<<
>>

Плановые основы совершенствования советского законодательства

Плановые основы совершенствования советского законодательства /А. С. Пиголкин, М. Н. Николаева. //Правоведение. -1982. - № 3. - С. 3 – 8

Пиголкин, А. С., Николаева, М.

Н.,канд. юрид. наук,  ст. науч. сотр.

В статье рассматривается планирование правоподготовительной деятельности, имеющей важное значение для совершенствования законодательства.Библиогр. в подстрочных примечаниях.

Плановые основы совершенствования советского законодательства

А. С. Пиголкин,* M. H. Николаева**

В обществе зрелого социализма значение планирования как важнейшей функции государственного управления экономическим и социальным развитием постоянно возрастает. Расширяется и сфера планирования, она охватывает новые области общественной жизни, в том числе законодательную. Планирование — одно из условий дальнейшего внедрения научных основ в совершенствование законодательства, своевременного учета новых потребностей и условий развития общества, повышения авторитета законодательства, важная гарантия устранения скороспелых, непродуманных решений.[1]

Важное значение для совершенствования законодательства имеет планирование правоподготовительной деятельности.

Определяя общую картину развития законодательства на будущее, оно позволяет выявить актуальные направления правотворческой деятельности, установить их последовательность, форму и основные этапы.

Создает оптимальные условия для рациональной организации подготовки проектов нормативных актов. При наличии плана органы и организации, которым поручено составление проекта, имеют возможность заблаговременно провести необходимые работы, подготовить соответствующие материалы и документы; проанализировать действующее нормативное регулирование по соответствующему вопросу и практику его применения, изучить разные варианты решения, используя эксперименты, социологические и иные современные методы исследования, без спешки составить и тщательно отредактировать проект.

Планирование объединяет усилия разных органов и организаций по подготовке проектов, предотвращает дублирование в их работе.

Позволяет лучше использовать достижения юридической науки, более четко, применительно к нуждам практики, определить направления научных изысканий, сосредоточить усилия научно-исследовательских учреждений в первую очередь на разработке теоретических проблем, связанных с актами, подготовка которых предусмотрена планом, систематически и шире привлекать ученых-юристов к законопроектной работе.

Планирование законопроектной деятельности неизбежно привлекает большое внимание общественных организаций, коллективов трудящихся, широких масс населения к подготовке законопроектов, активизирует их участие в выработке предложений по проекту, обсуждении его текста.

Наконец, оно способно усилить контроль со стороны законодательных и правительственных органов за своевременностью и качеством подготавливаемых актов.

В литературе справедливо отмечается, что план законопроектных работ определяет на конкретный отрезок времени законодательную стратегию, представляет собой в концентрированном виде отражение и нормативное закрепление правовой политики государства.[2] Кроме того, планирование правотворчества — одно из средств обеспечения юридического единства советского законодательства, внутренней согласованности его нормативных предписаний, их взаимной увязанности, полноты и непротиворечивости.

Планирование законопроектной деятельности в той или иной форме характерно для работы правотворческих органов всех социалистических государств. Можно выделить несколько самостоятельных его форм. Первая — полугодовые или годовые планы работы того или иного правотворческого органа. Вторая — принятие плана совершенствования нормативных актов на определенный период по какой-либо одной отрасли законодательства. Третья — планирование упорядочения всего массива правовых актов того или иного правотворческого органа (Совета Министров, определенного министерства, ведомства и т.

д.). Например, в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» содержится поручение министерствам и ведомствам СССР пересмотреть изданные ими нормативные акты, а также объединить принятые в разное время акты по одним и тем же вопросам.[3] Работа эта осуществлялась на основании утвержденных в министерствах и ведомствах планов упорядочения актов. Наконец, четвертая форма планирования — разработка и утверждение комплексных планов совершенствования всей системы законодательства, входящих в нее актов разных иерархических уровней, скажем, законодательных и правительственных. К этой форме относятся все программы упорядочения законодательства, принятые в СССР и других социалистических странах за последние годы.

Названные формы планирования, преследуя свои цели, в то же время не исключают одна другую. Они могут использоваться одновременно, неизбежно находясь при этом во взаимосвязи. Определяющая роль, однако, принадлежит комплексным планам, на современном этапе являющимся наиболее эффективным и универсальным способом упорядочения законодательства, охватывающим все его важнейшие части.

