2. В. И. Ленин и совершенствование советского государственного аппарата

Человек громадной юридической культуры, В. И. Ле­нин придавал особенно большое значение правовой регламентации советского строительства. Он, как пра­вильно отмечается в литературе, прекрасно понимал, что «без четкого правового регулирования обществен­ных отношений в области управления...

В. И. Ленин был глубоко убежден в том, что без продуманной юридической регламентации функций, пол­номочий отдельных звеньев и должностных лиц аппара­та, характера их взаимоотношений, порядка их комп­лектования трудно, а порой и невозможно, избежать в их работе путаницы, дублирования, волокиты, злоупот­реблений и, как результата всех этих явлений, дис­кредитации Советской власти.

Идеи и пожелания Ленина получили воплощение в его трудах и написанных или тщательно отредактирован­ных им законопроектах, в которых, по существу, изложе­ны правовые основы управления в условиях диктатуры пролетариата.

К примеру, один из первых актов СНК РСФСР — проект постановления от 19 декабря 1917 г. о Комисса­риате юстиции. В п. 1 идет речь о приведении в систему всех следственных комиссий, функционирующих в раз­личных ведомствах под разными названиями. Наркому юстиции поручалось договориться с председателями этих комиссий об условиях объединения и разграничения ком­петенции. Ознакомившись с этим пунктом, В. И. Ленин изменил его таким образом, что не председатели комис­сий, а наркомы, в ведении которых находятся следствен­

ные органы, должны договориться об их функциях и инссти в СНК обоснованные предложения по этому воп­росу.

Внимание Ленина привлекли также пункты 2, 3, 5, 6 и 8 проекта постановления СНК от 21 декабря 1917 г. — о взаимоотношениях Комиссариата юстиции и Следственной комиссии. Ленинские поправки и заме­чания к этим пунктам были продиктованы стремлением взять под дополнительный контроль и в случае необ­ходимости нейтрализовать действия тогдашнего левоэсе-ровского руководства НКЮ. Так, к п. 3, ставившему ра­боту ВЧК под «ближайшее наблюдение НКЮ», Ленин добавляет: «И (Комиссариата — И. С.) внутренних дел, а равно Петроградского Совета». Своей поправкой к п. 5 Ленин добился того, что инструкции для ВЧК впредь разрабатывались не одним НКЮ, а НКЮ совместно с Комиссариатом внутренних дел.

В противовес позиции автора проекта, левого эсера Штейнбсрга, настаивавшего на том, чтобы политические аресты производились ВЧК «лишь с ведома и одобре­ния»" НКЮ, Ленин провел формулировку, которая не связывала рук Комиссии Дзержинского. В заново со­ставленном им тексте п. 6 проекта указывалось, что такого рода аресты производятся ВЧК самостоятельно. Она обязана лишь извещать о них, но не только НКЮ, но н НКВД1. Нетрудно заметить, что ленинская правка проекта, отличавшаяся высокой юридической культурой, содействовала правильному решению немаловажного политического вопроса.

Много поработал В. И. Ленин над проектом поста­новления СНК от 31 января 1918 г., подсказав председа­телю Чрезвычайной следственной комиосии в каком на­правлении следует пересмотреть структуру руководимых им органов. По мнению В. И. Ленина, следовало бы юри­дически точно и определенно разграничить деятельность комиссии, создав в ней подотделы: уголовный, спекуля­ции и контрреволюции2. Проект постановления Совета Обороны от 1 марта 1919 г. об урегулировании взаимо­отношений между ВЧК, Железнодорожной ЧК и НКПС также сохранил следы ленинской правки3.

Лениным сделаны поправки к циркуляру о взаимо­отношениях наркоматов с ВСНХ, направленные на устранение параллелизма в работе различных ведомств и укрепление авторитета Высшего совета народного хозяйства.

Доказательством того, что юридические знания по­могли В. И. Ленину наилучшим образом решить воп­росы организации и порядка деятельности различных органов управления, служат законопроекты, прошедшие ленинский фильтр. Например, проект постановления Советского правительства об учреждении Главного лес­ного комитета от 27 декабря 1918 г. В. И. Ленин в п. 1 включил правовое основание в виде ссылки на соответст­вующие нормативные акты: «На основании ст. 72 и в отмену ст. 118 Основного закона о лесах,— говорится в п. 1 в редакции Ленина,— и в отмену постановления о Лесной коллегии...»1 для управления всем лесным хо­зяйством Советской республики учреждается (при ВСНХ) Главный лесной комитет. Пункт 8 Ленин до­полнил указанием, обязывающим вновь создаваемый Лесной комитет в недельный срок издать инструкцию о порядке введения в жизнь настоящего постановле­ния.

Знаток государственного и административного пра­ва, В. И. Ленин легко выявил юридическую недорабо-танность проекта декрета о железнодорожном транспор­те. В сделанных им 18 марта 1918 г. поправках указы­ваются пути исправления недостатков этого проекта.

Как видно из протокола № 77 заседания СНК, пер­воначальный вариант декрета «О централизации управ­ления, охраны дорог и повышении их провозоспособ­ности» был возвращен на переработку, в основу которой легли указания, сформулированные Лениным.

Редактируя вновь представленный в СНК проект, Ленин обновляет текст п. 2, поскольку в прежней редак­ции этот пункт, по существу, выводил коллегию Комис­сариата путей сообщения из подчинения СНК. В ленин­

ской формулировке этот пункт устанавливал выборность состава коллегии и необходимость утверждения его СНК. В том же пункте регулировались случаи расхож­дений между коллегией и Комиссаром путей сообщения.

Принципиальным юристом, зорко оберегающим за­конность, показал себя Ленин и при составлении тек­ста п. 11 проекта декрета, предусматривающего орга­низацию отрядов военной охраны железных дорог. Эти отряды, говорилось в ленинской редакции этого пункта, снабжаются правами, определенными в особой инст­рукции, и «не имеют права преступать эти полномо­чия»2.

