Совершенствование экономического законодательства и его правоприменения

--------------------------------

lt;*gt; Хозяйство и право. 2005. N 7.

В качестве Советника Президента Российской Федерации я занимаюсь в основном проблемами развития правового государства, частного права и судебной системы.

Если попытаться коротко охарактеризовать правовое государство, то в целом его сущность состоит в воздействии на общество через право, когда главным является принцип верховенства права. На первый взгляд такое определение кажется слишком общим и простым. На самом деле формирование именно таких взаимоотношений государства и общества, создание эффективных институтов правового государства - труднейшая задача, поскольку наше государство много лет общалось с обществом не через право, а через систему прямого управления. Таким образом, систему прямого, непосредственного управления, в том числе в экономической области, необходимо заменить системой регулирования с помощью права, основа которой - создание эффективных правовых норм и их неукоснительное исполнение.

Этот процесс охватывает все стороны жизни общества и деятельности государства, он чрезвычайно сложен, поскольку необходимо преодолеть трудности как объективного характера, связанные в основном с созданием соответствующей системы законодательства, так и субъективного - речь идет о психологии людей, прежде всего работающих в государственных органах.

Оценивая российское законодательство в сфере экономики, без преувеличения можно сказать, что оно пережило революцию. И как всякая революция, она проходила в два этапа - разрушения старого и созидания нового.

На первом этапе происходила массовая отмена нормативных правовых актов, когда целые области важнейших правоотношений оставались без необходимого правового регулирования. Например, Земельный кодекс РСФСР утратил силу практически полностью, что повлекло за собой проблемы не только правового регулирования соответствующих отношений, но и правоприменения - самозахваты земельных участков и т.д., не до конца решенные и до сегодняшнего времени.

Сущность второго этапа - кодификация новых законодательных и других нормативных правовых актов. Здесь пригодился огромный исторический опыт России.

Важно отметить, что кодификация прошла довольно быстрыми темпами. Базовый законодательный акт новой кодификации - Конституция Российской Федерации была принята в 1993-м, а часть первая Гражданского кодекса РФ - уже в 1994 году. В течение этого периода были введены в действие Земельный, Налоговый, Бюджетный, Трудовой кодексы. Качество законодательных актов стало значительно выше, хотя, конечно, они страдают определенными недостатками и не вполне согласуются друг с другом. Особенно много противоречий между Гражданским и Земельным кодексами.

В целом этап кодификации чрезвычайно важен, поскольку законодательство было приведено в систему и в нем утвердились новые правовые принципы. Так, ст. 1 ГК РФ содержит классические принципы гражданского права.

Первые два этапа можно охарактеризовать как неотложную работу. Сегодня осуществляется третий этап реформирования права, который условно назову этапом совершенствования законодательства. На этом этапе решаются главным образом две задачи.

Во-первых, необходимо достичь полноты законодательного регулирования, так как многие акты страдают наличием пробелов. Особенно это относится к законодательству о природных ресурсах. Во-вторых, важно добиться формирования эффективного правового регулирования, с помощью которого можно было бы решать экономические проблемы. Ведь в конечном счете цель правового регулирования состоит именно в создании эффективной экономики. К сожалению, пока отсутствует тщательно проработанная концепция, определяющая основные пути достижения этой цели.

Представляется важным обозначить основные вопросы, которые необходимо решить.

Прежде всего это определение роли государства: какие функции государство должно оставить за собой, а какие нет? До недавнего времени государство стремительно удалялось из экономики, в частности с помощью приватизации. Это происходило в силу политических приоритетов, а также из-за разрушения самого государства - Союза ССР, что потребовало воссоздания государства как единого целого, формирования новых государственных институтов. В этом процессе были как плюсы, в частности формировались новые экономические условия, так и минусы: возник вакуум в правовом регулировании и правопорядке.

Сейчас государство возвращается в экономическую сферу, но уже не в качестве главного собственника, а в качестве суверена, призванного восстановить государственность и навести порядок и в правотворчестве, и в правоприменении. Укрепление вертикали власти направлено в основном на ликвидацию противоречий федерального и регионального законодательства.

Государство должно "найти себя" в новых условиях: обеспечивая порядок в экономике, проявлять себя в этой сфере как можно меньше и не допускать избыточного правового воздействия. Для этого предстоит определить меру государственного вмешательства в экономику и границы его деятельности.

Для создания системы эффективного регулирования экономических отношений целесообразно использовать исторический опыт России, опыт экономически развитых зарубежных стран, наиболее близких нам правовых систем, в первую очередь континентальной Европы. Российская Федерация на современном этапе интегрируется в общемировой порядок, поэтому ее законодательство должно быть гармонизировано с мировой правовой системой. Современное европейское экономическое право - это результат взаимопроникновения континентальной и англосаксонской правовых систем.

Ограничение регулятивных функций государства не должно приводить к состоянию правового вакуума. При этом некоторые функции, которые у нас ранее выполняло государство, могут быть переданы саморегулирующимся негосударственным структурам, например ассоциациям арбитражных управляющих, саморегулирующимся организациям аудиторов, оценщиков и т.д.

