Роль государства в обеспечении прав и свобод человека и гражданина

Одной из главных функций правового государства провозгла­шается охрана интересов человека, защита и восстановление его прав. Для реализации этой функции государство должно обла­дать набором достаточно эффективных рычагов.

Правоприменительная составляющая механизма обеспече­ния прав человека (как наиболее значимая в практическом отно­шении) представляет собой специфическую деятельность госу­дарственных органов и должностных лиц общей и специальной компетенции, а также негосударственных структур, направлен­ную на охрану и защиту этих прав.

Несмотря на непрерывный рост числа субъектов, осущест­вляющих означенную деятельность (это не только государствен­ные структуры, но и институты гражданского общества), следует все же признать, что в современной России структура защитного правоприменительного механизма несовершенна (М.В. Немыти- на). Обзор законодательства Российской Федерации показывает, что термин «права человека» там фигурирует постоянно. Аспект защиты прав человека присутствует во всех законах об органах государственной власти (всех уровней). Нормы о защите прав граждан представлены в законодательстве весьма объемно. Но при этом они не выстроены системно, а главное - не подкрепле­

ны механизмом реализации, поэтому претворение их в жизнь не­редко «тормозится» именно на стадии применения. Нельзя сбра­сывать со счетов и тот факт, что основа их обеспечения подрыва­ется социально-экономическим кризисом.

В свете изложенного основной задачей как отечественной, так и зарубежной юридической науки должны стать разработка и внедрение в правоприменительную практику действенных юридических средств, направленных на обеспечение законных прав и свобод личности.

Правоприменение тесно связано с правотворчеством, предо­пределяется им. Информационно-аналитический аппарат Госу­дарственной Думы РФ предлагает свой вариант законодательно­го прогресса в области защиты прав своих граждан: «Как можно добиться совершенствования российского законодательства в сфере защиты прав человека? На помощь приходит давно прове­ренный инструмент, который опробован как на международно­правовом уровне, так и на внутригосударственном. Это - кодифи­кация». Важную роль в совершенствовании защиты прав челове­ка и основных свобод в Российской Федерации, безусловно, мо­жет сыграть разработка Кодекса Российской Федерации о правах человека. В этом отношении интересным представляется бри­танский опыт, связанный с разработкой и принятием Британско­го акта о правах человека 1998 г. (The Human Rights Act).

Предполагается, что базирующийся на конституционных и международно-правовых принципах Кодекс Российской Федера­ции о правах человека нивелирует возможные расхождения меж­ду разрозненными нормативными правовыми актами в области прав человека, выступит инструментом защиты прав граждани­на Российской Федерации, лиц без гражданства или иностранцев во всех их отношениях - с властями, организациями и друг с дру­гом. В Кодексе должны быть представлены в полном объеме не только права и свободы, но и обязанности (а именно здесь на­блюдаются некоторые пробелы в современном российском зако­нодательстве) человека, государства и общества.

Ценность Кодекса (и это следует отметить особо) будет со­стоять в его обязательном применении судами и правоохрани­тельными органами, что станет надежной гарантией защиты прав и свобод российских граждан. Кодекс конкретизирует права

и свободы человека, закрепленные в гл. 2 Конституции Россий­скойФедерации (ст. 17-64). Разработка Кодекса будет способ­ствовать реализации ст. 64 Конституции Российской Федерации, которая указывает, что положения гл. 2 составляют основы пра­вового статуса личности в Российской Федерации, которые не могут быть изменены иначе «как в порядке, установленном Конституцией»^[101].

Заслуживает внимания и всяческой поддержки предложение отдельных ученых-правоведов разработать и принять федераль­ный закон «Основы правозащитной деятельности государствен­ной власти в Российской Федерации». В таком законе можно было бы определить роль государства и степень его ответственности за правовую защищенность граждан, стратегию законодатель­ной и исполнительной властей в этой сфере. Ответственность - необходимый и очень важный компонент правоприменительного механизма.