В СССР уже третье десятилетие осуществляется постепенное и систематическое обновление законодательства. Созданные основополагающие и другие крупные кодификационные акты, определившие принципы правового регулирования в конкретных сферах общественных отношений, формулируют направления дальнейшего совершенствования законодательства. Собрания действующего законодательства выявили пробелы в ряде отраслей законодательства, наличие в некоторых из них множества актов по одному вопросу, а также устаревших и противоречивых норм, громоздких юридических конструкций. Все это нуждается в незамедлительном устранении.

Совершенствование содержания и формы законодательства, создание необходимых на данном этапе развития новых и обновленных укрупненных, в ряде случаев кодификационных актов, которые вберут в себя содержание десятков ныне действующих актов с одновременным обновлением и расчисткой нормативного материала от устаревших положений, ликвидацией несогласованностей и повторений, невозможно без внедрения в законопроектную работу плановых начал.

Планирование — одно из главных условий создания наиболее полного, совершенного по содержанию, компактного и удобного для пользования законодательства.

Все это объясняет повышенное внимание в нашей стране к планированию законодательной деятельности. Уже сделаны существенные шаги в этом направлении.[4] Важно то, что данной работе придан постоянный характер,[5] в планирование правотворческой деятельности практически введен принцип непрерывности, свойственный государственному планированию.

Особое значение планирование правотворческих работ приобрело в связи с принятием новой Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик. Утверждены обширные долгосрочные программы законодательных работ как в Союзе ССР, так и в союзных республиках. Будучи значительной вехой в планировании законотворческой деятельности, они направлены на приведение законодательства в соответствие с новыми Основными законами и издание обновленных актов, которые будут помещены в Свод законов СССР и соответственно в своды законов союзных республик.[6]

Свойственные им черты имеют определяющее значение для характеристики современного состояния законотворческих работ в целом. Утвержденные планы законопроектных работ: а) носят комплексный характер как по содержанию (охватывают практически все отрасли законодательства), так и уровню актов (включают законодательные и правительственные акты) ; б) предусматривают разработку проектов в виде кодификационных и других укрупненных актов; в) имеют долгосрочный характер; г) утверждены высокими правотворческими инстанциями. Так, перечень законов и других законодательных актов СССР, подлежащих разработке в связи с принятием новой Конституции СССР, утвержден постановлением Президиума Верховного Совета СССР. Это свидетельствует о том, что планы законопроектных работ являются не просто юридически обязательными актами, но и актами законодательного характера, что придает им особый авторитет и силу.

Программы правоподготовительных работ наиболее последовательно отражают генеральную стратегическую задачу законодателя на современном этапе — привести законодательство в полное соответствие с новыми конституционными законами, поднять уровень кодифицированности нормативных актов, создать Свод законов СССР, своды законов союзных республик.

Они свидетельствуют о том, что в значительной степени возросли значение и объем планирования: оно становится одним из основополагающих начал развития правовой системы СССР и других социалистических стран.[7]

Внедрение плановых начал в правотворчество ярко иллюстрирует рост влияния юридической науки на совершенствование социальных процессов общества. Ученые-юристы давно обосновали идею о необходимости долгосрочного планирования законодательных работ, и ныне она реализована.

Утвержденные в 1977—1978 гг. программы обновления законодательства успешно выполняются и в недалеком будущем будут полностью реализованы. На смену им в соответствии с принципом непрерывности планирования правотворческой деятельности придут новые планы. Необходимо, чтобы отношения, связанные с разработкой и утверждением плана, а также складывающиеся в процессе его реализации, были урегулированы действующим законодательством. В настоящее время нормативно определено лишь то, что проекты планов работ по совершенствованию законодательства готовятся Министерством юстиции СССР (и соответственно Министерствами юстиции союзных республик) с учетом предложений министерств и ведомств.[8] Ряд вопросов решен применительно к задачам настоящих планов Союза ССР и союзных республик, предусматривающих обновление законодательства в связи с принятием новых конституций и созданием сводов законов. Так, полномочия вносить изменения в план правоподготовительных работ в Союзе ССР предоставлено Комиссии по изданию Свода законов СССР, контроль за ходом его реализации в значительной части осуществляет Министерство юстиции СССР, на которое возложены формирование материалов Свода и ответственность за его качество и полноту.

Учитывая приближающуюся разработку новых планов, желательно безотлагательно нормативно определить: порядок составления и утверждения планов, их структуру, процедуру внесения в планы изменений, срок представления проекта плана в утверждающий его правотворческий орган, оптимальные сроки, на которые планы должны быть рассчитаны.