Важнейшее направление совершенствования законодательства - оптимизация соотношения частного и публичного права. Во всех правовых системах присутствует как частное, так и публичное правовое регулирование. Без этого невозможно функционирование современной экономики. Без частного права не могут существовать институты рынка, тогда как сами эти институты не будут эффективно работать без публично-правового регулирования. Основа рынка - конкуренция, условия которой создаются, в частности, с помощью антимонопольного законодательства. Во всех странах мира эффективно применяется публично-правовое регулирование, которое не подминает под себя частное право. Мы привыкли частное и публичное право противопоставлять, тогда как задача состоит в их правильном соотношении, в том, чтобы научиться их эффективно сочетать, применять в совокупности.

При этом нельзя забывать, что приоритет принадлежит частному праву и его институтам: праву частной собственности, договорно-обязательственным институтам и т.д. Сейчас большое значение приобретает интеллектуальная собственность - важный институт частного права. Основная задача публично-правового регулирования - выполнение лишь вспомогательной функции: охранять институты частного права. Как известно, без такой охраны частное право гибнет.

В экономике есть сферы, которые нуждаются в особой защите и где публичное право проявляется особенно ярко. Это публичная собственность (земля, производство, имущество армии, здравоохранение, образование, культура и т.д.); внешнеэкономические связи, в которых реализуются национальная политика и таможенное регулирование; использование природных ресурсов, где публично-правовое регулирование должно оставаться; защита экономически слабой стороны - потребителя; защита конкуренции от монополизма с помощью антимонопольного законодательства, которое относится к публичному праву.

Сейчас и общество, и законодатели осознали эти проблемы. От выработки правильного соотношения публичного и частного интересов, от нахождения их баланса во многом зависит качество принимаемых законов, в частности о природных ресурсах.

Баланс частного и публичного регулирования находит отражение в таких сферах, как лицензирование, которое является своего рода государственным контролем, защита экономически слабой стороны - массовых инвесторов, вкладчиков, мелких акционеров, защита работника в трудовых правоотношениях, но так, чтобы не причинить вреда интересам работодателя. Установление минимального уровня заработной платы - это немаловажная прерогатива публичного права.

Наше государство социально ориентировано: на нем с прошлых лет лежат колоссальные социальные обременения, которые являются огромной нагрузкой на бюджет. Поэтому важно использовать дифференцированный подход - предоставлять социальные блага в зависимости от доходов с помощью установления гарантированного минимума, а также увеличивать доходы граждан. Следовательно, государству необходимо найти правильное соотношение публичного и частного регулирования, чтобы не были нарушены интересы гражданина. Но тенденция должна быть такой: сокращение социальной сферы, финансируемой из бюджета, по мере роста благосостояния людей.

Важнейшая задача в области права - систематизация законодательства. В течение ряда лет принятие огромного массива законодательных и других нормативных правовых актов шло в значительной степени стихийно. Поэтому необходимо наведение порядка - приведение действующего законодательства в систему.

Пора завершить и кодификацию. Теоретики права, например Д.А. Керимов, в своих работах ставят задачу завершения кодификации. Я поддерживаю эту точку зрения.

Сейчас бурно развивается европейское право интеллектуальной собственности. В России развитие этой области права не может происходить изолированно. Необходимо, чтобы в наших законодательных актах был воспринят мировой опыт с учетом наших условий.

Что касается правоприменения, здесь обращают на себя внимание два момента: исполнение законов (функция исполнительной власти) и охрана права, которую осуществляет прежде всего судебная власть. Иначе говоря, это административная и судебная реформы.

На мой взгляд, судебная реформа продвинулась гораздо дальше по сравнению с административной. Можно отметить некоторые ее результаты: появился колоссальный "спрос" на правосудие, хотя в этом есть и негативная сторона - перегрузка судебной системы приводит к снижению доступности правосудия.

Административная реформа еще далека от завершения. Главное, что уже сделано, - правильно обозначены направления деятельности исполнительной власти:

- налаживание системы регулирования - подготовка законопроектов, организация исполнения законов. Основным звеном здесь являются министерства;

- формирование эффективного надзора и контроля за исполнением предписаний действующего законодательства, обеспечение надлежащего правоприменения;

- обеспечение эффективной реализации социальных функций исполнительной власти. Необходимо достичь понимания чиновником того, что его роль состоит в качественном и полном выполнении обязанностей, возложенных на него законом, понимания того, что чиновник находится на службе у общества.

Структура исполнительной власти в основном соответствует решению этих задач. Однако, по моему мнению, необходимо усилить аспект административной реформы, связанный с выполнением законов.

Исполнительная власть должна быть способна обеспечить исполнение законов. Это ее главная функция. Готова ли она к этому? Представляется, что не вполне. Чиновники должны быть поставлены в такие условия, чтобы их роль сводилась к оказанию услуг обществу, чтобы они в полной мере понимали свои задачи и качественно выполняли их. Оценка эффективности деятельности государства проводится именно на основе этого критерия. Руководствуясь этим критерием, можно сказать, что административная реформа в Российской Федерации находится в зачаточном состоянии.

О степени осуществления судебной реформы можно сказать следующее. Она должна решать прежде всего задачи обеспечения доступности качественного, эффективного правосудия и исполнения законных и обоснованных решений. Надо помнить, что вынесение решения - это только начало судебной защиты, не менее важно его исполнение. Совершенствование правосудия должно происходить по этим двум направлениям. Эти две задачи взаимосвязаны: если суды перегружены, то нет ни доступности, ни качества принимаемых решений.

Как известно, совершенствование правосудия в мировой практике происходит постоянно. Совершенной судебной системы в мире нет. Но нельзя забывать, что при плохой организации работать можно, а в условиях постоянного реформирования - нельзя. Здесь следует ориентироваться, в частности, на рекомендации Совета Европы, которые выделяют следующие направления совершенствования судебной защиты:

- разгрузка судов, освобождение их от функций, не свойственных правосудию;

- использование несудебных способов урегулирования конфликтов. Это не значит, что правосудие устраняется: оно должно присутствовать на заключительной стадии конфликта.

Применение более гибких способов разрешения споров предполагает, в частности, более широкое использование переговоров между спорящими сторонами с помощью консультантов, посредничество, альтернативные способы разрешения споров (третейские суды, коммерческий арбитраж). Общемировая тенденция - перенесение "центра тяжести" на мировое соглашение, отказ от иска, добровольное исполнение обязанности, то есть достижение согласия между спорящими сторонами. Результаты могут быть впечатляющими. В качестве примера приведу статистику Высокого коммерческого суда Великобритании: только 20 процентов споров доходит до судебной стадии разрешения, следовательно, 80 процентов заканчиваются отзывом иска, мировым соглашением и т.д., то есть компромиссом.

Можно сказать, что генеральная линия совершенствования правосудия - признание системы гибких форм как общемировой тенденции. Неизбежно и мы к этому придем. Это явление не новое. Еще в XIX веке в России был создан институт мировых посредников. Сейчас вновь все больший вес приобретают мировые судьи.

Актуальная задача для нашего административного правосудия - преодолеть абсолютизирование судебного разбирательства, которое превращает суд в придаток административной системы, по существу, в административный орган. Везде в мире орган исполнительной власти издает акт, который можно обжаловать в том числе и во внесудебном порядке - вышестоящему в порядке подчиненности органу. У нас же доминирует судебный надзор за актами государственной власти. Нужно добиться широкого распространения административной процедуры разрешения конфликта. Например, в Германии финансовые суды разрешают налоговые и таможенные споры, но до обращения в суд решение, которое не устраивает, следует обжаловать в вышестоящий орган. В суд в результате попадает от 5 до 10 процентов дел. В системе финансовых судов в Германии работают 200 - 250 человек. В России если лицо не выполняет административное предписание, его вызывают в суд. Исполнительная власть "безвластна", ее предписания не выполняются, а исполнение осуществляется только в судебном порядке. Таким образом, стирается грань между исполнительной и судебной властью. Если суд - придаток к исполнительной власти, неизбежна перегрузка судов.

Посмотрим на цифры. В арбитражных судах в 1992 году административные дела составили 1,5 процента от общего числа дел (остальные - гражданские), в 2004 году - около 68 процентов, то есть на долю гражданских дел приходится уже менее одной трети. Для граждан такой способ разрешения споров очень плох - это и долго, и дорого (расходы на адвоката, судебные издержки и т.д.). 65 - 70 процентов дел, рассмотренных по инициативе граждан, истцы выигрывают. Если спор инициирует налоговая служба, 70 процентов дел тоже выигрышные. Получается, что у нас в суд попадают в большинстве случаев бесспорные дела, в Германии же - только реальный спор.

Хотелось бы сказать также о необходимости расчистки государственного реестра юридических лиц. Ежегодно сотни юридических лиц регистрируются и прекращают свое действие, то есть обращаются с просьбой исключить их из реестра в добровольном порядке. В экономически развитых странах исключение из реестра происходит после непредставления сведений в установленные сроки и порядке регистрирующим органам. У нас же сейчас исключить из реестра можно только в судебном порядке. Реестр не отражает реальную ситуацию в экономике. Это приводит к отсутствию актуального реестра. Судебный порядок слишком сложен: исключение из реестра должно осуществляться во внесудебном порядке. В Государственной Думе обсуждается проект закона о расчистке реестра от недействующих юридических лиц. Его принятие освободило бы суды от не свойственных им функций исполнительной власти. Судебные органы в принципе не годятся для этой роли, так как, по сути дела, отсутствует спор.

Цель совершенствования судебной системы - четкое определение судебных функций. Совершенствование законодательства о юридических лицах, о банкротстве и т.д. должно осуществляться путем создания концепций, наработки идей, чтобы оно было эффективным.