Организационная составляющая рассматриваемого феноме­на не менее значима, чем функционально-содержательная его часть. Как уже подчеркивалось, существует множество субъектов анализируемого правоприменительного механизма, но деятель­ность их не согласована. Необходимо создать отлаженную систе­му взаимодействия государственных и негосударственных струк­тур - субъектов, осуществляющих правозащитные функции, с созданием специального координирующего органа. Пока такая система не сложилась, механизм защиты прав и свобод граждан будет продолжать пробуксовывать.

Еще одно направление - усиление противодействия корруп­ции. Руководство Российского государства во главе с Президен­том РФ В.В. Путиным совместно с Правительством РФ проводит активную антикоррупционную политику. В 2008 г. началось фор­мирование правового блока законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в государственном и негосударственном секторах. 19 мая 2008 г. появился Указ Президента России № 915 «О мерах по противодействию коррупции», в соответствии с ко­торым был создан Совет по противодействию коррупции. 31 июля 2008 г. был разработан и принят Национальный план борьбы с

коррупцией. 25 декабря 2008 г. принят Федеральный закон № 273 «О противодействии коррупции». Антикоррупционные за­коны продолжают издаваться и по сей день, однако, как показы­вает практика, ощутимого результата это не дает.

Проводится антикоррупционная экспертиза нормативных актов. Несмотря на предпринимаемые меры, Россия по-прежнему занимает отнюдь не почетное, лидирующее место по уровню кор­рупции в стране.

В качестве варианта решения этой проблемы в настоящее время предлагается усовершенствовать судебную власть и пред­принять следующие меры: ввести институт присяжных при раз­решении разных категорий дел. В феврале 2016 г. Президент РФ предложил распространить суд присяжных до уровня районных судов, чтобы «предоставить как можно большему числу граждан избрать именно эту форму правосудия»^[103]; ограничить админи­стративные полномочия председателей суда, в частности, такие как распределение дел между судьями, во всех инстанциях; опти­мизировать систему отбора судей на должность; усовершенство­вать механизм привлечения судей к дисциплинарной ответ­ственности посредством создания отдельных дисциплинарных комиссий, избавив от этой миссии квалификационные коллегии судей, которые и так перегружены; усовершенствовать судейское

образование, повысить нравственный потенциал судейского со­общества.

Особого внимания требует, на наш взгляд, теоретическая раз­работка вопроса реализации прав человека властными структу­рами, действующими в режиме правоприменительного усмотре­ния. Определенные наработки в данной области имеются, но проблема требует детального исследования, поскольку усмотре­ние граничит с злоупотреблением правом.

«Истинное отправление правосудия - процесс далеко не меха­нический. Без вложения души, интеллекта, нравственных начал в процесс изучения любого правового конфликта судья, обраща­ясь только к юридическим познаниям, проявляет себя лишь как ремесленник, тогда как призвание судьи - не осудить, а рассу­дить, опираясь не только на законоположения, но и в том числе на всю палитру нравственно-этических устоев общества, свое ми­роощущение, свой жизненный опыт и понимание сути примене­ния закона»^[104].

К объективным причинам усмотрения принято относить: не­возможность правовыми нормами зарегулировать все, что даже необходимо в данный момент; развитие общественных отноше­ний, за которыми законодатель попросту «не поспевает»; аб­страктность норм права, вызывающая необходимость конкрети­зации ее по усмотрению; наличие оценочных категорий в праве, не поддающихся четкому единообразному толкованию (разум­ность, справедливость, добропорядочность). Субъективные при­чины кроются в отсутствии многих процедурных норм и правил, из-за чего невозможно применение материальных предписаний, низком качестве законодательных актов, незнании или игнори-

ровании правил юридической техники, что приводит к изоби­лию отсылочных и бланкетных норм, наличии в нормативных актах выражений «в иных случаях», «вправе», «может», «как пра­вило» и т.п., которые не просто засоряют нормативный матери­ал, а служат лазейками для недобросовестных правопримените­лей. С другой стороны, управомочивающая конструкция «мо­жет» свидетельствует о праве выбора правоприменителя. К та­ким конструкциям можно отнести и некие обобщающие понятия (например, «исходя из обстоятельств...»), которые лишены до­статочной конкретности, что позволяет говорить об определен­ной свободе суда.

