законодательные органы, для ученых всегда был институт президентской власти. С точки зрения социальной теории именно его история дает наиболее полноценный материал для решения проблемы управляемости общественного организма.

С одной стороны, замечание Харгрова может быть расценено как фатальная издержка любого труда по политическим вопросам. Однако нам видится и другой, весьма привлекательный момент этой “издержки”. Любое представление о чем-либо может быть присуще как стремящемуся быть объективным аналитику, так и непосредственному участнику политического процесса, ибо сам факт участия в действе обязательно предполагает некую точку зрения на то, каким в идеале должен быть его результат и что нужно предпринять, чтобы добиться желаемого. Иными словами, мы в состоянии с некоторой степенью определенности не только уяснить для себя собственные предпочтения, но и предположить характер политических ориентаций реальных политических деятелей. И покуда исполнительная власть персонифицирована личностью президента, исследование структуры государственного управления приобретает особый колорит, будучи рассмотренным сквозь призму ее индивидуальных особенностей.

В этой связи И. Рокман выделяет две основные группы подходов к изучению и определению характера президентской власти в американском обществе. Представители первой из них подчеркивают, хотя и с разных точек зрения, что основными функциями главы исполнительной власти должны быть лидирующая и компромиссная, приспособительная.

Для исследователей наподобие Дж. Бернса (J. MacGregor Bums), Р. Ныостадта (R. Neustadt), Т. Кронина (Th.E. Cronin) необходимое условие успешной деятельности президента — так называемые “инстинкты”. Используя их, ему нетрудно будет преодолеть изначальную антиномию между ограничениями, которые несет в себе всякая власть (взаимодействие и взаимообусловленность всех трех ее ветвей). В результате наиболее существенными для главы исполнительной власти признаются умение замечать малейшие изменения ситуации и желание неутомимо и эффективно изыскивать возможности для решения возникающих проблем.

Очевидный недостаток изложенной точки зрения — явное смещение акцента с тех задач, которым призвана служить исполнительная власть, на создание имиджа сильной личности и обеспокоенность президента мнением своего окружения и избирателей о собственной персоне. Действительно, чисто психологических характеристик недостаточно, чтобы предсказать наиболее вероятный стиль его поведения. Так, по оценкам специалистов, Вудро Вильсон и Джимми Картер довольно близки по своему психоэмоциональному облику. Характеризуя последнего, Б. Глэд пишет: “Бурная реакция на критику и возможное поражение дают основания полагать, что под маской самоуверенности Картер страдал... от мучительного страха оказаться несоответствующим своей должности... В основе его беспокойства лежало убеждение в том, что быть хоть немного хуже, чем требует того его пост, все равно ужасно”[286]. Тем не менее в сложных ситуациях Вильсон довольно редко соглашался на компромисс, в то время как Картер проявлял себя мягкотелым и не уверенным в себе политиком.

В интерпретации А. Вилдавски (A. Wildavsky), Дж. Сизара (J.W. Ceasar), Н. Полски (N.W. Polsky), Ф. Гринстайна (F.l.Green- stein) наиболее важна забота президента о легитимном характере своей деятельности. Руководство должно базироваться на переговорном процессе, в котором к правам и интересам других центров власти выказывается соответствующее уважение.

Вторая группа ученых более оригинальна в своих взглядах. Подчеркивая естественную ограниченность возможностей президента в выявлении взрывоопасных моментов общественной жизни и политических игр, организационную сложность аппарата управления, а также бессознательную склонность идти проторенными путями, они в гораздо меньшей степени расценивают его амплуа как роль самостоятельного игрока.

Среди исследователей, ратующих за такой подход, следует назвать Дж. Марча (J.G. March), Дж. Оулсена (J.P. Olsen), Р. Роуза (R. Rose), Б. Петерса (В. Peters). Президент — не инженер и не вдумчивый посредник, но поспешно принимающий решения политик. Его ум реагирует лишь на те проблемы, которые оказываются в поле его зрения. Характер его руководства в большей мере напоминает возделывание уже посаженного и растущего сада, нежели проектирование и разбивку нового. Единственное, что подвластно президенту, так это направить общественный интерес в то или иное русло. “Внимание — очень дефицитный ресурс... и сутью правления является его организация”[287].

Доведенная до логического конца, эта идея утверждает бессмысленность вообще всякого рационального, с перспективой на будущее действия. Кроме того, становится сомнительной возможность оценки действий президентской власти в сколько-нибудь обозримом будущем.

Несколько особняком, хотя и в рамках второй группы стоит точка зрения В. Банса (V. Bunce). Исследователь пытается проследить взаимовлияние и взаимосвязь между намерениями президента и позицией его окружения, представителей других ветвей государственной власти. Возрожденная максима — “любое намерение всегда имеет последствия” — приводит к тому, что для исследователя в равной мере важны как изменения в реальной политической жизни, так и последствия риторических нюансов.

