§ 3. Административно-правовые и иные гарантии обеспечения национальной безопасности.

Преобразования, происходящие в различных сферах нашего общества, требуют создания соответствующей системы обеспечения национальной безопасности, эффективное функционирование которой возможно только в условиях демократического правового государства.

В юридической литературе отмечается, что правовое государство - это не только одна из специальных ценностей, призванных утверждать гуманистические начала, справедливость, но и практический институт обеспечения и защиты свободы, чести и достоинства личности, средство борьбы с бюрократией, местничеством, ведомственностью, форма существования народовластия[65]. Говорить о правовом государстве можно только в том случае, когда оно обеспечивает реальные возможности безопасности личности не только от неправомерных посягательств других граждан, но и когда оно защищает достаточно эффективно своих граждан от произвола самого государства, его органов и должностных лиц.

Наконец, говорить о правовом государстве можно только тогда, когда оно обеспечивает национальную безопасность не только применением соответствующих принудительных мер (санкций, процессуальных мер) к виновным лицам, но и их надлежащую защиту путем установления соответствующего демократического процессуального порядка разрешения споров и конфликтов[66] и гарантируя их разрешение.

Высказывание Ш.-Л. Монтескье удачно отражает, насколько остро стоит проблема гарантий национальной безопасности в Российской Федерации: "Когда я приезжаю в страну, я интересуюсь не тем, есть ли там хорошие законы, а тем, исполняются ли те, которые есть, так как хорошие законы имеются везде"[67].

В национальной сфере особенно ярко проявляется недоразвитость парламентского, демократического компонента национальной жизни. Пока в ней нет общего поворота к демократии, правам человека, безусловному уважению человеческого достоинства. Таким образом, решение национальных проблем - это и решение проблемы защищенности личности как человека и гражданина, а не как представителя определенного этноса.

Это положение зафиксировано в Документе Копенгагенского совещания конференции по человеческому ОБСЕ, в котором, в частности, подчеркивается, что в данной сфере вопросы могут быть удовлетворительным образом решены только в демократических политических рамках, основанных на верховенстве закона, в условиях функционирования независимой судебной системы. Эти рамки гарантируют полное уважение прав человека и основных свобод, равные права и положение всех граждан, свободное выражение всех их законных интересов и чаяний, политический плюрализм, социальную терпимость[68].

Общие гарантии национальной безопасности, выступающие в качестве условий их реализации, охраны и защиты, сами по себе не могут обеспечить их правомерную реализацию, поскольку их обеспечение связано не столько с общими условиями (экономическими, политическими и т.д.) общества, выступающими в качестве общих гарантий, но и с юридическими средствами обеспечения, т.е. с юридическими гарантиями, которые в литературе получили название специальных.

С.Н. Братусь заметил, что юридические гарантии права заключены как в самих правовых нормах, имеющих своей целью регулирование путем установления прав и обязанностей общественных отношений, так и в тех нормах, в рамках которых осуществляется юрисдикция при нарушении этих обязанностей, и тем самым обеспечивается посредством государственного принуждения реализация материальных субъективных прав. А.В. Мицкевич определял содержание юридических гарантии через характеристику государственной деятельности[69].

Путь к юридическому обеспечению национальной безопасности начинается с законодательного оформления сущности государства, его конституционного строя, приверженности демократическим политико-правовым принципам, таким, как правовая государственность, верховенство закона, разделение  властей, приоритет личности во взаимоотношениях с государством[70].

Определяющим здесь должен быть характер реализации значимости норм, международные права о правовом статусе личности, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации, а также официально придаваемый личности социально-юридический смысл.

Обеспечение национальной безопасности начинается  с базового нормотворческого определения наказуемых посягательств на них, а также основных принципов и возможностей правозащиты в государстве, включая общегосударственные обязательства, главные ее способы, допустимые пределы. Важнейшая роль здесь принадлежит Конституции, закрепившей приверженность России соответствующим международным стандартам, согласно которым права человека необходимо охранять "властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения" (преамбула Всеобщей декларации прав человека). Конституция подчеркивает равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); закрепляет соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина как обязанность государства (ст. 2); не допускает применения затрагивающих права и свободы нормативно-правовых актов, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15); провозглашает гарантированность государственной защиты прав и свобод и возможность каждого защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом (ч. 1,2 ст. 45) и др. В отраслевом законодательстве развиваются, конкретизируются, дополняются многие положения. Так, характерна нацеленность на обеспечение безопасности личности, норм Уголовного кодекса Российской Федерации[71], определяющего ряд посягательств на них как преступные с вытекающими отсюда последствиями. Одновременно Кодекс регламентирует правомерность самозащиты через понятия необходимой обороны (ст. 37). Крайней необходимости (ст. 39), регламентирует правомерность причинения вреда лицу, задерживаемому за совершение преступления (ст. 38), в том числе и против личности и ее прав и т.д.