Возможность усмотрения осложняет искусство применения права в силу отсутствия однозначных нормативных ориентирую­щих рамок. В таких условиях должны включаться нравственные установки, ограничения, помогающие правоприменителю при­нять максимально адекватное в рамках законности и справедли­вости решение, гармонично сбалансированное с точки зрения интересов сторон. Основная и сложнейшая задача - найти разум­ный компромисс между формальной определенностью права и оценочной деятельностью правоприменителя, выявить и закре­пить по мере возможности эффективные критерии, пределы, определить должный объем усмотрения, не допускающего пере­растания свободы в произвол.

Последнее, но, пожалуй, самое важное - необходимо повы­сить уровень правовой культуры властных субъектов, непосред­ственно осуществляющих защиту прав и свобод граждан. О пра­вовой культуре государственных и муниципальных служащих речь пойдет в специальной главе.

Правоприменитель является, с одной стороны, носителем правовой культуры, выработанной им в процессе обучения и про­фессиональной деятельности как личность, а с другой - субъек­том, формирующим общественную правовую культуру, посколь­ку он вырабатывает и интерпретирует правовые факты, дает оценки правовым явлениям и утверждает тем самым правовые ценности или антиценности.

«К сожалению или к счастью, - отмечают С.В. Поленина и Е.В. Скурко, - в российской правовой культуре “разрыва” между профессиональной и обыденной правовой культурой практиче-

ски не наблюдается»^[105]. Действительно, правовая культура опи­рается на первоначальные акты социализации, которые, в свою очередь, не были бы возможны без базовой культуры личности. Человек не способен вне культурного контекста усвоить упоря­доченный образ жизни, овладеть языком и научиться приемле­мым для общества способом удовлетворять свои потребности.

Правовое мышление выражается в качественном, адекват­ном, системном осмыслении феномена права (рефлексии право­вых процессов, противоречий, коллизий, которые влияют на деятельность по применению права). Здесь правоприменителю необходимо подключать логику, креативность, интуицию, уме­ние аргументировать свою позицию, демонстрировать глубо­кое понимание не только содержания норм права, но и его духа и смысла.

Правоприменитель должен принимать решения самостоя­тельно, без какого-либо давления извне и сам нести за него от­ветственность. Право начинается тогда, когда признается спо­собность и возможность человека быть господином самому себе (Э.Ю. Соловьев).

Особое значение приобретает правовая культура правопри­менителей -государственных служащих, судей, прокуроров, - по­скольку уже сама их деятельность формирует уровень правовой культуры общества. Умение регулировать, контролировать и мо­делировать собственную жизнедеятельность и профессиональ­ное поведение, нравственная позиция правоприменителя ока­зывают воздействие на уровень доверия не только к нему как субъекту деятельности, но и к государственным структурам в целом.

Базовым элементом правовой культуры правоприменяюще­го субъекта является профессиональное правовое сознание, ко­торое может подвергаться деформациям в силу специфики дея­тельности субъектов, применяющих право, связанной со слож­ными морально-психологическими условиями.

Дифференцируя субъектов, применяющих право, на государ­ственные и негосударственные, можно предположить, что уро­

вень правосознания данных групп субъектов различен. Право­применители - судьи, прокуроры, следователи, судебные приста­вы - отличаются, как правило, высоким уровнем правовых зна­ний (правовой идеологии), позволяющей вырабатывать взве­шенные оценки права и законодательства и действовать (к сожа­лению, не всегда) в соответствии с ними.

Непрофессиональные правоприменители (предпринимате­ли, арбитражные управляющие, должностные лица местного са­моуправления и др.), не имеющие юридического образования и не обладающие необходимым уровнем правовых знаний, но по роду своей работы занимающиеся по сути юридической - право­применительной - деятельностью, обнаруживают низкий уро­вень правосознания, зачастую страдают правовым инфантилиз­мом. В то же время, как ни парадоксально, правовая культура правоприменителей - представителей государства также далеко не всегда находится на должной высоте.

Учитывая данный фактор, следует признать важность норма­тивного закрепления требований к будущим юристам-правопри­менителям, направленных на формирование правовых устано­вок, позитивно влияющих на их профессиональное поведение.

