<<
>>

§ 2. Административно-правовая характеристика форм и методов обеспечения национальной безопасности органами внутренних дел.

С позиций административно-правовой науки формы обеспечения национальной безопасности могут рассматриваться как формы санкционирования субъектов обеспечения национальной безопасности, так и формы реализации компетенции соответствующих функциональных субъектов.

Учитывая двойственный характер векторов реализации компетенции, связанной с внешненаправленной и внутриорганизационной деятельностью, эти формы подразделяются, соответственно: на внешние формы реализации полномочий того или иного органа внутренних дел или составляющих его организационно-функциональных структур и формы внутриорганизационной работы; на формы правовые и внеправовые.

Под правовыми формами обычно понимается весь механизм правового регулирования, которым располагает государство[60]; внеправовые (организационные) формы заключаются в однородной по своим внешним признакам деятельности государства, не влекущей за собой юридических последствий.

Формы внутриорганизационной работы и внеправовые формы, носят в основном обеспечительный характер по отношению к внешненаправленной деятельности тех или иных структур и, отражая технологию управления, фактически одинаковы для всех социальных организаций. Различия могут касаться отдельных нюансов, например, степени нормативной детализации тех или иных видов внутриорганизационной деятельности, названия организационных структур, реализующих те или иные управленческие полномочия. При всей своей однородности внутриорганизационные, внеправовые формы отличаются известным многообразием, включая в себя проведение различных семинаров, координационных и итоговых совещаний, инструктивных сборов, сбор и обработку информации и т.д. В обобщенном виде эти формы можно свести в три интегративных направления деятельности:

организационно-регламентирующую деятельность - оперативная текущая работа по организационно-штатному обеспечению функционирования различных звеньев;

организационно-хозяйственную деятельность - повседневная текущая организационно-хозяйственная работа, связанная с материально-техническим обеспечением;

организационно-методическую деятельность - повседневная текущая работа специализированных структур и или должностных лиц, связанная со сбором, систематизацией, обработкой и перераспределением информации, необходимой для осуществления процессов управления.

Значение внутриорганизационной (аппаратной) деятельности в административно-правовой науке, на наш взгляд, традиционно недооценивается, хотя именно в ходе ее осуществления создаются необходимые организационные условия и предпосылки успешной реализации органом государственной власти своих полномочий. Не мене важно и то, что именно в ходе внутриорганизационной деятельности обеспечивается и поддерживается порядок внутри данного органа.

Правовые формы реализации внешненаправленной деятельности, собственно компетенции органа внутренних дел, не только разнообразнее, но и в значительной степени неповторимы для каждой организации, позволяя четко различать компетенцию и полномочия не только органа в целом, но и их подразделений, например следственных и оперативно-розыскных подразделений и т.д.

В сфере обеспечения национальной безопасности наиболее значимы формы, связанные с правоустановлением, правоприменением и правоохранением, поскольку именно они, во-первых, вызывают наиболее существенные юридические последствия для всех участников общественных отношений, во-вторых, отражают специфику полномочий конкретной правоохранительной структуры.

Правоустановителъная форма характеризуется определенными государством общеобязательными правилами поведения, выполнение которых является непременным условием национальной безопасности, наделения этих правил юридической силой и доведением до сведения членов сообщества. Издавая нормы права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других. Анализ правоустановительной формы позволяет прийти к выводу о ее нетождественности с процессом правообразования. Правоустановительной формой (т.е., по сути, правотворчеством) не ограничивается весь сложный процесс образования права. Многие правила поведения до того, как они были выражены в тексте нормативных актов, уже сложились в общественных отношениях, в реальном поведении субъектов права, либо сформировались в правосознании народа.

Их оставалось только документально оформить, придать им официальную силу. Таким образом, в процессе правообразования можно условно выделить две фазы:

Во-первых, возникновение обусловленных публичными и частными интересами потребностей в правовом регулировании общественных отношений, а иногда и формирование самых необходимых правил поведения без участия органов государства (объективный процесс).

Во-вторых, правоустановительная деятельность компетентных государственных органов (сознательно-волевой процесс). Именно эта сознательная, официальная деятельность и будет предметом дальнейшего рассмотрения.

Правоустановление предполагает осуществление государством ряда мероприятий.

Во-первых, наделяются юридической силой и объявляются общеобязательными те общественные отношения, которые уже существовали в обществе и которые непосредственно государством не порождаются. К таким отношениям относятся регулируемые социальными нормами обычаи, ритуалы, товарно-обменные отношения и т.д. Следует подчеркнуть, что юридическими гарантиями (санкциями) обеспечиваются не все отношения, а лишь те, которые не противоречат государственным интересам.

Во-вторых, государство непосредственно осуществляет нормотворческую деятельность. Традиционно эту деятельность государства называется законодательной, что представляется не совсем верным, поскольку в данном процессе активно участвуют и органы исполнительной власти, не наделенные правом издания законодательных актов. Поэтому необходимо обозначить виды правоустановительной деятельности. Основная классификация проводится в зависимости от субъектов правотворчества. В зависимости от этого критерия обычно различают следующие виды правотворчества:

Правоустановителъная деятельность органов внутренних дел. Это наиболее распространенный, наиболее целесообразный, наиболее последовательный вид правотворчества. По своему определению правоустановление - деятельность именно государственных органов. В пределах своей компетенции нормативные акты издают практически все государственные органы.

Непосредственное правотворчество (правоустановление) народа в ходе референдума. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (см. также, ст. 32, п. в ст. 84 Конституции РФ). Принятие решений на референдуме достаточно специфический вид правотворческой деятельности, в связи с которым возникает немало проблем: определение круга вопросов, которые целесообразно выносить на народное голосование, особенности их формулирования, необходимость учета мнения меньшинства и т. п.

Одним из сложных вопросов является вопрос об управленческих функциях применения норм права. Трудности возникают не столько вследствие различного понимания теми или иными авторами функций управления, сколько из-за сложности, многоаспектности действия управленческих актов в связи с многообразием управляемых сфер и объектов, управляющих субъектов, различных уровней управляющих и управляемых систем.

С одной стороны, отождествляя функции управления с его стадиями, одна группа ученых относит к ним прогнозирование, планирование, сбор и анализ информации, подготовку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование и координацию, контроль и оценку результатов управленческих воздействий[61]. Другие, понимая под функциями управления некоторое относительно обособленное организующее воздействие управляющих субъектов на деятельность управляемых, выделяют функции прогнозирования, организации, регулирования, руководства, координации, планирования, стимулирования и контроля[62]. Третьи, наряду с организацией системы и процесса управления, прогнозированием и планированием, относят к этим функциям управление научно-техническим развитием, трудовыми ресурсами, материально-техническим снабжением и сбытом, финансовыми ресурсами, вспомогательными процессами и обслуживанием производства.

В этой связи нужно сказать, что смысл и содержание любой функции связаны с тем, кто ее осуществляет и на что она направлена.

Так, в зависимости от того, кто осуществляет управление, можно говорить о функциях конкретных должностных лиц, государственных и общественных органов. Направленность управленческой деятельности позволяет осуществить разграничение функций по сферам данной деятельности (политические, экономические, социально-культурные и культурно-воспитательные). Конкретный вид управления более характеризует (проявляет) функции, понимаемые как направления реализации задачи и как виды деятельности. В свою очередь, эти функции как самостоятельный, но уже частный вид управленческой деятельности имеют своё назначение, свои подфункции.

Поскольку смысл и содержание функций управления определяются особенностями субъекта управления и выполняемых им задач, то, естественно, можно придать функциональное значение отдельным стадиям управленческого цикла и считать их функциями. Осуществление определенных действий на различных стадиях этого цикла также является задачами управленческих органов, а, следовательно, и их функциями, например функцией подготовки проекта решения, принятия решения, контроля за его реализацией.

Реализация управленческих функций правоприменения связана с его особенностями, так как именно в силу своих внутренних свойств и юридического воздействия на общественные отношения оно (право) оказывается в состоянии служить средством управления. Применение норм права выполняет в основном две юридические функции: а) правообеспечительную и б) индивидуального (казуального) воздействия права на общественные отношения.

Первая, то есть правообеспечителъная функция, состоит в том, что применение правовых норм призвано обеспечить реализацию данных норм, способствовать их реальному воплощению в фактическом поведении субъектов. В этом плане соблюдение, исполнение и использование правовых норм представляет собой непосредственные формы реализации права, тогда как применение права в большей мере выступает способом организации осуществления права. Следовательно, в правообеспечительной функции применения права выражается сама необходимость осуществления правоприменительной деятельности, и, следовательно, без соответствующих решений правоприменяющих органов оказывается невозможной реализация правовых норм.

Применение права возникает на основе интересов национальной безопасности. Правоохранительная роль правообеспечительной функции применения наглядно проявляется в «конфликтных ситуациях». В частности, при возникновении споров о праве, при неисполнении юридических обязанностей, а также в других ситуациях. Именно в таких случаях становится необходимым включение в процесс реализации компетентного органа, который бы на основе своих государственно-властных полномочий подтвердил существование субъективного права, принял решение о принудительном исполнении обязанностей.

Вторая функция, индивидуального (казуального) воздействия права является средством индивидуального правового регулирования и воздействия права на общественные отношения. Эта функция выполняет в основном конкретизационную задачу по соблюдению субъективных прав и обязанностей на основе правовых норм и с учетом конкретных обстоятельств, т.е., осуществляется индивидуальное (казуальное) поднормативное правовое воздействие на конкретные общественные отношения, в том числе правовое регулирование. Таким образом, основной смысл конкретизации, осуществляемой в процессе применения норм права, заключается в конкретизации действия общего абстрактного веления применяемой нормы через конкретизацию субъективных прав и обязанностей путем издания правоприменительного предписания, которое воздействует только на конкретные отношения и конкретным его участникам.

В рассматриваемой функции применения права реализуется оперативная самостоятельность и необходимая свобода органов внутренних дел в принятии решений. В этой функции проявляется возможность активного воздействия на развитие общественных отношений в целом и в сфере национальной безопасности в частности. Она обеспечивает динамизм правового регулирования, адекватный динамическим изменениям в сфере охраны правопорядка.

Правоприменение позволяет учесть индивидуальные особенности конкретных общественных отношений, оперативно на них среагировать и направить их развитие в общегосударственных интересах. Поэтому оно выполняет также задачу дифференциации правового воздействия. Дифференциация правового регулирования общественных отношений является объективной необходимостью. Фактической предпосылкой дифференцированного нормативно-правового способа регулирования служит разнородность регулируемых отношений. Правовые нормы обеспечивают дифференцированное регулирование с учетом характера и типического содержания того или иного рода или вида общественных отношений. Но возможности дифференцированного воздействия права на общественные отношения этим не ограничиваются, как не ограничивается правовое регулирование только одним способом - нормативным.

Анализируя различные направления деятельности органов внутренних дел – административную, оперативно-разыскную деятельность, предварительное следствие и дознание, необходимо рассматривать их как взаимосвязанные и взаимодополняющие направления, общая цель которых – обеспечение безопасности личности. Эти направления деятельности различаются по характеру решаемых задач, специфике правового регулирования, формам и методам их осуществления, а также обособленностью организационных структур (аппаратов).

Административная деятельность органов внутренних дел является одним из важных и емких направлений их деятельности. Это подтверждается тем, что большая часть аппаратов в системе МВД и их личного состава осуществляют организационно-правовые функции, установленные и обеспечиваемые нормами административного права. В процессе многообразной деятельности сотрудники органов внутренних дел вступают в административно-правовые отношения с гражданами, другими государственными органами и их должностными лицами, а также с общественными объединениями.

Выше уже говорилось о том, что органы внутренних дел входят в общую систему исполнительных органов государственной власти, поэтому им в полной мере присущи принципы, характеризующие деятельность всех органов управления вообще. Вместе с тем административная деятельность органов внутренних дел характеризуется и рядом специфических черт, обусловленных их особым назначением и местом в системе исполнительных органов государственной власти. Важнейшими чертами административной деятельности органов внутренних дел являются: подчиненность и подконтрольность законодательным (представительным) органам и их администрации; исполнительно-распорядительный, государственно-властный характер; организующая, правоохранительная и предупредительно-профилактическая направленность.

Административная деятельность органов внутренних дел одновременно является исполнительной и распорядительной. Исполнительной она является потому, что направлена на повседневное, непосредственное практическое использование (проведение в жизнь) законов, указов, постановлений Правительства и решений органов местного самоуправления по вопросам охраны порядка, обеспечения личной безопасности и борьбы с преступностью. Распорядительный характер она имеет потому, что для выполнения возложенных на органы внутренних дел задач государство наделяет их широкими административно-распорядительными полномочиями. Государственно-властный характер административной деятельности органов внутренних дел выражается в том, что она осуществляется от имени государства, с использованием предоставленных этим органом государственных полномочий[63].

Вся административная деятельность органов внутренних дел направлена на организацию и обеспечение надлежащего внутреннего порядка, борьбу с преступностью и иными противоправными посягательствами против личности и имеет ярко выраженную правоохранительную направленность. Они надзирают за выполнением общеобязательных правил поведения, применяют меры административного принуждения, в целях предупреждения, пресечения правонарушений и наказания правонарушителей.

Весьма важное место в административной деятельности органов внутренних дел занимает предупреждение правонарушений, проведение профилактических мероприятий. Значение этой работы, осуществляемой всеми административными службами, состоит в том, чтобы не допустить совершения противоправных действий, оперативно пресекать их и тем самым предотвращать вред, который правонарушения наносят гражданам, обществу и государству.

В единой системе органов внутренних дел каждая служба и каждое подразделение решают поставленную перед ними задачу в присущих им формах и присущими им методами. Административные функции в определенной мере выполняют и сотрудники криминальной милиции, которые предупреждая и пресекая преступления и административные правонарушения, руководствуются административно-правовыми нормами, задерживают и доставляют в милицию правонарушителей, вызывают на профилактические беседы, осуществляют регистрации явки лиц, находящихся под административным надзором, применяют специальные средства и огнестрельное оружие и т.п.

Под формой административной деятельности органов внутренних дел понимаются однородные по своему характеру и правовой природе группы действий, посредством которых они осуществляют свои функции. Функции представляют собой составные части ее внешней деятельности, а формы показывают, путем каких действий они практически осуществляются. Форма – это то или иное управленческое действие, имеющее внешнее проявление, то есть внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами власти.

Наряду с методами обеспечения национальной безопасности существует значительное число методов по его непосредственной охране. Большинство из них носит тактический характер и с точки зрения административного права связан с реализаций полномочий органов исполнительных власти. Наиболее ярко эти методы проявляются в связи с реализацией милицейских полномочий по охране правопорядка на улицах и в общественных местах, что дает основания для обобщенного наименования этих методов надзорными. К числу таких методов можно отнести деятельность нарядов патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны, дорожно-патрульной службы ГИБДД; контрольно-надзорные проверки объектов разрешительной системы, проверки соблюдения паспортного и визового режимов; проверки технической укрепленности объектов. Организационные формы реализации этих методов весьма разнообразны: пешее - и автопатрулирование, рейды, целевые операции, комплексные операции типа "Вихрь-Антитеррор"[64] и т.п.

Вместе с тем было бы неверным сводить все методы охраны и укрепления национальной безопасности, реализуемые органами исполнительной власти, в том числе и органами внутренних дел, только к милицейским надзорным полномочиям и искать их нормативно-правовую основу только в административном законодательстве. В ходе осуществления мер, в том числе и целевых, по охране и укреплению национальной безопасности, проводятся оперативно-розыскные мероприятия, регламентируемые законодательством об оперативно-розыскной деятельности, мероприятия по раскрытию конкретных преступлений, сопровождаемые осуществлением процессуальных действий, регламентируемых Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

<< | >>
Источник: Амельчакова В.Н.. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по обеспечению национальной безопасности в Российской Федерации: Монография. – М.: Московский университет МВД России,2007. – 103 с.. 2007

Еще по теме § 2. Административно-правовая характеристика форм и методов обеспечения национальной безопасности органами внутренних дел.:

  1. 1.3. Органы внутренних дел как средство обеспечения внутренней безопасности страны
  2. 2.3. Особенности взаимодействия силовых институтов и политической власти на этапе строительства правового государства в России
  3. 1.1 Правовое положение органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан
  4. 1.3. Методология и факторы превентивного управления в системе обеспечения экономической безопасности предпринимательскихструктур
  5. § 2. Система гарантий обеспечения прав граждан
  6. § 1. Права граждан при подготовке к рассмотрению дел об административных правонарушениях
  7. § 2. Административно-правовая характеристика форм и методов обеспечения национальной безопасности органами внутренних дел.
  8. 24.1. Сущность, предмет и метод административного права
  9. § 3. Формы защиты гражданских прав
  10. § 1. Общая характеристика основных видов права собственности
  11. §2. Организация и регулирование деятельности органов исполнительной власти в годы гражданской войны и военной интервенции
  12. §1. Разработка теоретических основ и особенности развития правового регулирования общественных отношений в условиях НЭПа
  13. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРЕСТУПЛЕНИЙ ПРОТИВ СОБСТВЕННОСТИ
  14. Нормативно-правовая основа административной деятельности участкового уполномоченного полиции в курортном регионе
  15. § 3. Административная ответственность за правонарушения, совершенные в сфере семейно-бытовых отношений
  16. § 1.1. Административная правосубъектностьобщественных организаций как условие взаимодействия с полицией
  17. § 1.3. Административно-правовые формы и методы взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.