Укреплению начал законности в организации и дея­тельности государственного аппарата служат и следую­щие дополнения и поправки В. И. Ленина. Найдя, что и проекте декрета «Об организации и снабжении дере­венской бедноты» не конкретизированы (да и пока, без учета опыта, не могли быть уточнены) взаимоотноше­ния и компетенция комбедов и местных органов Совет­ской власти, Ленин дополняет введение словами: «По­дробные правила о соотношении комитетов бедноты и местных совдепов о распределении (функций) предме­тов ведения тех и других будут изданы особо»3.

Во избежание злоупотреблений и халатности работ­ников центра, командированных на периферию, В. И. Ле­нин счел необходимым дополнить проект соответствую­щего декрета. Пункт 3 в ленинской редакции обязывал местные Советы оказывать всяческую поддержку лишь тем представителям наркоматов, которые снабжены «правильными полномочиями» и только «в пределах действия этих полномочий»4.

Число подобного рода примеров можно было бы увеличить. Но и приведенных, думается, достаточно, что­бы понять значение, которое имело для процесса форми­рования и качества работы советского государственного аппарата то обстоятельство, что этим процессом руково­дил В. И. Ленин — профессиональный государствовед.

При ознакомлении с декретами, посвященными госу­дарственному управлению, возникают, по крайней мере,, следующие два вопроса: когда В.

Разумеется, ответ на эти вопросы следует искать прежде всего в ленинских трудах. Главные проблемы демократических преобразований, неизбежных после пролетарской революции, а также правовые аспекты этих преобразований, касавшиеся, в частности, госу­дарственного аппарата, были обдуманы Лениным еще за несколько лет до Октябрьской революции. То, что общие контуры конституции и управления будущего государства трудящихся были намечены в трудах В. И. Ленина, написанных до Октября и особенно в 1917 г., подчеркивается видными советскими государ-ствоведами1 и выдающимися деятелями советского го­сударства. По справедливому замечанию Н. В. Кры­ленко, «так далеко предвидеть мог действительно только гениальный ум Ленина...»2.

Выдающийся марксист-государствовед В. И. Ленин разработал формы этой борьбы, теоретически обосно­вал условия и гарантии высокоэффективного функцио­нирования аппарата управления в социалистическом государстве. Важнейшим из этих условий Ленин считал принципы построения и работы этого аппарата, обус­ловленные природой и целями Советской власти: демо­кратический централизм, равноправие наций, выбор­ность и сменяемость работников, участие в его работе трудящихся, ответственность определенных лиц за веде­ние определенной работы, свобода обжалования действий и актов любых органов и работников, неотвра­

тпмость их ответственности, проверка исполнения при­нятых решений, законность.

Эти и некоторые другие ленинские принципы были закреплены в .решениях III—IX Всероссийских съездов Советов, в декретах Октября, в советских конституциях и, наконец, в нормативных актах.

Выяснение сущности, системы, значения демократиче­ских принципов советского аппарата и -роль В. И. Ле­нина в их разработке и внедрении в жизнь рассматри­вались в литературе неодократно1. Поэтому мы считаем возможным ограничиться показом значения этих принципов, объяснением того, почему их должны глубоко знать и неуклонно соблюдать как советские, так и партийные работники.

Анализ ленинского наследия по этому вопросу поз­воляет характеризовать значение перечисленных прин­ципов следующим образом. Точное и неуклонное соб­людение их обеспечивает: подчинение госаппарата по­литике партии и правительства; повышение его роли в социалистическом (коммунистическом) строительстве; его глубокий демократизм; законность и справедливость в его работе. Только в условиях точного и полного при­менения этих принципов работники аппарата становятся достойными слугами Советской власти, советского на­рода2.

Если говорить, в частности, о демократических осно­вах правосудия, то они — ив этом их громадное значе­ние — в решающей степени способствуют суду успеш­но решать возложенные на него задачи, устанавливать объективную истину по каждому делу. Эти принципы,

говоря словами В. И. Ленина, 'Служат гарантией того, что машина советской администрации будет работать с точностью часового механизма. Ленинские принципы, как отметил Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев, и сейчас лежат в основе всех практиче­ских мероприятий партии и правительства по совершен­ствованию государственного аппарата всей системы ор­ганов власти и управления1.

ЦК КПСС во исполнение ленинских указаний неод­нократно разъяснял и предупреждал, что малейшее отступление или нарушение демократических основ го­сударственного управления может повлечь за собой срыв выполнения планов, волокиту, бюрократизм, взя­точничество, подрыв авторитета данного звена госу­дарственного аппарата и Советской власти в целом. Так, в частности, нарушение хотя бы одной из демокра­тических основ работы суда может привести к судебной ошибке, «двойной беде»: наказанию невиновного и укло­нению от ответственности и совершению новых общест­венно опасных действий действительным преступником.

Имея в виду, что перечисленные принципы выражают и обеспечивают революционный порядок, твердую госу­дарственную дисциплину, В. И. Ленин указывал, что «малейшее нарушение советского порядка есть уже ды­ра, которую .немедленно используют враги трудящих­ся...»2. В наше время эту «дыру», беспорядок могут соз­дать, вызвать факты нарушения отдельных из назван­ных принципов, чем постараются воспользоваться раз­личного рода антиобщественные элементы и прямые враги Советского государства. Не случайно на необхо­димость полного проведения в жизнь и всемерной за­щиты ленинских принципов работы государственного аппарата постоянно указывается в решениях партий­ных съездов и пленумов ЦК.

Среди форм и методов укрепления и совершенство­вания советского аппарата В. И. Ленин громадную роль отводил правовым. Он подчеркивал, что право может и должно служить регулятором государственного управ

ления во всех его сферах -и стадиях, важным фактором его улучшения. Ленин заботился о своевременном и глу­боко продуманном юридическом урегулировании всех вопросов, связанных с организацией и деятельностью государственного аппарата, нередко сам определял на­правление, а порой и круг проблем, подлежащих право­вой регламентации. Больше того, он подготавливал наброски отдельных проектов декретов или постановле­ний Совнаркома, давал «юридическую консультацию» по тем же вопросам руководящим работникам централь­ных звеньев советского аппарата, вносил в представлен­ные в СНК проекты решений необходимые с его точки зрения поправки.

