Конституционное право земель в государственном строе федерации

а) Основной закон и конституции земель

Конституции земель действуют в условиях федерального пра- ва. Их сила и юридическая действительность ограничены целост- ностью и однородностью конституционного права федерации.

Значение конституций земель в федеративном государстве за - висят существенным образом от статуса земель, от тех функций, которые, согласно федеративному строю, они осуществляют по отношению к целому и которые характеризуют данное федеративное государство. С точки зрения правовых понятий федерации и землям свойственны изначальная .государственность, правосубъ- ектность и власть в рамках, соответствующих государственно - правовому строю федерации, который определяется ее Основным законом.

Конституция федерации и конституции земель как .по отноше- нию друг к другу, так и в их внешних связях представляют со - бой первоначальные элементы государственно-правового строя ФРГ. Не всегда следует, однако, разделять федеральное консти - туционное право и конституционное право земель по предметам регулирования. Напротив, и то, и другое, что типично для исто - рии германского федеративного государства, может регулировать один и тот же общественный процесс и создавать, таким образом, ступенчатый в правовом отношении союз. Это касается прежде всего охвата общественного процесса федеральным регулировани- ем и самостоятельности земель в реализации правовых предписаний либо, соответственно, в осуществлении управления (реализация землями федерального права — ст.

Наконец, конституционное траво земель связано с приорите- том федерального права, направленного на обеспечение право- вого единства в рамках федерации (ст. 31,142 Основного зако - на), с нормативными предписаниями этого закона и соответствую - щими полномочиями федерации по вмешательству в сферу зе - мель. Однако предпосылки, условия и фундаментальные элементы федерального конституционного строя не изменяют в принципе ничего в изначальности государственности и самостоятельности земель, а также в сфере автономного применения норм, содержащихся в их конституциях. Их конституционное .право отража- ет также, по крайней мере в основных чертах, государственно - правовой строй ФРГ в целом и способствует пониманию ее Кон - ституции.

Государственно-правовые элементы структуры федеративного государства в нашей стране соответствуют необходимой однородности федерального конституционного права и конституционного права земель. В Основном законе она обеспечивается посредст- вом материального и процессуального регулирования вопроса о конституциях федерации и земель. И все же эта однородность не была создана Основным законом. Напротив, он сам мог создаваться уже при ее существовании, на ее основе, поскольку пер - воначально главные конституционные принципы Федеративной Республики были сформулированы после 1945 г. конституциями земель трех .прежних западных оккупационных зон и породили уже широкий консенсус конституций земель.

б) Конституции земель и нормативные положения Основного закона

С созданием ФРГ и в рамках определенного Основным законом федеративного государственно-правового строя конституционное право земель претерпело значительные изменения. Суще - ствовавший поначалу государственно-правовой суверенитет земель, касающийся принятия собственных конституций, .

Такое распространение и воздействие федеральной власти на конституционный строй субъектов федерации представляет собой типично .германскую форму федеративной государственности. При данной форме политическая система разделенной государствен - ности федерации и земель не сопровождается соответствующим разделением правовых систем, учреждаемых Федеральной консти- туцией и конституциями государств — членов федерации. Напротив, федеральное конституционное право действует на территории земель непосредственно; именно федеральное государственно- правовое регулирование обеспечивает однородность конституций федерации и земель.

в) Федеральное государственно-правовое регулирование однородности конституций федерации и земель

Фундаментом конституционной однородности в нашем феде - ративном государстве являются положения Основного закона, устанавливающие, что федеральное конституционное право непо - средственно касается государственной власти земель, т. е. обосно- вывающие проникновение федерального права в .сферу государственной власти земель. Можно считать принципом Основного зако - на, что не только федерация, но и субъекты ее обладают каче- ством государственности и имеют собственные, принимаемые ими конституции. Сообразно с этим конституционное право земель, не согласованное с федеральным, не может быть действующим.

Статью 31 Основного закона следует рассматривать лишь в качестве коллизионной нормы, которая прекращает действие права земель в том случае, если две имеющие идентичный предмет нормы (,в федеральном праве и в праве земель) при их примене- нии могут привести к различным результатам; напротив, существует не затрагиваемое этой статьей параллельное действие свободного от коллизий права земель.

Статья 142 Основного закона, наконец, устанавливающая осо - бые гарантии самостоятельного определения землями основных прав граждан, не противоречащих стандарту, закрепленному ст. 1 —18 Основного закона, лишь в неполной мере выражает единое федерально-государственное правовое предписание о том, что коллизионная ст. 31 Основного закона не затрагивает прин- ципиального соотношения Федеральной .конституции и конституций земель.