В широком плане гарантии национальной безопасности можно определить уже через развитость демократического института ответственности государства перед своими гражданами за нарушение их нрав и свобод[72]. Действующая Конституция подтвердила приверженность Российской Федерации, этой аксиоме правовой государственности, установив не только охрану законом прав потерпевших от злоупотреблений властью (с. 52), но и вообще право каждого на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Названный институт включает в  себя целый комплекс необходимых гарантирующих мер сугубо охранительного характера (рассматриваются далее) и некоторых обеспечивающих, нередко в совокупности: имущественные компенсации, акты моральной реабилитации, наказание виновных, установление льготных режимов для пострадавших и т.д. Как известно, вопрос сегодня состоит в должной реализации института ответственности государства, что осложняется проблемами ее материально-финансового обеспечения[73].

В перечень наиболее распространенных основных гарантий непосредственно национальной безопасности гражданина входят: выявление фактов нарушений прав и свобод; средства их восстановления; меры юридической ответственности; меры пресечения действий, нарушающих права и свободы или создающих тому угрозу; процессуальные формы (процедуры) охраны прав и свобод.

В большинстве случаев те или иные способы используются в различных комбинациях. Примечательно, что поскольку нарушение или прочие посягательства на субъективное право в принципе могут иметь место в любой стадии его реализации, постольку необходимость в его охране может возникнуть  в любой момент, а затем реализация продолжается в обычном порядке.

На выявление фактов нарушений национальной  безопасности направлены контрольно-надзорные функции многих органов власти и управления и. безусловно, суда и прокуратуры. Этому непосредственно подчинена деятельность Уполномоченного по правам человека.

Восстановление нарушенных прав и свобод личности осуществляется, как правило, посредством следующих действий: признания за лицом права (свободы), в чем ему было незаконно отказано; отмены или признания недействительными неправомерных (как нормативных, так и индивидуальных) юридических актов властных субъектов; возложения обязанности возместить причиненный ущерб, а также устранить препятствия, помешавшие осуществлению субъективного права; присуждения или иного властного предписания к исполнению невыполнимой обязанности; возврата имущества собственнику; опровержения сведений, порочащих честь и достоинство. В деле восстановления прав и свобод человека и гражданина исключительно значима роль суда, чьи решения позволяют не только удовлетворять законные интересы истца, но и утверждать правовые начала государственности, справедливость, режим демократической законности и правопорядка.

Меры юридической ответственности - наиболее суровая, чаще штрафного характера, реакция государства на факты нарушений прав и свобод личности, посягательств на них[74]. Для преступившего закон липа появляются негативные последствия в виде изъятий определенных благ и т.п. Этому всегда предшествует точная юридическая квалификация деяний правонарушителя и его официальное осуждение, т.е. признание виновным и подлежащим наказанию. Лишения либо ограничения штрафного характера бывают нацелены как на личность правонарушителя (лишение свободы, запрет занимать должность, увольнение, выговор и др.), так и на соответствующее имущество (конфискация, штраф, взыскание неустойки и пр.).

Следовательно, в рамках этих отношений возникает и возможность обеспечить национальную безопасность от нарушенных неправомерными действиями иных субъектов (граждан, представителей власти) и возможность защиты нарушенных прав, реализуемых в специальной юрисдикционной деятельности органами, обязанность которых - пресечение нарушений, восстановление нарушенных прав, привлечение виновных к ответственности.

В зависимости от характера восстановления нарушенных прав гарантии можно разделить на два вида - прямые и косвенные. В свою очередь, первый вид подразделяют на полную и частичную реабилитацию. Полная реабилитация характеризуется отменой постановления с прекращением дела об административном правонарушении с последующим возмещением материального ущерба, а именно: возврат взысканных денежных сумм, безвозмездно изъятых и конфискованных предметов, причем при невозможности возврата предмета возмещается его стоимость. При полной реабилитации производится также возмещение ущерба, причиненного гражданину незаконным наложением административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, т.е. полное восстановление личных имущественных и неимущественных прав.

Если нарушено право гражданина на законность привлечения к ответственности в форме вынесения постановления органом (должностным лицом), неправомерным решать данное дело, то применяется гарантия, названная нами частичной (процессуальной) реабилитацией. Смысл ее заключается в том, что восстанавливается только нарушенное процессуальное право путем отмены незаконного постановления. Однако дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица). В качестве частичной реабилитации следует, на наш взгляд, признать и последствия, предусмотренные КоАП РФ,[76] поскольку они восстанавливают права привлеченного к административной ответственности лишь в той части, в какой они были нарушены. Так, если при наложении административного взыскания нарушены пределы, установленные нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, или не учтены его характер, а также личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, то закон предписывает изменить меры взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено. Из этого вытекает, что частичная реабилитация может подлежать новому рассмотрению и без отмены постановления с изменением меры взыскания.