Начиная с января 1921 г. интерес В. И. Ленина к вопросам улучшения работы государственного аппарата и использования в этих целях права заметно усиливается. Об этом свидетельствуют количество и характер законо­проектов, различных набросков и тезисов по этим воп­росам, написанных В. И. Лениным или отредактирован­ных им. Он все чаще составляет различные наброски законопроектов, связанных с управлением, встречается с крупными администраторами и юристами, обсуждая правовые аспекты назревающих реорганизаций отдель­ных ведомств и изменения правового статуса входящих в эти ведомства организаций, выясняет, насколько приня­тый недавно акт помогает данному звену аппарата в работе, вносит в повестку дня заседаний Совета Народ­ных Комиссаров и Совета Труда и Обороны (СТО) воп­росы совершенствования аппарата. Так, 4 января 1921 г. Владимир Ильич внес на обсуждение СТО вопрос о вза­имоотношениях между СТО и Малым Совнаркомом;

29и 31 января председательствует на заседаниях комис­сии по реорганизации Наркомата просвещения, беседует и переписывается по этому вопросу с А. В. Луначарским;

30января и 4 марта беседует с заместителем наркома земледелия о делах этого комиссариата и привлечении крестьян к работе в нем; 15 февраля редактирует проект постановления СНК об упрощении советского аппарата; спустя неделю, 22 февраля, работает над проектом постановления о наркомах, их заместителях, а 25 февра­ля в письме Г. М. Кржижановскому излагает свои пред­ложения о структуре, составе и организации работы го­сударственной общеплановой комиссии; 1 марта руково

8—56

113

дит обсуждением вопроса о реорганизации Наркомтруда и перестройке работы экономических наркоматов в со­ответствии с решением VIII Всероссийского съезда Сове­тов; 22 марта знакомится с проектами положений о трех наркоматах: почты и телеграфа, внешней торговли и здравоохранения; 19 и 20 мая -составляет проект широко известного «Наказа от Совета Труда и Обороны местным советским учреждениям».

К вопросам совершенствования управления В. И. Ле­нин многократно обращался осенью и зимой 1921 г. 25 октября он тщательно изучил положение о Народ­ном комиссариате РКИ; 14 и 19 ноября добивается, что­бы Политбюро внесло изменения в циркуляр ЦК РКП (б) от 16 января 1921 г. о взаимоотношениях пар­тийных и судебно-еледственных учреждений. В своих за­писках в Политбюро он резко выступает против открыва­ющейся (благодаря циркуляру) возможности подменить партийное руководство органами юстиции вмешательст­вом в их оперативную деятельность, ратует за неуклон­ное соблюдение принципов независимости и подчинения этих органов только закону.

В связи с предстоящей реформой Комиссии Дзержин­ского В. И. Ленин 1 декабря составляет набросок по­становления правительства о ВЧК. По подсчетам Э. Генкиной, за декабрь 1921 г. Владимир Ильич напи­сал свыше 90 записок и писем, а в январе 1922 г.— около 100 документов об улучшении работы советских учреж­дений, главным образом СНК и СТО1. О внимании В. И. Ленина к этой проблеме в последующее время сви­детельствуют его высказывания, письма, знаменитые «ильичевские записки» и отредактированные им норма­тивные акты. Среди этих документов следует прежде всего назвать обстоятельную записку Д. И. Курскому о задачах органов Наркомата юстиции в условиях нэпа, подробные замечания на Положение о Народном комис­сариате РКИ, проект директивы о работе СТО, Большо­го и Малого Совнаркома.

Глубокая озабоченность В. И. Ленина состоянием государственного аппарата, поиски путей улучшения его работы ярко отражены в беседах и в переписке Влади­

мира Ильича со многими его соратниками. Так, в пись­ме к А. Д. Цюрупе от 24 января 1922 г. («О новой по­становке работы СНК и СТО») излагаются соображе­ния о целесообразности узаконения мероприятий по совершенствованию высших органов управления. В чис­ле их возложение на управделами и секретариаты СНК и СТО контроля за тем, чтобы вопросы, законопроекты до внесения их в правительство тщательно «процежива­лись и рафинировались»; разработка специального По­ложения о порядке внесения и прохождения дел в СНК и СТО; регулярная проверка фактического соблюдения этого Положения и его эффективности; реорганизация ВЭК (Высшая Экономическая Комиссия) в орган, зани­мающийся только согласованием (кодификацией) за­конодательства1.

В другом письме к А. Д. Цюрупе, написанном че­рез месяц, Ленин указывает на три главных условия, которые, по его убеждению, необходимо строго соблю­дать, чтобы коренным образом улучшить работу со­ветских учреждений: подбор кадров по деловым и морально-политическим качествам, установление индиви­дуальной ответственности работников, проверка факти­чески выполненной работы2.

Интерес В. И. Ленина к улучшению советского аппа­рата не ослабевал даже в дни обострения его болезни. 1I.ibcctiio, что 7 и 17 декабря 1922 г. он продиктовал письма о работе заместителей председателя СНК и С ТО, а 27—29 декабря — документ, получивший назва­ние «О придании законодательных функций Госплану».

Дело в том, что в первые годы своего существования Госплан был слаб организационно. «Никакими админи­стративными полномочиями,—свидетельствуете. Г. Стру-милии,— это огромная ведомственная комиссия не пользовалась»3. Поэтому плановые задания и другие директивы, разрабатываемые Госпланом, могли быть, но выражению Владимира Ильича, легко «опрокинуты обычным советским порядком»4. Назрел вопрос о рас­

ширении компетенции Госплана, о придании важнейшим его директивам нормативного характера. Мыслью об этом и проникнуто письмо В. И. Ленина «О придании законодательных функций Госплану». В нем показана необходимость включения в компетенцию этого органа ряда дополнительных функций и прав, дающих его ре­шениям силу нормативных актов, отмена которых воз­можна лишь в особом порядке. Разъясняя причины и смысл такой постановки вопроса, В. И. Ленин указывал, что в настоящее время следует сделать шаг в сторону увеличения компетенции Госплана, с тем, чтобы его решения не могли игнорироваться, не выполняться, а требовали бы для своего перерешения особого порядка. И далее Ленин-юрист перечисляет следующие положе­ния: право пересмотра, а следовательно, и отмены и из­менения актов Госплана принадлежит исключительно ВЦИКу; перенесение в этот орган вопроса, ранее ре­шенного Госпланом, регламентируется особой инструк­цией; докладные записки по этому поводу составляются с соблюдением специальных правил; сам пересмотр ог­раничен определенными сроками1.