При разработке общих нормативных предписаний по этим вопросам необходимо в полной мере использовать опыт создания и реализации первого единого плана правотворческой деятельности.

Наиболее существенно при этом то, какие органы утверждают планы правоподготовительных работ. Комплексные государственные планы совершенствования законодательства для придания им авторитетности, стабильности и согласованности должны быть утверждены высшими правотворческими органами Союза ССР и союзных республик. Целесообразно, чтобы каждый такой план имел сводный, единый характер для Союза ССР (соответственно для каждой союзной республики) и был бы утвержден совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР.

Эффективность перспективных планов законопроектной деятельности во многом зависит от правильного выбора срока, на который они должны быть рассчитаны. Опыт правотворчества в СССР свидетельствует, что такие планы обычно принимаются на 5—6 лет. В других социалистических странах эти сроки определяются на 7 лет. Представляется, что оптимальный срок, на который должны быть рассчитаны планы, — 5 лет, иначе возникает потребность в существенной корректировке той их части, которая относится к более отдаленным годам, поскольку за этот период перед правотворческими органами неизбежно возникнут новые задачи.

Преимущество пятилетних планов и в том, что они четко координируются со сроками планов экономического и социального развития страны.[9]

Однако и пятилетние планы не исключают внесения в них изменений. Это составляет компетенцию планирующего органа и может осуществляться иным органом лишь в порядке делегирования полномочий. Очевидно, что планы законопроектных работ не должны иметь жестких рамок, не могут и не должны закрывать путь правотворческой инициативе вне рамок плана, исключать текущее правотворчество. .Деятельность по подготовке проектов нормативных актов охватывает как выполнение утвержденного плана, так и разработку проектов министерствами, ведомствами и другими органами и организациями во исполнение разовых поручений правотворческих органов и по собственной инициативе, а также разработку инициативных проектов, предложенных депутатами представительных органов и общественными организациями.

Отношения, связанные с планированием правоподготовительной деятельности, целесообразно урегулировать в законе о нормативных актах, предложения об издании которого высказывались неоднократно.[10] В законе специальный раздел следует посвятить проблемам планирования правотворчества, предусмотреть обязательность опубликования плана, увязку направления научно-исследовательских работ с его содержанием, мероприятия, обеспечивающие помощь ученых в подготовке проектов.[11]

Эффективность планирования, определяющего картину совершенствования законодательства на конкретный период, в значительной степени зависит от того, насколько оно опирается на научно обоснованное долгосрочное прогнозирование главных направлений развития законодательства, предполагаемых форм его дальнейшего упорядочения. В теоретическом плане следует различать два понятия — планирование законопроектной деятельности на определенный период и прогнозирование развития законодательства на длительную историческую перспективу.

Долгосрочное прогнозирование — это прежде всего дело юридической науки. Оно включает определение тенденций и перспектив развития всей юридической системы, отдельных сфер правового регулирования на длительный период, диалектику отмирания одних отраслей и возникновения других (космос, трансплантация тканей и органов и т. д.), расширения либо сужения сферы регулируемых правом общественных отношений и т. д. На основе выявления и глубокого анализа общественных потребностей законодательное прогнозирование призвано выработать концепцию правового регулирования на длительную перспективу. Диалектика совершенствования законодательства должна быть тесно увязана и основываться на научном определении путей, развития общественных отношений, всех социальных процессов. Только на этой основе прогнозирование законотворчества будет успешным и эффективным.

Сущность прогнозирования развития законодательства требует He-определять точные заголовки будущих актов, органы, ответственные за их подготовку, и т. д. Нецелесообразно также утверждать такой прогноз как обязательный для исполнения юридический акт. Определение долгосрочного прогноза развития советского законодательства — дело всей юридической науки, ее важнейших исследовательских подразделений. Такой прогноз должен быть выработан коллективными усилиями наиболее компетентных ученых, детально обсужден в научных коллективах, юридических вузах и одобрен в качестве документа, который активно использовался бы в правотворческой деятельности, при составлении очередных планов законопроектных работ и систематизации законодательства, в научных исследованиях. Большую помощь в его выработке и обсуждении могли бы оказать высшие судебные, арбитражные и прокурорские органы, те организации и учреждения, которые непосредственно участвуют в правоподготовительной деятельности.

Наряду с главными направлениями развития каждой отдельной отрасли законодательства и важнейших правовых институтов в прогнозе уместно определить и общие перспективы дальнейшей кодификации и упорядочения нормативных актов, оптимальное соотношение законов и подзаконных актов, союзного и республиканского законодательства и т. д.