Некоторые комментарии необходимо дать по поводу косвенной гарантии, а именно по факту приостановления наступления процессуальных результатов. Приостановление по закону возможно в случае подачи жалобы лицом, привлекаемым к административной ответственности, либо внесения протеста прокурором. Здесь закон допускает различные варианты. Например, жалоба может подаваться либо в вышестоящую инстанцию по отношению к принявшему органу (должностному лицу), либо прокурору.

Приостановление исполнения постановления по делу является гарантией (косвенной), поскольку обладает свойством невыгодного юридического последствия для нарушения прав, т. е. обеспечивает ненаступление в течение определенного срока результатов процесса и одновременно создает условия для рассмотрения протеста и жалобы. Такое разграничение вариантов приостановления исполнения постановления по делу необходимо потому, что у них разная юридическая природа.

Так, например, протест прокурора на практике предполагает, что нарушения прав уже выявлены, и после его рассмотрения наступают последствия, предусмотренные прямыми гарантиями, т. е. полной либо частичной реабилитацией.

Жалоба, поданная в вышестоящий орган (должностному лицу), по отношению к принявшему решение или в суд при обнаружении нарушений прав влечет те же последствия, что и протест прокурора. В случаях, когда нарушений не будет выявлено, по истечении срока рассмотрения жалобы орган (должностное лицо), суд принимают решение об оставлении постановления без изменения, а важным видом гарантий обеспечения национальной безопасности является соблюдение субъектами административно-юрисдикционной деятельности процессуальных сроков. В данном аспекте следует выделить:

• сроки административного задержания;
• срок подачи жалобы на постановление;
• срок отсрочки исполнения постановления взыскания (за исключением взыскания штрафа на месте совершения административного правонарушения);

- срок подачи ходатайства о сокращении продолжительности лишения специального права.

Важность данного института заключается в том, что истечение сроков исключает право субъектов производства по делам об административных правонарушениях на совершение определенных процессуальных действий — задержанный должен быть освобожден, правонарушитель теряет право на подачу жалобы. С истечением второй половины срока лишения специального права отпадает надобность в ходатайстве о сокращении срока этого вида взыскания[77].

Важной юридической гарантией обеспечения безопасности личности является установленная законодательством возможность возмещения гражданам материального и морального ущерба. Основные положения 'этого вида гарантий закреплены в Гражданском кодексе Российской Федерации. Необходимо обратить внимание на следующие аспекты проблемы: при решении вопроса о возмещении ущерба необходимо иметь в виду, что вред (материальный либо моральный) должен быть причинен гражданину субъектом в процессе осуществления последним служебной деятельности. Это позволяет оценить поведение работника в данной сфере. Правовой критерий для этого определен в законодательных актах, в которых указываются цель и задачи, права и обязанности. Таким образом, в случае возникновения гражданско-правового спора о возмещении ущерба гражданину всегда можно определить, соответствовало ли поведение субъекта в сфере обеспечения национальной безопасности, целям и задачам, определенным законом. А поскольку основные рычаги практического осуществления национальной безопасности находятся в распоряжении органов власти и их должностных лиц, а их использование - прямая обязанность этих субъектов, то правомерен такой вывод: в законодательстве получают свою конкретизацию и детализацию конституционные права и свободы граждан, и именно этим законодательством создается система наиболее ощутимых повседневных гарантий безопасности личности.

Таким образом, можно говорить о соответствующей политике, которая охватывает основные направления деятельности Российского государства в области борьбы с правонарушениями (нормотворчество, профилактика, административно-юрисдикционная практика). Необходимость политики обусловлена потребностью адекватной реакции государства на совершаемые правонарушения. Для формирования политики следует иметь в виду, на наш взгляд, следующие исходные предпосылки: во-первых, социальную ценность правовых запретов, призванных обеспечить правовую защиту общественных отношений в разнообразных сферах государственной и общественной жизни. Значительная их часть должна быть ориентирована на охрану конституционных прав и свобод граждан. Иными словами, данные запреты должны стать составной частью административно-правового механизма реализации Конституции Российской Федерации. Во-вторых, необходимо учитывать масштабы совершения правонарушений. Ежегодно в стране совершаются десятки миллионов этих правонарушений (без учета их латентной части, значительно превосходящей регистрируемый массив правонарушений), серьезно дестабилизирующих действующий порядок. В-третьих, необходимо принимать во внимание значительный материальный и иной ущерб от нарушений правовых запретов. В-четвертых, многосубъектность участников формирования и реализации правовой политики. В ней участвуют субъекты всех уровней (от Федерального Собрания Российской Федерации до органов местного самоуправления). Еще более широк круг правоприменителей в этой сфере. Действующее законодательство уполномочивает рассматривать дела о правонарушениях должностных лиц десятков министерств и ведомств.

Таким образом, гарантией национальной безопасности будет наличие стабильной социальной обстановки в РФ; устойчивого положения России в сфере международных отношений; признание ее в качестве демократического правового государства ее гражданами и международным сообществом.