Легко заметить, что выдвинутые В. И. Лениным по­ложения носят по сути дела характер процессуальных гарантий незыблемости актов главного планирующего центра Советского государства.

Сравнение действующего ныне положения о Госпла­не СССР с первым, принятым в феврале 1921 г., пока­зывает, что произошло значительное укрепление пози­ций Госплана, как того хотел В. И. Ленин, путем расширения его полномочий в области издания норма­тивных актов. Последние обязательны не только для нижестоящих планирующих органов, но и для всех министерств и ведомств. По существу акты Госплана приобрели силу закона. В результате их авторитет и эффективность неизмеримо возросли.

Как известно, в 1921—1922 гг. В. И. Ленин руково­дил разработкой новых положений о высших органах государственного управления, реформой судебных и не­которых других органов власти. Он заботился о том, чтобы изданные в тот период нормативные акты и осно­ванные на них мероприятия содействовали наиболее

полной и точной правовой регламентации вопросов уп­равления. В этих актах Ленин видел основу и важную гарантию осуществления в работе государственного аппарата «большой революционной законности»1.

Многие из законопроектов, которых коснулось перо Ленина, служат доказательством того, что Влади­мир Ильич, юрист по образованию, придавал исключи­тельно важное значение нормативному урегулированию вопросов «анатомии и физиологии» государственного аппарата. Кроме того, они указывают и на то, что Ле­нин рассматривал правовое урегулирование как верное средство улучшения всего дела управления.

В. И. Ленину, как юристу, было очевидно, что нор­мальная работа любого советского учреждения предпо­лагает точное определение круга прав и обязанностей (то сотрудников и, прежде всего, его руководителя, что дли избежания путаницы и произвола эти вопросы сле­дует закрепить в нормативном порядке. Уже в первом ленинском «Наброске правил об управлении советскими учреждениями», датированном 12 декабря 1918 г., гово­рится о необходимости каждому учреждению иметь свое Положение, в котором были бы точно очерчены харак­тер и круг функций каждого отдела, сектора и даже каждого работника, определена ответственность этих работников за порученное дело и, главным образом, за действительное исполнение постановлений центральной власти2.

Особое внимание Ленин уделял четкому разделению функций между заместителями и помощниками руко­водителя учреждения. Если один из них («первый зам.») должен заниматься только председательствованием на заседаниях и контролем за правильностью принимаемых решений, то обязанностью другого должна быть про­верка исполнения постановлений как своих, так и вы­шестоящих инстанций, и забота о совершенствовании работы данного учреждения в целом. Имея в виду заместителей председателя СНК и СТО, Ленин разъяс­нял, что функции председательствования и контроля за правильностью юридических формулировок как законо­дательных актов, так и постановлений должны быть

гораздо строже отделены от функций проверки и улуч­шения работы административного аппарата1. Лиц, являющихся заместителями руководителей органов уп­равления, надо, советовал Ленин, превратить в «практи­ческих инструкторов государственной работы», на них (или на некоторых из них) целесообразно возложить обязанности выявления и беспощадного изгнания лиш­них чиновников, особенно тех, которые не учатся делу управления всерьез2.

Советский администратор, по Ленину, должен твердо знать свои функции и полномочия; он обязан знать, что отвечает не только за то, как он руководит, но и за то, что делают подчиненные ему по службе работники3. Необходимо также^ указывал Владимир Ильич, узако­нить ответственность последних за неточное знание или незнание своих прав и обязанностей. Ленин советовал установить точную ответственность руководителей уч­реждений, отделов, секторов и рядовых сотрудников за допущенные ими по службе проступки, за неточное ис­полнение закона, то есть за нарушение его4. В написан­ном Лениным постановлении «О работе замов» сфор­мулировано принципиально важное общее положение, требующее узаконить обязанность «всех совработников» осуществлять ответственное управление, оставаясь в рамках «предоставленных им прав и лежащих на них обязанностей»5.

Ленин считал чрезвычайно важными вопросы право­вого режима, взаимоотношений различных органов и работников управления, а равно установления для них наиболее целесообразного порядка внешних связей. Такая оценка этих вопросов понятна, ибо от того, как они будут -решены в законе, зависит эффективность деятель­ности должностных лиц и руководимых ими организа­ций, наличие или отсутствие в их работе нарушений за­конности, явлений дублирования, обезлички, волокиты. Владимир Ильич при каждом удобном случае (в выступ­лениях, в записках, письмах) подчеркивал это положе

ние. Больше того, он практически показал, как надо ре­шать указанные вопросы в нормативных актах, в кото­рых он неуклонно проводил выдвинутый им же принцип строгого разграничения полномочий и персональной от­ветственности.

На одном из заседаний СНК, состоявшемся зимой 1918 г., обсуждался вопрос о порядке подчиненности флотов Балтийского и Черного морей. Поводом к об­суждению послужило примечание к § 51 «Положения о демократизации флота» от 8 (21) января 1918 г., в кото­ром говорилось, что «все распоряжения центральных органов как морского ведомства, так и общегосударст­венных... подлежат исполнению во флоте или флоти­лиях только в случае подтверждения их комитетом моря...» Ознакомившись с текстом приведенного приме­чания, Ленин нашел, что «по буквальному смыслу текста получается отрицание верховенства общегосударствен­ной Советской власти», то есть власти Советского пра­вительства. Квалифицировав формулировку примеча­ния к § 51 Положения как «неточную или покоя­щуюся на недоразумении», он внес предложение, чтобы Совнарком обратился к законодательному органу флота с просьбой «пересмотреть редакцию этого примечания»1.