Подведем итог. Если исследователи первой группы терпеливо ищут ответ на вопрос, что представляет собой президент: марионетка ли он или кукловод, опосредующее звено или руководитель, то представители второй в большей мере обеспокоены проблемой того, что бы мы хотели видеть в институте президентства и каковым он может быть объективно. Однако и в том, и в другом случае роль президента суть характер самого правления, а значит, и специфики исполнительной власти в государстве.

Все указанные типы правления (читай: управляемости) обществом так или иначе включают в себя три аналитических пласта.

1. Положение президента как главы исполнительной иерархии. Очевидно, что свойства личности, находящейся на высоком государственном посту, не являются абсолютной гарантией успеха или неудач института в целом. Однако их влияние немаловажно. В таком случае каким образом можно и можйо ли вообще добиться слаженной работы государственного механизма, не ущемив при этом индивидуальных особенностей лидера-исполнителя и не исказив его многообещающих замыслов?
2. Отношения президента с другими институтами и ветвями власти. Можно ли преодолеть естественные ограничения, накладываемые конституцией, действующей практикой на деятельность государственных институтов, ветвей власти? Какой должна быть модель взаимодействия государственных и политических элит в стране?
3. Исполнительная власть и избиратели. Как взаимосвязаны конкретный тип правления исполнительной власти и электоральное поведение?

Свою версию взаимосвязи всех трех уровней, представленную графически, предлагает Б. Рокман. В ней перечислены, с точки зрения автора, все составляющие, необходимые для уяснения во- проса: каким образом президент достигает влияния и политического веса в системе, которая по своей природе, в силу конституционных договоренностей “сопротивляется” прямому и открытому выдвижению новых идей и президентских программ, жесткому вмешательству центра (схема 2)'?

Личность и свойства ее темперамента (а)

Процесс

„фильтрации"

в ходе избрания              Вероятные

лидеров (В) Репертуар              образцы

III              навыков              поведения               Результаты

(г;              (стиль)              (е)

(Д)              .

Характеристики, приобретенные через жизненный опыт (в ролевом воплощении) (б)

СХЕМА 2

Итак, желает того глава исполнительной власти или нет, неотъемлемым условием его обладания властью является определенная скованность, отсутствие свободы рук для исполнения своих замыслов. Какова степень этой “несвободы” и неизбежна ли она?

Нет, считают ряд политологов, ее степень может быть весьма незначительна, а порой и близка к нулю. Многое зависит от расстановки политических сил или, еще точнее, от отношений поли тических элит, центров государственной власти между собой[288].

Специфика американской государственно-политической системы заключается в том, что, в отличие от европейских систем, она менее членораздельна и гораздо более громоздка. Особенно зримо это начинает проявляться с 40-х годов, когда страна воочию увидела рост исполнительного истэблишмента. Переплетение его функций с комитетами конгресса оказалось столь велико, что любое нарушение привычных связей в системе их взаимоотношений стало чревато серьезными сбоями в государственном механизме[289]. Но и это далеко не все. По контрасту с западноевропейскими странами, особенно Великобританией, и даже с Канадой, исполнительная власть в США сверхцентрализована и при этом недоукомплектована профессионалами[290].

Указанные особенности способствуют господству всепоглощающего персонализма, а следовательно, низкого уровня институционализации власти, логическим следствием чего является невысокий уровень преемственности в аппарате президента и потенциально существующая опасность его излишней политизации. Все это приводит к широкому внедрению в практику исполнительной власти мер, выходящих за пределы традиционно конституционного воздействия, как то: активная лоббистская деятельность в коридорах конгресса, личное воздействие президента и его окружения на представителей других ветвей власти.

Как влияют взаимоотношения между представителями политических элит на отношение масс, например, к главе исполнительной власти? Способствуют ли успехи президента в законодательной области росту его поддержки со стороны избирателей? Ответ на эти вопросы оказывается несколько неожиданным.

В этом плане немаловажно отличие американской государственной модели от европейской. Ведущие политические партии Европы тщательно “фильтруют” своих претендентов на высшие государственные посты, требуя от них безусловной верности партийным идеалам и программе. Так, парламент Франции или Италии может быть распущен президентом и сформирован на основе новой политической коалиции. В свою очередь парламент может выразить свое недоверие президенту, а следовательно, той политической партии, которую он представляет. И в том, и в другом случае ответственность за' происшедшее будет нести одна из ветвей власти, обретшая недвусмысленную политическую ориентацию.

Иная ситуация складывается в США. “Растворенность” и безболезненная взаимозаменяемость политических партий в системе государственного правления ведет к снижению значимости партийной принадлежности конкретного президента в глазах избирателей, а также гораздо меньшему давлению со стороны партийных фильтрующих структур. В итоге разделенность исполнительной и законодательной властей приобретает все более институциональную, нежели политическую окраску. Вкупе с отмеченной выше недостаточной формализацией отношений и разведенностью функций между ветвями власти государственно-политический аппарат США предстает перед читателем как епархия единого американского политического класса.