Согласно Основному закону, федеральный государственно- правовой строй, как и правовая система федерального государства, покоится на двух принципах разделенной между федерацией и субъектами федерации и скоординированной государственности и на разграничения согласованного конституционного пространства. Правовая координация статуса федерации и ее субъектов обеспечивается установленным в Основном законе порядком оп- ределения компетенции федерации и земель, согласно которому они делят государственность в Федеративной Республике соответ- ственно установленным правом сферам их задач и полномочий, иными словами, обладают разделенной компетенцией. Принципи - альное разделение и согласованность конституционных прост - ранств федерации и земель обусловлены тем, что Основной закон, в сущности, не требует, чтобы конституционный строй зе- мель определялся Федеральной конституцией, а доверяет его уч- реждение землям. Соответственно этому существуют разделенные и принципиально согласованные конституционные пространства, или сферы государственно-правового строя федерации и земель, которые обычно обозначаются понятиями «Федеральная консти - туция» и «конституция земель».

Проникновение федерального конституционного права в государственную власть земель не означает ни проявления условий и юридических последствий всеобщего возвышения федерации над субъектами ее, ни возникновения противоречия относительно соб- ственной государственности земель, понимаемой как признание принадлежности им исконной государственной власти.

г) Общегосударственные конституционные дефиниции

Правовая система, на которую ориентирован Основной закон, обеспечивая однородность конституций, раскрывает свое функционально-правовое значение прежде всего в ст. 28 Основного зако- на, содержащей ядро нормативных предписаний, касающихся конституционного права земель. Установленные данной статьей принципы конституционного строя в землях содействуют тому, что именно фундаментальные структуры конституционного права зе - мель имеют по меньшей мере параллельное непосредственное влияние на основы федерального конституционного права. Следо- вательно, конституционный строй земель в своих принципиальных чертах уже предопределен соответствующим общегосударственным регулированием.

Статья 28, абз. 1 и 2 Основного закона формируют в государ - ственном праве традиционный круг проблем. Решения Федераль- ного конституционного суда по интерпретации данной статьи по - зволяют первоначально допустить, что в землях она не имеет правообразующего действия, а касается лишь регулируемого фе- деральным правом отношения земель к федерации и в целях обеспечения однородности конституционного строя лишь возлагает на земли обязанности по отношению к ней.

Однако позже в судебной практике ФКС я вне ее пробило се - бе дорогу мнение, что конституционные принципы и институты, устанавливаемые Основным законом для земель, представляют собой не только материально -правовую базу для осуществления надзора со стороны федерации, но и конституционные нормы, действующие и в федерации, и в землях.

Такое правовое действие указанных предписаний, обозначае - мое как их вторичная функция, наряду с так называемой пер - вичной функцией определяется как регулирование отношений в федеральном государстве, которое возлагает на земли обязанно- сти по обеспечению однородности конституционного строя зе - мель и федерации и создает базу для осуществления федерацией надзора по отношению к землям (ст.

Конституционный строй земель в смысле ст. 28, абз. 3 Основного закона есть их правовой строй, который формируется соответственно предписаниям ст. 28, абз. 1 и 2 Основного закона, т. е. согласно конституционным принципам, определяемым федерацией для земель. Равным образом конституционный строй в землях, в духе ст. 28, аба. 1 и 2, понимается как правовой их строй, который учреждается на основе общегосударственных конститу - ционных принципов и конституционных институтов, предусмотренных ст. 28, абз. 1 и 2 Основного закона, и по своей структуре должен соответствовать принципам и институтам ФРГ.

В этой связи конституционные гарантии, например, коммуналь- ного самоуправления общин и их союзов, включенные ст. 28, абз. 2 Основного закона в федеральное государственно-правовое регулирование, представляются иногда чужеродным телом в рамках отношений «федерация — земли» и федеральных нормативных предписаний. Согласно Основному закону, коммунальные территориальные объединения, равным образом как и государст- венные территориальные объединения, являются изначальными носителями собственных прав; публичная власть в них исходит непосредственно от народа (ст.20, абз.2 Основного закона), да - же если она, учитывая единство государственной власти и суве- ренитет государства в определении компетенции его структур, лишь предоставлена коммунальным территориальным структу - рам, т. е. получила признание. В этом нет принижения комму - нального самоуправления как либеральной общинной свободы до просто организационного принципа государственного строительства. Статья 28 Основного закона, касающаяся и коммунального самоуправления, представляет скорее единое федеральное нормативное установление, все составные части которого оказывают одинаковое правовое воздействие на конституционный строи в землях.

Посредством обеспечения однородности конституционного строя в существенных принципах республиканского, демократи - ческого и социально-правового государства (ст. 28, абз. 1 Основного закона) и установления демократического народного пред - ставительства и в землях, районах и общинах обеспечивается демократизм Конституции на том этапе развития, который достиг - нут свободным общественным строем западного конституционного государства.

4.