Значимым представляется и осознание властными субъекта­ми тесной связи науки и юридической практики. В литературе не раз обращалось внимание на то, что потенциал современной юридической науки не в полной мере используется в юридиче­ской практике, в частности правоприменительной, а мнение юридического сообщества не всегда учитывается в ходе нормо­творческого и правореализационного процессов. Эта ситуация должна быть исправлена.

Требует к себе пристального внимания в условиях глобализа­ции и международный интеграции аспект правоприменительно­го механизма защиты прав и свобод граждан. В Постановлении от 14.07.2015 № 21-П^[106] Конституционный Суд Российской Федера­ции ответил на вопрос: как надлежит поступить в случае, если

постановление Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) вступит в противоречие с нормами российского законодатель­ства. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что если поста­новление ЕСПЧ, вынесенное по жалобе против России, основано на толковании положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, приводящем к их противоречию с Конституцией Российской Федерации, то такое постановление не может быть исполнено.

Конституционный Суд РФ указал законодателям на необхо­димость разработки не противоречащего юридической природе Конституционного Суда РФ и его предназначению как высшего судебного органа конституционного контроля специального пра­вового механизма разрешения им вопроса о возможности или не­возможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ исполнить вынесенное по жалобе против России постановление ЕСПЧ, в том числе в части мер общего характера.

В результате в России был принят Федеральный конституци­онный закон от 14.12.2015 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"».

Этим законом предусмотрено, что по запросу федерального ор­гана исполнительной власти, наделенного компетенцией по защи­те интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосу­дарственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, по­данных против Российской Федерации на основании международ­ного договора, Конституционный Суд Российской Федерации раз­решает вопрос о возможности исполнения решения межгосудар­ственного органа по защите прав и свобод человека.

В случае если Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление о невозможности исполнения реше­ния межгосударственного органа по защите прав и свобод чело­века, какие-либо действия (акты), направленные на исполнение соответствующего решения межгосударственного органа по за­щите прав и свобод человека, в Российской Федерации не могут осуществляться (применяться).

В большинстве государств мира при возникновении колли­зии между законом и международным договором отдается пред­

почтение положениям международного договора. Но если обна­руживается несоответствие между конституцией и международ­ным договором, приоритетом пользуется конституция государ­ства. Для того чтобы нормы международного права оказывали регулирующее воздействие на поведение субъектов российского права, со стороны государства необходимо специальное санкцио­нирование действия правил, содержащихся в источниках между­народного права, за исключением норм международного права, имеющих прямое действие. Европейская конвенция относится к этому исключению и является частью правовой системы России, но не элементом российского законодательства.

Рассматривая вопрос о защите прав граждан Российской Фе­дерации в ЕСПЧ, аналитики Государственной Думы полагают, что большинство дел в ЕСПЧ было рассмотрено вполне объек­тивно, ведь любое государство не гарантировано от нарушений прав человека в той или иной сфере. Вместе с тем наметилась тенденция политизации по ряду так называемых громких дел. Политизация постановлений Европейского суда характерна для периода обострений отношений Запада (США и Евросоюза) с Рос­сией. Она объясняется также тем фактом, что недостаточное фи­нансирование Европейского суда со стороны Совета Европы вос­полняется Евросоюзом, который, по существу, производит поли­тическую коммерциализацию Европейского суда. В этой связи все чаще выдвигаются предложения о выходе России из-под юрис­дикции Европейского суда. Подобные заявления звучат даже со стороны правозащитников, которые уже говорят о пропасти между решениями Европейского суда и практикой российского правосудия.

Несмотря на высказанные предложения о выходе из Европей­ского суда, абсолютно очевидно, что механизм международных гарантий защиты прав человека должен быть сохранен.

Сформировав устойчивый к всевозможным воздействиям (внутренним и внешним) правоприменительный механизм обес­печения прав и свобод человека и гражданина, усилив правоза­щитное законодательство, антикоррупционную правовую поли­тику, усовершенствовав судебную систему, Россия получит допол­нительные возможности для укрепления своего суверенитета.