Стремясь предупредить ошибки, недоразумения и другие неприятные явления в работе аппарата власти, В. И. Ленин следил за тем, чтобы в положениях о раз­личных органах управления не были забыты или непра­вильно решены вопросы взаимосвязей с выше- и ниже­стоящими и другими органами, чтобы правила на этот счет были абсолютно четкими, юридически грамотными, не противоречили закону и прежде всего Конститу­ции. В неясных или спорных случаях Ленин, глубоко сведущий в вопросах юриспруденции, не считал для себя зазорным проконсультироваться с видными специалиста­ми-правоведами.

Например, в ходе обсуждения на заседании прави­тельства проекта Положения об одном из центральных органов управления возник спор о характере и преде­лах полномочий этого органа. Не полагаясь на свою эрудицию в спорном вопросе, Ленин предложил навести

справку в НКЮ о том, как «наша Конституция... регла­ментирует взаимоотношения между центральными и местными органами власти»1.

8 ноября 1921 г. при рассмотрении в Совнаркоме про­теста по делу следователя ВЧК Васильева, отстранен­ного решением Малого Совнаркома от дальнейшего ве­дения расследования, возник спор о законности упомя­нутого решения. Поскольку этот казус перерос в общий вопрос о пределах компетенции различных органов власти, в спор вступил В. И. Ленин. Опираясь на прин­ципы советского конституционного (государственного) права, он разъяснил, что Малый СНК в силу своего пра­вового положения полномочен изменять и даже отменять (с утверждением Большого Совнаркома) любые распо­ряжения любого наркомата и ведомства (в данном слу­чае— ВЧК, поручившей Васильеву расследование по конкретному делу). Так как в ходе дальнейшего обсуж­дения выявилась путаница в вопросах о взаимоотноше­ниях между следственными аппаратами НКЮ и ВЧК и регламентации надзора за этими органами, по предло­жению Ленина «дело Васильева» было оставлено откры­тым до получения от НКЮ точной справки о том: «1. Какие существуют нормы в советском законодатель­стве, регулирующие надзор как за следственным аппара­том в общих судах, так и за следственным аппаратом ВЧК, в частности о значении и юридическом положении вхождения в Президиум ВЧК представителей НКЮ; 2. Не нуждаются ли эти нормы в дополнениях и измене­ниях...»2.

Учитывая важность и сложность подлежащих регла­ментации вопросов, Ленин в ряде случаев сам готовил текст проектов декретов или отдельных их параграфов, в которых определялись полномочия руководящих звеньев аппарата, характер их внешних связей. В числе таких документов — проект постановления Совета Тру­да и Обороны об урегулировании взаимоотношений меж­ду ВЧК, Железнодорожной ЧК и НКПС, а также про­ект Положения о Совете Труда и Обороны, определяв­

ший его компетенцию и характер отношений с другими центральными органами Советской власти1.

Юридический подход чувствуется в ленинских наб­росках правового статуса ряда центральных органов управления, особенно в тех пунктах, в которых речь идет о компетенции этих органов. Так, в документе, известном под названием «О перестройке работы СНК, СТО и Малого СНК»2, Ленин определил в качестве главной функции Малого Совнаркома надзор за соб­людением законов наркоматами, с тем, чтобы они не уклонялись от ответственности при решении «своих» вопросов и издавали только законные распоряжения. Как известно, эти по существу прокурорского характе­ра функции Малый Совнарком выполнял вплоть до учреждения в 1922 г. прокуратуры.

Ленин не уставал напоминать нормотворческим орга­нам и всем советским администраторам об их обязан­ности строгого соблюдения предусмотренного разграни­чения компетенции государственных органов. С таким призывом он обратился, в частности, и с трибуны IX съезда РКП (б).

С учетом ленинских указаний о значении строгой регламентации правового статуса каждого органа и каждого работника сферы управления XXIV съезд КПСС признал, что «на всех уровнях управления важ­но четко определить объем и соотношение прав и от­ветственности»3. Широко известно ленинское положе­ние о взаимозависимости и взаимообусловленности культуры и законности, о необходимости культурно бороться за законность. Конкретизируя этот тезис, Ленин указывал, что для установления и повышения культуры управленческого труда (элемент совершенст­вования), улучшения культуры обслуживания трудя­щихся государственными учреждениями следует исполь­зовать и право.

С помощью норм права, считал Владимир Ильич, можно закрепить обязательный для сотрудников твер­

дый порядок (процедуру) их работы в советских учреж­дениях. ,

Но В. И. Ленин не только обосновал эту идею. Он использовал свои юридические познания для воплоще­ния ее в им же написанных актах. В их числе: Инструк­ция о порядке внесения вопросов в повестку дня заседа­ний Совнаркома от 16 декабря 1917 г., проект постанов­ления «Об открытии заседаний Совета (СНК — И. С.) в точно назначенные часы», «Набросок правил об управ­лении советскими учреждениями», датированный 12 де­кабря 1918 г., в котором говорилось, в частности, об обя­занности руководителей широко оповещать население о днях и часах приема, завести книгу записи посети­телей, их жалоб и предложений; общий регламент засе­даний Совнаркома (протокол заседания СНК № 275 от 5 апреля 1919 г.); декрет СНК «О мерах воздействия за неаккуратное посещение заседаний и совещаний» от 26 апреля 1920 г.1, декрет СНК «Об ответственности нар­комов за -своевременность ответов на запросы управле­ний делами СНК и СТО» от 26 декабря 1921 г.; проект постановления СНК о порядке внесения проектов (нор­мативных актов) в СНК не иначе как с заключением отдела законодательных предложений НКЮ от 25 ок­тября 1921 г.2; предложение о выработке Положения о прохождении дел в высших органах государственного управления3.

В 1922 г. в целях дальнейшей рационализации ра­боты правительства В. И. Ленин сам разработал но­вые регламенты заседаний Большого и Малого Совнар­кома. Эти документы сыграли заметную роль в деле внедрения культуры и порядка в управленческий труд сначала центральных, а затем и нижестоящих органов управления.

К сожалению, подобные регламенты имелись не во всех руководящих учреждениях. Даже СТО в первый год своего существования «не имел в сущности никакой конституции»[1]. Да и в течение многих лет после смерти В. И. Ленина этим очень важным юридическим докумен­там не придавалось должного значения. Жизнь под­твердила, что отсутствие или игнорирование регламен­тов отрицательно сказывалось на стиле и результатах работы соответствующих учреждений. Только в 50-х и особенно в 60-х годах было восстановлено ленинское отношение к «внутренним конституциям» различных звеньев аппарата. Началась разработка развернутых, основанных на изученном опыте и действующем законо­дательстве, регламентов работы законодательных орга­нов и высших органов государственной власти и управ­ления[2].

Культуру и законность в работе советских учреж­дений В. И. Ленин неизменно связывал с тем, как отно­сятся работники государственного аппарата к жалобам и предложениям трудящихся. Как известно, Ленин вы­соко ценил институт права обжалования действий и ак­тов коллегиальных государственных органов и отдель­ных должностных лиц. В письмах и жалобах трудящих­ся он видел проявление политической зрелости и актив­ности трудящихся масс, средство обеспечения законности актов и действий органов управления, способ выявления и устранения недостатков в работе. Поэтому перед ра­ботниками аппарата была поставлена задача: «обяза­тельно приучить население к тому, что дельные жалобы имеют серьезное значение и приводят к серьезным ре­зультатам»[3].

В. И. Ленин требовал, по существу, узаконить обя­занность тех же работников научить граждан «вое­

в ат ь за свое право по всем правилам законной в РСФСР войны за права»[4]. По словам первою секретаря СНК Н. П. Горбунова, Ленин предложил издать спе циальный декрет, в котором, между прочим, разъясня­лось бы как нужно жаловаться и какие составлять бу­маги на противоправные действия властей[5]. Он искрен­не желал, чтобы отношение к жалобе и у населения, и у советских работников как можно скорее изменилось.

Чтобы предотвратить или свести к минимуму факты черствого, бюрократического отношения к рассмотрению заявлений и просьб трудящихся, вселить в сознание по­следних непоколебимую веру в то, что их жалобы будут объективно, по закону рассмотрены и справедливо раз­решены, В. И. Ленин позаботился об установлении юридических гарантий права жалобы в стране Советов. С этой целью он еще 2 ноября 1918 г. сформулировал набросок тезисов постановления о точном соблюдении законов[6]. В трех из них излагаются юридические гаран­тии права жалобы «любого гражданина республики».

Право жалобы и порядок его реализации были, по инициативе Ленина, узаконены Чрезвычайным VI Все­российским съездом Советов и первой Конституцией страны Советов. В первом из названных документов и в ряде изданных позднее декретов были конкретизирова­ны и умножены гарантии свободы и результативности обжалования.

Ленин-юрист добился того, чтобы использование этого права сопровождалось выполнением советскими учреждениями и их работниками ряда «формально­стей», в том числе: составлением протокола жалобы, вручением жалобщику копии этого протокола, направ­лением жалобы в короткие сроки в соответствующую инстанцию. Следует подчеркнуть, что отказ в выдаче копии Ленин считал «тяжким преступлением по долж­ности»[7].

Для обеспечения оперативной и деловой реакции на каждое поступившее заявление или письмо Ленин пред­ложил узаконить порядок учета и рассмотрения этих

документов. В каком направлении надо это делать вид­но из его предписания от 18 января 1919 г., адресован­ного управляющему делами Совнаркома, в котором го­ворится, чтобы о всех жалобах на правительственные учреждения и лица немедленно докладывать ему, Лени­ну, чтобы был заведен специальный регистрационный журнал с графой: «На что жаловался, чего добивался»; наконец, чтобы на правителя канцелярии был возложен «тщательный надсмотр» за исполнением резолюций председателя Совнаркома по этим жалобам[8].

В другом ленинском документе, дополнившим пред­писание от 18 января 1919 г., предусматривалась стро­гая ответственность должностных лиц, повинных в даче или отправке по почте ответов-отписок[9].

Необходимо отметить, что ответы, которые давал Ленин, всегда отличались конкретностью, обоснован­ностью, а в случае невозможности удовлетворения просьбы (жалобы) содержали ссылки на соответст­вующие законы. Яркой иллюстрацией к сказанному может служить ответ Ленина делегации Даниловской мануфактуры, не раз уже приводившийся в литературе[10].

Коммунистическая партия Советского Союза и ее Центральный Комитет настойчиво и последовательно осуществляют заветы Ильича, решительно борются про­тив все еще встречающихся фактов волокиты, чиновни-чье-бюрократического отношения к жалобам и заявле­ниям трудящихся. Убедительным тому доказательством являются принятое в августе 1967 г. постановление ЦК КПСС «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся», а также Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 ап­реля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[11], в которых эти важные вопросы получили строгую законодательную регламен­тацию. Кроме того, в развитие названного Указа, Уго­ловные кодексы союзных республик были дополнены статьями об уголовной ответственности за бюрократизм и волокиту (см., например, ст. 151[12] УК УзССР). Не под­

лежит сомнению, что приведенные директивы и норма­тивные акты имеют весьма актуальное значение для юридических учреждений, которые должны являть пример ленинского отношения к жалобам и письмам трудящихся.

В. И. Ленин придавал большое значение и такой, казалось бы, второстепенной стороне управленческого труда, как делопроизводство, особенно в администра­тивных и судебных органах. Культура работы этих ор­ганов, наличие или отсутствие в них элементов волоки­ты и бюрократизма и последствий этих явлений-жалоб в значительной мере обусловливаются постановкой де­лопроизводства, характером учета и контроля посту­пающей и отправляемой корреспонденции, степенью юридической грамотности работников и обоснованности нормативных и других актов, рождающихся в недрах таких учреждений. Не случайно Ленин требовал и от своих заместителей по СНК контроля за упорядочением и упрощением делопроизводства в советских учреж­дениях[13].

Как правильно отмечает В. Копейчиков, В. И. Ле­нин важное значение придавал «юридической сто­роне дела», юридической грамотности, точности употребляемых (в актах управления — И. С.) формули­ровок, всей работе по правовому оформлению дела, его ведению в формах, точно очерченных в законе»[14].

Нарком иностранных дел РСФСР Г. В. Чичерин свидетельствовал в этой связи, что Владимир Ильич всегда требовал выполнения даже таких мелочей, как регистрация и нумерация бумаг «исходящих» и «вхо­дящих», чтобы не только при издании, но и оформле­нии «казенных бумаг» «законные формы были соблюде-дены и на каждую подаваемую ему бумажку он прежде всего смотрел критическим взглядом и указывал на имеющиеся в ней формальные дефекты, являющиеся нарушением законных норм, то есть существующей си­стемы»[15].

Культура управленческого труда находит свое вы­ражение и в характере деловой переписки, в степени ее. точности, лаконичности, обоснованности, в уровне ее языковой культуры.

Замечательные образцы деловитости и высокой куль­туры составляют распоряжения, телеграммы, заметки на полях, письма, записки В. И. Ленина. Например, 21 ав­густа 1922 г. Владимир Ильич направил членам колле­гии НК РКИ записку, в которой шла речь о совершен­ствовании работы государственного аппарата. В ней отмечалось: «...нет систематически выработанных норм работы, кои бы можно было прилагать к другим ведом­ствам; нет систематических измерений того, что могут сделать совработники в тех или других отраслях в не­делю и т. п.»1.

Эта записка отвечает самым строгим, в том числе юридическим, требованиям, предъявляемым к деловому документу. В ней и четкая целенаправленность, и глу­бина постановки вопроса, и конкретность предложения,, не говоря уже о полной ясности, энергичности и лако­низме языка. Совершенно очевидно, что этим требова­ниям должна отвечать любая деловая бумага, изготов­ленная в советском учреждении.

Декабрьский (1969 г.) Пленум ЦК КПСС указал на необходимость повышения ответственности людей,, занятых в сфере управления, улучшения работы госу­дарственного аппарата путем совершенствования его-структуры, повышения правовой культуры во всем, в.. том числе при конструировании и оформлении реше­ний, и в организации делопроизводства, и так называе­мой служебной переписки.

Из указаний В. И. Ленина и решений декабрьского-Пленума ЦК КПСС по этим вопросам следует и такой,, в частности, вывод: основные принципы и формы сов­ременного делопроизводства должны получить закреп­ление в праве, их обязаны изучить не только работники канцелярий и приемных, но и руководители советских учреждений. Представляется правильным, чтобы осно­вами этого важного элемента управленческого труда овладели и учащиеся юридических вузов — будущие

работники административных и, судебно-прокурорских органов.

И еще одно предложение, вытекающее из рекомен­даций Ленина-юриста об улучшении работы советского государственного аппарата.

Поскольку связь между эффективностью этой рабо­ты и решениями органов управления очевидна, важное значение приобретает правовая регламентация самого процесса подготовки, принятия и исполнения упомяну­тых решений, а также требований, которым они должны удовлетворять. Думается, что принятие этого предложе­ния ускорит превращение решений (приказов) органов и агентов власти в инструмент обеспечения эффектив­ности в деятельности всех подразделений советского аппарата.

Практика последних лет особенно наглядно подтвер­дила, что совершенствование работы государственного аппарата невозможно без проведения урегулированных правом мероприятий по поднятию общей правовой куль­туры управленческого труда и участвующих в нем ра­ботников.

Претворяя в жизнь указания В. И. Ленина и Прог­раммы Коммунистической партии по вопросам улучше­ния государственного аппарата и использования в этих целях права, ЦК КПСС и Совет Министров Союза ССР осуществили за последние годы немало мероприятий в целях полного восстановления ленинских принципов и ленинского стиля работы административных и судебно-прокурорских органов.

Эти мероприятия получили отражение в таких поста­новлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР, как «О серьезных недостатках в работе партийного и государ­ственного аппарата» (1954 г.)[16], «О мерах по совершен­ствованию и удешевлению аппарата управления» (1969 г.)[17], «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов» (1970 г.)[18] и др.

Заботой о наиболее полном использовании права как важного фактора укрепления государственной дисцип

лины, мыслью о зависимости уровня управления от уровня правовой культуры его работников пронизаны также известные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» (декабрь 1970 г.)[19] и «О некото­рых мероприятиях по дальнейшему совершенствованию управления промышленностью» (март 1973 г.)[20].

Можно было бы привести и другие документы того же плана. Все они —суть средства, инструменты пре­творения в жизнь ленинских взглядов на роль права в совершенствовании управления в социалистическом об­ществе.

В духе этих ленинских положений можно сделать вы­вод о необходимости разработки и узаконения тщатель­но продуманных регламентов, то есть процессуальной формы работы всех советских учреждений, которые явятся залогом их правильного функционирования, надлежащего осуществления должностными лицами их полномочий; принятия ими оптимальных решений. В конечном счете, эти регламенты сделаются надежной гарантией режима законности во всех стадиях деятель­ности органов управления.

Все изложенное выше показывает, какую большую роль может сыграть и фактически играет правовой ры­чаг в выполнении сформулированного В. И. Лениным наказа: «Машина советской администрации должна работать аккуратно, четко, быстро»[21].

В. И. Ленин проявил особый интерес и внимание к изысканию путей совершенствования работы админист­ративных и судебно-прокурорских органов. Нет почти ни одной области их деятельности, которой бы не коснулись мысль и перо В. И. Ленина. Почерк Ленина-правоведа видится в каждом его выводе,%в каждой рекомендации, адресованной органам МВД, юстиции, прокурорского надзора.

Это, прежде всего, те широкоизвестные ленинские положения, в которых сформулированы задачи и прин­

цишы успешной борьбы с преступностью в социалисти­ческом обществе: о неотвратимости ответственности за правонарушения; о предупредительном значении и воспитательных возможностях наказания; об исправле­нии исправимых; о квалификации полного и искреннего раскаяния как половины исправления; об индивидуали-защии наказания и определении ответственности «смотря по степени вины»[22]; об изменении характера мер нака­зания в процессе укрепления социалистического строя, о более широком применении условного осуждения и замене лишения свободы «принудительным трудом» по месту жительства виновного; об установлении строгой отв етственности за ложный донос и дачу заведомо ложных показаний; о признании справедливыми и даже обязательными, а потому и ненаказуемыми, действий, совершенных в состоянии необходимой обороны; о су­деб-ном преследовании за бюрократизм и волокиту; о том, что «преследование преступлений касается всего общества»[23] и потому обязательно привлечение к этому делу общественности, широких слоев трудящихся; о воз­можности установления субъективной стороны состава преступления (мотив, цель) на основе фактов, характе­ризующих объективную сторону.

Представляются весьма ценными идеи и .рекомен­дации В. И. Ленина по вопросам судопроизводства. Мы имеоем в виду ленинские положения «О двуединой зада­че» советского правосудия; о значении неуклонного соблюдения демократических основ процесса, особенно таких принципов, как гласность и независимость судей; о правовом статусе советской прокуратуры; его указа­ния о том, что при осуществлении государственного упра вления и, особенно, правосудия надо «абсолютно собл юдать закон»[24]; о недопустимости стеснения судей чрезмерно формальными определениями; о значении угол овного процесса как одной из форхм ограждения личности от необоснованного обвинения; о целесообраз­ности допуска защиты на предварительном следствии; об опасности формального, несправедливого примене­ния закона, последствиехМ чего является «нечто фор­

млльно правильное, а по сути издевательство»1; о необходимости «...докопаться до полной правды» и соб­людении гарантий отыскания истины по делу; об обя­занности следователя (суда) не «ограничиваться заяв­лениями спорящих, а самому проверять факты...», а также об обязанности тех же лиц руководствоваться тре­бованием всесторонности и непосредственности в иссле­довании доказательств2; о постановке обвинения «ра­зумно, правильно, в меру»3; о целесообразности практи-кования в борьбе с хищениями социалистической собственности внезапных обысков, внезапных проверок «по всем правилам уголовно-розыскного искусства...»4; о необходимости такой организации работы органов дознания и предварительного следствия, чтобы «ни один случай преступления не проходил не раскрытым»5, каждый преступник был накрыт и изобличен полностью, а вина обвиняемого доказана абсолютно; об оговорах добросовес!пых и «явно недобросовестных»6; о макси­мально чутком и гуманном отношении к юным право­нарушителям.

Ленин, как видно из его теоретических работ, писем и телеграмм, адресованных НКЮ, ВЧК, ГПУ, проявлял большой интерес и к вопросам научной организации расследования преступлений, дал работникам этих органов важные советы криминалистического и процес­суального характера7.

Принципиальное значение имеют сформулированные В. II. Лепимым положении относительно отдельных ви­дов доказательств в советском уголовном судопроизвод­стве. В. И. Ленин требовал проверки каждого доказа­тельства по существу, подчеркивал значение солидно поставленной технической экспертизы, необходимость

1 П. //. Ленин. Поли. собр. соч., т. 43, стр. 328. '• В // Ленин. Поли. собр. соч., т. 23, стр. 67, а также т. 52, cip 62.

1 П. //. Ленин. Поли. собр. соч., т. 54, стр. 88.

4 В. II. Ленин. Поли. собр. соч., т. 52, стр. 223.

'• И. II. Ленин. Поли. собр. соч., т. 4, стр. 412.

,l Н. II. Ленин. Поли. собр. соч., т. 54, стр. 388. Подробно см.: И. Ф. Крылов. Вопросы научного расследования иргпуилпшй в трудах В. И. Ленина.—«Исследование научных ме-мнщп и конических средств в борьбе с преступностью». Минск, 1965; // с A irhceeti, В. 3. Лукашевич. Ленинские идеи в советском уго-лпшюм < удоиромэиодстве. Л., 1970.

установления ответственности свидетелей за ложные показания или уклонение от показаний как одной из гарантий истины, максимального усиления борьбы с ложными доносами, толкающими органы расследования на неправильный путь.

Приведенные ленинские положения свидетельствуют о глубине эрудиции В. И. Ленина в вопросах как мате­риального, так и процессуального права[25], о его неустан­ной заботе о совершенствовании системы советского правосудия, путях и формах искоренения преступности в условиях социалистического общества.

Эти положения и рекомендации получили свое отра­жение в Программе КПСС, в известном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по уси­лению борьбы с преступностью»[26] и в ряде законодатель­ных актов.

Ленинские идеи имеют непреходящее методологи­ческое и практическое значение для всех советских юристов, теоретиков и практиков. Они характеризуют озабоченность Ленина — руководителя рабоче-кресть­янского правительства, Ленина-юриста изысканием пу­тей и новых возможностей повышения эффективности деятельности советских правоохранительных органов. Значение ленинских положений состоит и в том, что они продолжают оказывать благотворное воздействие на развитие советской правовой мысли, на характер и на

правление деятельности органов, осуществляющих борь­бу за укрепление социалистической законности.

Современные условия и задачи, решаемые партией и советским народом, требуют максимального совершен­ствования самой системы управления, постоянного улуч­шения работы государственного аппарата, внесения существенных поправок в нормы права, касающихся структуры и правового режима органов управления. На это указал и XXV съезд КПСС.

В достижении этих целей решающая роль принад­лежит неуклонному претворению в жизнь ленинских идей и советов по вопросам управления, изучению и ис­пользованию ленинского стиля в государственной ра­боте.

О том, как влияют и все больше будут положитель­но сказываться на эффективности работы советского государственного аппарата законность, право, можно сказать словами видного деятеля нашего государства М. И. Калинина: «Управление на основе свода зако­нов... должно дать наиболее благоприятные результа­ты»[27].

Именно о таких результатах мечтал, указывая на предпосылки их наступления, В. И. Ленин. Именно такие результаты характеризуют деятельность государ­ственного аппарата нашей страны на современном этапе.