* Доктор юридических наук, профессор, руководитель сектора Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства.

** Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник того же института.

[1] О планировании законодательной деятельности см., например: Пиголкин А. С., Николаева M. H. Планирование законодательной деятельности. — Советское государство и право, 1972, № 11; Колибаб К. Е. Актуальные проблемы кодификации законодательства Союза ССР.—Там же, 1975, № 1; Пиголкин А. Плановые основы кодификации законодательства.—Советская юстиция, 1976, № 17; Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977, с. 60—73; Проблемы совершенствования советского законодательства. М., 1977, с. 18—22; Самощенко И. С. Теоретические проблемы законодательства развитого социализма.—Советское государство и право, 1977, № 11; Завадский С. Планирование правотворческой деятельности в странах социализма. — Там же, 1979, № 2; Поленика С. В., Колдаева Н. П. О долгосрочном планировании развития законодательства. — Там же, № 6; Социалистическое право и научно-техническая революция. М., 1979, с. 89—93 и др.

[2] Поленина С. В., Колдаева Н. П. Указ. соч., с. 52.

[3] СП СССР, 1975, № 16, с. 98.

[4] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» (СП СССР, 1971, № 1, ст. 1); постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства».

[5] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров от 25 июня 1975 г. обязало Министерство юстиции СССР осуществлять подготовку с учетом предложений министерств и ведомств СССР проектов планов работ по совершенствованию хозяйственного законодательства, координацию разработки министерствами и ведомствами СССР проектов актов, контроль за выполнением этой работы и оказание методической помощи при ее осуществлении.

[6] Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 51, ст. 764); постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. «Вопросы Свода законов СССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 15, ст. 239; Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1978, № 28, ст. 752; СП РСФСР, 1979, № 7, ст. 35) и т. д.

[7] Долгосрочное планирование правоподготовительной деятельности активно осуществляется в большинстве зарубежных социалистических государств. Так, Совет Министров ВНР 25 октября 1975 г. принял постановление о законодательных задачах на 1975—1980 гг.; Государственный Совет СРР — Программу правотворческой деятельности на 1976—1980 гг. Оправдавший себя опыт планирования в этих странах внимательно изучен и использован при подготовке планов законодательных работ в СССР.

[8] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г.

[9] По этому вопросу см.: Поленика С. В., Колдаева Н. П. Указ. соч., с. 51.

[10] Там же, с. 56; Проблемы совершенствования советского законодательства.—Тр. ВНИИСЗ. М., 1981, № 19, с. 23.

[11] Специальный раздел посвящен планированию правоподготовительной деятельности в Законе о нормативных актах, принятом Народным Собранием НРБ в 1973 г. В нем предусматриваются составление планов правоподготовительных работ, необходимость выработки текущих и перспективных планов подготовки важнейших законопроектов, дополнительные исследования, предшествующие включению соответствующего проекта в план, и т. д.

<< | >>
Источник: Неизвестный. Хрестоматия по Теории Государства и Права. 2010. 2010

Еще по теме Плановые основы совершенствования советского законодательства:

  1. ТЕМА 3. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ
  2. 1[185] Перестройка и укрепление советского государственного аппарата 
  3. ТРУДОВОЙ ДОГОВОР, КОЛЛЕКТИВНЫЙ ДОГОВОР, КОЛЛЕКТИВНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ (ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ И НОРМАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ В ТРУДОВОМ ПРАВЕ)
  4. БИБЛИОГРАФИЯ1494 ПУБЛИКАЦИИ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ ИССЛЕДОВАТЕЛЕЙ
  5. Глава III ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ, РЕГУЛИРУЕМЫЕ СОВЕТСКИМ   ГРАЖДАНСКИМ   ПРАВОМ
  6. Глава IX ТЕОРИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРАВА И ЕЕ КРИТИКА
  7. Ленинские идеи - в сегодняшнюю действительность
  8. Приложение D Стенограмма симпозиума «Уголовная ПОЛИТИКА И БИЗНЕС» (Москва, НИУ ВШЭ, 08.12.2011)
  9. 3. Понимание собственности и имущественных отношений в уголовном праве
  10. 1. Имущественные преступления, выражающиеся в изъятии чужого имущества: проблемы совершенствования законодательной и судебной практики
  11. 25. Советское гос-во: сущность, форма, этапы развития, кризис распад.
  12. Оглавление:
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -