Защита гражданского населения
Это был многолетний проект Красного Креста, которому опыт 1939—1945 гг. придал новую актуальность и направленность. К концу Второй мировой войны идея защиты гражданского населения выросла в важнейший вопрос международного масштаба.
Не было и нет ничего важнее для МГП, чем разграничение комбатантов и некомбатантов, что примерно соответствует, в переводе на обыденный язык, разнице между военными и гражданским населением. Гуманитарное сообщество, решив по возможности не принимать во внимание свойственные современному миру всевозможные тенденции к тому, чтобы затушевать или даже уничтожить эту разницу, упорно стремится утвердить мысль о том, что мирных людей следует щадить настолько, насколько позволяет реальность современной войны. Огромные страдания, которые люди испытали в период между 1939 и 1945 г., были связаны с одной из трех основных ситуаций: а) гражданские лица, проживавшие в другой стране или путешествовавшие по ней в тот момент, когда эта страна становилась официально вражеской для их собственного государства, и поэтому их как враждебных иностранцев заключали под стражу или подвергали жестокому обращению в какой-либо другой форме; б) гражданские лица страны, которую противник подверг военной оккупации; в) гражданские лица воюющих государств, страдающие от атак противника, которые могут быть направлены непосредственно против гражданского населения либо поражать его случайно, как это особенно часто бывало вследствие воздушных бомбардировок.С общегуманитарной точки зрения ни об одной из этих трех категорий страданий гражданского населения нельзя сказать, что она нуждается в большем или меньшем внимании, чем остальные. Однако политические обстоятельства диктовали, чтобы защита, согласно новой конвенции, должна была в основном предоставляться только пострадавшим в первых двух случаях, т.е. когда они являлись «враждебными иностранцами» и «гражданским населением под вражеской военной оккупацией».
Причем большинство европейских государств на конференциях 1947 —1949 гг., занимавшихся выработкой нового законодательства о защите гражданского населения, ощущали себя в первую очередь представителями людей, пострадавших именно от вражеской военной оккупации. Наиболее сильно пострадавшие от бомбежек Германия и Япония не могли заявить и отстаивать свою позицию, в то время как у «специалистов по бомбежкам», США и Великобритании, была масса причин не допускать, чтобы такая позиция была представлена. Как мы уже видели, вопрос об этом был поднят СССР и его союзниками в той малой степени, в которой это допускалось компетенцией и процедурными правилами; но мотивы для этого были смесью политических и гуманитарных устремлений, которые представлялось возможным разделить, но в любом случае наличие политической составляющей было настолько очевидно, что давало возможность «бомбометателям» дискредитировать эту инициативу и настроить большинство (среди которого могли присутствовать самые разные настроения) против тех, кто ее выдвинул.МККК придерживался другого подхода к этой проблеме, который наверняка трудно было морально дискредитировать, но против которого возникло столько возражений, касающихся его военной реализуемости, что из него фактически тоже ничего не вышло. Этот подход состоял в создании хорошо известных «женевских зон», т.е. четко обозначенных территорий, исключенных из военных операций и принадлежащих к сфере интересов Красного Креста, так что воюющие стороны могли бы договориться избегать этих территорий и уважать их границы. МККК лелеял эту идею в течение многих лет и предложил ее в 1947 г. для рассмотрения на Конференции правительственных экспертов. Разочарованный, но не обескураженный отказом участников принять более обязывающее заключение, нежели сугубо рекомендательное, Комитет представил идею в Стокгольме в более императивной форме: «Уже в мирное время [стороны] прилагают усилия, чтобы установить...» Стокгольмская конференция, конечно, согласилась с этим в отношении «госпитальных зон, а также зон и пунктов безопасности» (для раненых, больных и других категорий особо уязвимых лиц) и добавила проект статьи рекомендательного характера, касающейся более широкой идеи «нейтральных зон», организуемых в военное время в качестве убежищ для гражданского населения в целом[145].
Обе статьи вошли в окончательный текст 1949 г., но первая снова была переведена в категорию рекомендательных. Министерство внутренних дел Великобритании 30 мая 1949 г. отправило телеграмму в Женеву своему высокопоставленному сотруднику, в которой была передана точка зрения британского Комитета начальников штабов (она более или менее совпадала с точкой зрения американского и канадского КНШ): «Они никогда не согласятся с оперативной точки зрения принять на себя обязательство объявить [заранее] какие бы то ни было территории зонами безопасности или вынужденно признать таковыми объявленные врагом. [Компромиссное предложение, внесенное Нидерландами, неизбежно приведет к] серьезным практическим трудностям. С оперативной точки зрения приемлем только такой вариант, при котором нам будет гарантировано, что в случае если придется решать, можем мы признать такую зону или нет, решающими окажутся оперативные потребности[146].Точно так же Великобритания была не склонна заранее обнародовать географию своих планов эвакуации гражданских лиц из «уязвимых» в «безопасные» районы (по крайней мере тех планов, которые у нее были)[147]. Как сообщала делегация США в тревожной телеграмме в Вашингтон, «англо-саксонским делегациям» было вдвойне трудно приводить такие аргументы в ответ на предложение, обладавшее значительной «эмоциональной привлекательностью», потому, что они кажутся относящимися к сфере планов на случай войны, — и СССР не преминет указать на это их происхождение[148]. В конце, однако, все это вылилось в один из многочисленных споров, которые разрешаются только в процессе взаимных уступок. В Конвенции о защите гражданского населения во время войны были оставлены факультативные нормы о двух разновидностях «женевских зон» и несколько статей, применяющихся ко всему гражданскому населению в военное время в любом месте, т.е. к гражданским лицам tout court*. Потом, когда все закончилось, у канадцев возникли смешанные чувства по этому поводу. Во всем этом аспект прав человека не имел силы аргумента по крайней мере для некоторых из них.
«В Конвенции о защите гражданского населения есть одна очень интересная и очень спорная часть, которая не ограничивает сферу своего применения покровительствуемыми лицами, а применяется ко всему населению стран, находящихся в конфликте. Эта часть касается бережного отношения к больницам и их защиты; особых гарантий в отношении детей, особенно разлученных с семьями; возможности поставки санитарных материалов для населения вражеского государства через установленную блокаду; права отправлять и получить сведения о семье. Эта часть конвенции вызвала в Женеве больше споров, чем любая другая. Она была очень привлекательна для тех делегатов, чьи основные интересы лежали в сфере теоретических гуманитарных идей. Другие делегаты, в том числе канадские, были склонны сомневаться в разумности или необходимости введения в международный договор правил поведения правительства в отношении собственных граждан в собственной стране. Да, существуют прецеденты, когда международный документ имеет дело с обязанностями правительства по отношению к собственному населению: яркими примерами этого служат конвенции Международной организации труда, Конвенция о геноциде, Всеобщая декларация прав человека и проект Международного пакта о правах человека. Тем не менее можно обоснованно утверждать, что Конвенция о защите гражданского населения будет гораздо лучше, если ограничится защитой подданных иностранных государств и не будет пытаться указывать правительствам, как им относиться к собственным госпиталям, больным и раненым[149].
Часть Конвенции о защите гражданского населения, которая имеет дело с гражданскими лицами в целом, сравнительно невелика. Основную часть конвенции занимает то, что относится к ее главной задаче — защите гражданских лиц, попавших в руки врага. Речь идет об ограничениях на действия государств и их вооруженных сил в отношении гражданских лиц противника, которых они захватили. Длина той части документа, которая отведена правилам обращения с интернированными (часть III содержит 57 из 159 статей конвенции), говорит сама за себя.
Ее цель — обязать государства предоставлять задержанным гражданским лицам противника режим достойного существования, в целом соответствующий mutatis mutandis существующему режиму для военнопленных. Любое обзорное описание последнего в равной степени подходит и тому и другому. Для нашего исследования важнее те ограничения и обязательства, которые государства, подписавшие конвенцию, берут на себя в отношении обращения с враждебным гражданским населением, не подвергшимся заключению, т.е с большей частью населения оккупированной территории.Разработка этих разделов конвенции вызвала намного больше споров и оказалась более хлопотной, чем ожидали участники, для которых этот вопрос был наиболее острым — аккредитованные представители населения тех стран, которые недавно столь сильно пострадали от вражеской военной оккупации, а также гуманитарно настроенные деятели со всех концов света, которые им сочувствовали. Тот факт, что немцы, японцы, их союзники и/или сателлиты всячески выворачивали, извращали или просто игнорировали правовые нормы, регулирующие оккупацию вражеской территории, никто не отрицал. Такие эксцессы необходимо предавать позору, наказывать и предотвращать. Послевоенные трибуналы по военным преступлениям уже к середине 1949 г. подвергли наказанию многих отдельных лиц и многие группы лиц, виновных в преступлениях (в частности, немецкие организации SD и SS). Теперь же, в процессе расширения «женевского права», настало время обеспечить меры предупреждения таких преступлений. Это оказалось не так просто, как могли ожидать сторонние наблюдатели, из-за значительного расхождения во взглядах участников процесса. Выдающийся представитель США Альберт Клаттенберг несколько раз говорит об этом в своем докладе 1947 г.
«Вышеописанное умонастроение делегатов освобожденных стран привело прежде всего к появлению абсолютно нереалистичных предложений, как если бы они верили, будто законодательство может сделать жизнь завоеванных народов и других жертв войны приятной... как сказал, по слухам, прошлым летом делегат китайского Красного Креста, все проблемы Китая были бы решены, если бы страны подписали новые конвенции, составленные в таком духе, после чего оставалось бы только убедить какую-нибудь крупную державу оккупировать Китай целиком»[150].
С другой стороны, необходимо отметить, как бы странно и неприятно это ни прозвучало, что не все жесткие и жестокие меры, предпринятые Германией для сохранения своей власти как военного оккупанта, были противозаконными. Более того, приходится добавить, что ни один закон о военной оккупации не может быть разумным и действенным, если он не легитимизирует мероприятия, предполагающие ту или иную степень жесткости. Международное право требует от добродетельных оккупантов своего рода эквилибристики. Предполагается, что они смогут поддерживать, насколько это возможно, нормальное течение жизни и определенные удобства цивилизации на оккупированных территориях, но при этом им должно быть позволено сохранять там собственное присутствие и безопасность до решения судьбы этих территорий в завершающем войну мирном договоре. Компромисс, которого необходимо достичь, — это также компромисс между двумя наборами прав: правами человека в том виде, как они были сформулированы в самом начале периода, охвачиваемого этой частью книги, и правами воюющей стороны, которые берут свое начало в незапамятные времена и которые не являются бесконечно эластичными. Оставаясь в рамках рационального мышления, невозможно ожидать от гражданского населения на оккупированных территориях, что оно будет проявлять по отношению к своим временным хозяевам ту же любовь, почтение и послушание, которых от них ожидают обычно по отношению к собственным национальным правителям. Оно вполне может пожелать оказать сопротивление или даже получить соответствующий приказ. Но международное право, учитывающее интересы каждой из сторон, должно предписать надлежащие нормы такого сопротивления, чтобы захватчик/окку- пант относился к нему как к чему-то иному, нежели обычная преступность[151].
В 1949 г. те, кто считал себя большими реалистами, были вынуждены напомнить об этой неизбежной необходимости сопоставления и компромисса тем, кто был заинтересован в гуманитарном аспекте. Их собственный опыт последнего времени облегчил им задачу. Теперь они были оккупантами (каковыми часто бывали в прошлом), и во время этих дискуссий их время от времени посещали неприятные мысли о том, что кое-что из того, на что жаловались по поводу немцев, проделывали они сами, когда выступали в роли оккупирующей стороны. Клаттенберг сетовал в 1947 г., что «французская делегация, в частности, судя по всему, понятия не имела о проблемах, стоящих перед их генералом Кенигом [командующим во французской зоне оккупации в Германии]. Любая попытка поднять эти вопросы наталкивалась на ответ: «Германия — это особый случай, его нельзя сравнивать ни с чем, там была чисто криминальная ситуация, а мы обсуждаем общий случай». И ни один из тех, кто участвовал в этой дискуссии, по-видимому, не способен был понять, что, признавая существование особого случая, они создают прецедент, который предоставит их будущему коварному врагу прекрасный повод сделать заключение о наличии «криминальной ситуации» в их собственных странах всякий раз, когда они снова окажутся под иностранным владычеством»[152].
Но если некоторые из членов французской делегации на этой конференции действительно принимали одностороннее видение вопроса, то не потому, что они не имели возможности получить представление об обеих сторонах дела, поскольку такая возможность была предоставлена на Межминистерском комитете, заседание которого состоялось несколькими месяцами раньше. Господин Дюамель (Duhamel) наверняка видел великолепный меморандум, составленный Национальной федерацией политзаключенных и интернированных участников Сопротивления (Federation Nationale des Deportes et Internes de la Resistance), и, более того, имел возможность приехать на совещание, вооруженный знанием этого документа. В этом тексте содержалось следующее патетическое предупреждение:
«Речь идет о забвении, насколько это может быть необходимо, неравной жестокой борьбы против немцев, в которую мы все были вовлечены, и о том, чтобы не рассматривать проблему исходя из этой двойственной предпосылки, состоящей в том, чтобы видеть проблему отдельного “участника движения Сопротивления” как нечто совершенно иное, нежели проблема оккупированных стран в целом. Не следует забывать, что Франция сегодня сама является оккупиру-
„ „ 9
ющей страной»[153].
В Швеции также понимали обе стороны вопроса. Швеция не была оккупирующей страной и вряд ли когда-либо могла оказаться таковой, но ее особый нейтральный статус позволял ей видеть обе стороны вопроса с ясностью, которой были лишены ее недавно завоеванные скандинавские соседи. Одной из тем, обсуждавшихся в Министерстве иностранных дел Швеции в первые месяцы 1949 г., была следующая альтернатива: следует ли поддержать предложение главы датской делегации д-ра Георга Кона, в максимальной степени направленное против интересов оккупирующей стороны, или же «согласиться с крупными военными державами, такими как США, которые, вероятно, выступят в пользу многочисленных ограничений прав, предоставляемых гражданским лицам в окку- 10
пированных странах»10.
Наше рассмотрение отношений воюющего государства с гражданскими лицами — подданными страны противника, которые могут оказаться под его властью, может теперь быть продолжено путем рассмотрения прежде всего его обязанностей по отношению к ним, снова сосредоточиваясь на тех, которые предписывает ему взять на себя как военному оккупанту Конвенция о защите гражданского населения. Вспомним, что Гаагские конвенции устанавливали очень мало правовых норм по этому вопросу, отчасти потому, что по тем «цивилизованным стандартам», которые считались общепринятыми в то время, предполагалось, что этого будет достаточно. Это малое число норм теперь дополнялось в конкретных аспектах, суть которых можно конспективно изложить следующим образом:
Статья 49. Оккупант не может насильно перемещать или депортировать гражданских лиц, по отдельности или en masse[154] [155], с оккупированной территории на его собственную или любую другую территорию, за исключением случаев, когда этого требует «безопасность населения или особо веские соображения военного характера», причем только на время и при нормальных условиях только в пределах их собственной территории; в этих случаях гражданское население должно быть «возвращено обратно в свои дома немедленно после того, как боевые операции в этом районе будут закончены». Какое-либо перемещение населения не может осуществляться в другом направлении, т.е. с собственной территории оккупанта на территорию, которую он оккупирует.
Статья 50. Должны соблюдаться интересы детей, особенно «детей-сирот или детей, разлученных вследствие войны со своими родителями».
Статья 51. Нельзя принуждать гражданских лиц к работе — в частности ни к какой работе, которая вовлекает их в военные действия, — за исключением той, которая «необходима либо для нужд оккупационной армии», либо для блага самого населения; оккупант не может (ст. 52) принуждать население к работе, искусственно создавая безработицу.
Статья 53. Недопустимо уничтожение имущества, общественного или частного, «за исключением тех случаев, когда это «является абсолютно необходимым для военных операций»[156].
Статья 55. Гражданское население должно получать в достаточном количестве продовольствие и санитарные материалы. Если местные ресурсы оказываются недостаточными, оккупант должен «ввозить» все, что необходимо, а если он не может сделать это исходя из ресурсов, находящихся в его распоряжении, он должен (ст. 59—63) «согласиться на мероприятия по оказанию помощи данному населению» и облегчить их выполнение такими нейтральными государствами или «беспристрастными гуманитарными организациями» (МККК, национальными обществами Красного Креста и т.д.)», которые могут добровольно взяться за то, чтобы выработать и осуществить такие мероприятия. Необходимо добавить, что обязанность облегчить реализацию таких мероприятий сформулирована в ст. 23 (в разделе конвенции, посвященном «положениям общего характера») и возлагается на неприятельское государство, во всяком случае когда речь идет о жизненно необходимой помощи детям до 15 лет, беременным женщинам и роженицам.
Здесь читатель, вместе с вышеупомянутым китайским делегатом, может прийти к мысли о том, что гражданское население, о котором столь бережно заботятся военные оккупанты, будет просто как сыр в масле кататься. Это масло было бы еще жирнее, если бы представители интересов потенциальной оккупирующей стороны не урезали большинство этих статей, приведя их в некоторое соответствие с реальностью. Форма, в которой эти статьи (и a fortiori* парные им, касающиеся поддержания порядка) поступили в Женеву из Стокгольма, привела в ужас «оккупантов». Некоторые из этих статей, посвященных жизнеобеспечению гражданского населения, создавали немало проблем. Взять, к примеру, статьи о поставках продуктов питания. Потенциальные расходы на продовольственные поставки в объеме, устанавливаемом стокгольмскими текстами, сами по себе, конечно, не могли не произвести впечатление, в частности на две главные военные державы Запада, уже вынужденные пойти на огромные затраты по поддержанию гражданского населения завоеванных Германии и Австрии. Но это только часть вопроса. Другая часть — это военные и политические последствия, тем более вызывающие беспокойство, если оценить их в долгосрочной перспективе. Чем дольше американская армия смотрела на все эти требования, тем меньше они ей нравились, и она без конца требовала от делегации США в течение первых недель конференции либо отвергнуть статьи, либо (после того как Госдепартамент возразил, что армии следовало серьезнее отнестись к делу еще несколько месяцев назад) смягчить их фразами вроде «насколько позволят военные операции» или «с учетом требований военной необходимости и логистических возможностей»[157].
Еще более серьезной со стратегической точки зрения была обязанность импортировать продовольствие извне и способствовать его ввозу другими (Стокгольмский текст, проект ст. 20 и 49). Из двух крупных морских держав более болезненно отнеслась к этому Великобритания, которая при ведении военных действий издавна привыкла рассчитывать на блокаду и которой не пришлось столкнуться с недавним горьким опытом США, когда неприятель отказывается пропустить корабли с гуманитарной помощью сквозь морские кордоны[158]. Великобритания была не слишком склонна поддерживать то, что было предварительно выработано на Конференции правительственных экспертов весной 1947 г. Разработанным на Стокгольмской конференции и одобренным ею текстам руководство страны вообще не уделило никакого внимания (по указанным ранее причинам). В Женеву весной 1949 г. была отправлена делегация с надеждой добиться исключения ст. 20. Великобритания благоразумно отказалась доверять гарантиям, которые, как предполагалось, должна давать держава- покровительница, в том, что только гражданские лица — причем те, кто «не выполняет никакой работы военного характера», — получат доступ к продовольствию и медикаментам, которые будут поставляться сквозь заграждение на основе соответствующей нормы. Более того, Великобритания была бы обязана выделять для гуманитарных целей определенное количество судов, без которых сама едва ли могла бы обойтись. К середине июня стало ясно, что, хотя США и Канада
поддержали позицию британцев, надежде на то, что статья будет исключена или переведена из категории обязательных в рекомендательные, не суждено сбыться. Лучшее, что можно было бы сделать в данной ситуации, это резко увеличить число защитных оговорок, что, с довольно неожиданной поддержкой со стороны профессора Кастберга из Норвегии, и было надлежащим образом осуществлено[159].
Другое предложение, связанное с ослаблением режима блокады, а именно ст. 49 стокгольмского текста конвенции, было особенно неудобным для США по двум причинам. Первая состояла в том, что американцы сами придумали эту статью в 1947 г. Основанная по большей части на их собственном опыте реализации «Программы гуманитарной помощи Греции» во время войны, она была придумана для того, чтобы предотвратить появление таких нежелательных предложений, как полное запрещение продовольственных блокад, и армия на тот момент была согласна на такой ход. Другая причина ожидаемых затруднений носила чисто политический характер и была больше связана с будущим, чем с прошлым. Глава американской делегации высказался предельно жестко по этому поводу в своей телеграмме в Вашингтон 25 апреля:
«Учитывая то, чего достигли США в обеспечении продовольствием Германии и Японии, американское предложение исключить или серьезно смягчить ст. 49 будет истолковано как намерение изменить политику с четким политическим выводом ввиду сложившейся ситуации в мире о том, что в будущем оккупированная территория не будет снабжаться продовольствием. Учитывая присутствие прессы и общественности на заседаниях, можно с большой вероятностью ожидать попыток соответствующих спекуляций по поводу этого вывода»[160].
В конце концов были приняты изменения и состоялась сделка, которая дала возможность американским министерствам армии и ВМФ принять эти положения в том виде, в каком они в конечном итоге вышли из женевского чистилища в виде статей 23, 55 и 59 конвенции. Но это стоило их делегации в Женеве больших усилий и затруднений, которых вполне можно было бы избежать. Доводы международной политики столкнулись с военными соображениями:
«Правительства, наиболее заинтересованные в этих статьях, — это те, которые подписали Атлантический пакт, и те, которым угрожает вторжение. Возможное воздействие явного изменения политики США из-за особой позиции, до сих пор занимаемой армией, на моральное состояние и политику этих правительств необходимо тщательно рассмотреть на самом высоком уровне»[161].
И, как всегда, коварный антагонист продолжал ловить рыбку в мутной воде: «Швейцарская пресса уже противопоставила поддержку Советским Союзом гуманитарных положений Стокгольмского проекта британским и американским усилиям по более четкому формулированию общей статьи 2»[162].