Глава 19. Формирование новой системы органов государственной власти и самоуправления в Республике Башкортостан

89. Теория и практика федерализма. Теория конституционного права не обязательно увязывает наличие государственной власти у субъ­екта федерации с его государственным суверенитетом. Обращаясь к дан­ной проблеме, В.

с ■• 724

звучит, обладают государственной властью» .

Несомненно, система органов государственной власти - необходи­мый атрибут любого государственного образования. Федеративное госу­дарство характеризует наличие двух систем государственной власти: федеральной и региональной (субъектов Федерации). B качестве само­стоятельного вида власти как института гражданского общества высту­пает власть органов местного самоуправления.

Правовую основу современной системы органов государственной власти и местного самоуправления Республики Башкортостан составля­ют Европейская хартия о региональной автономии и Европейская хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Кон­ституция Республики Башкортостан, Договор между Российской Феде­рацией и Республикой Башкортостан, федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации», «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законы Республики Башкортостан «О Госу­дарственном Собрании Республики Башкортостан», «О Президенте Рес­публики Башкортостан», «О Правительстве Республики Башкортостан», «Об исполнительных органах Республики Башкортостан», «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» и др.

Система органов государственной власти Республики Башкортостан построена на принципах единства государственной власти и разграниче­ния предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, а также разде­ления властей. Единство системы государственной власти, как считают авторы комментариев Конституции Российской Федерации, выражается в том «что власть Федерации распространяется на всю ее территорию, а на ее части - территории каждого из ее субъектов - распространяется, кроме того, и их (т. e. региональная) власть»[520]. Безусловно, как это при­нято в правовом федеративном государстве, власть федерального центра и власть Республики Башкортостан разграничены по вертикали на основе Конституции Российской Федерации и договора между Российской Фе­дерацией и Республикой Башкортостан.

B теории и на практике государственного строительства в субъек­тах Федерации существуют разные подходы к понятию «единство го­сударственной власти» и договорному разграничению предметов ве­дения и полномочий. Одна из позиций выражена в постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основ­ного закона) Алтайского края от 18 января 1996 года. Данным поста­новлением норма Устава Алтайского края, устанавливающая, что глава администрации края избирается краевым Законодательным Собрани­ем, признана не соответствующей Конституции Российской Федера­ции, ее статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77[521].

Как мы выше отметили, в настоящее время разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан производится на основе одноименного Договора между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Отметим, такая возможность предусмотрена частью 3 статьи 11 Консти­туции Российской Федерации. Следует признать, что вопрос о договор­ных формах разграничения полномочий является дискуссионным. Так, И. А. Умнова считает, что и двусторонние договоры противоречат кон­ституционному принципу равноправия субъектов Российской Федера­ции[523], что подписание таких договоров все больше разрушает конститу-

734

ционное пространство , хотя сама же признает, что в таких договорах речь может идти «о конкретизации предметов ведения при разграни­чении полномочий между федеральными органами государственной вла­сти и органами государственной власти субъектов Российской Феде-

735

рации» .

Р. Г. Абдулатипов и JT. Ф. Болтенкова считают, что в Российской Фе­дерации «пытаться разграничить полномочия без договора, только кон­ституционно... значит свести права народов и отдельных территорий

736

на нет» .

Однако федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации» установил невозможность перераспределе­ния установленных Конституцией Российской Федерации предметов ве­дения Российской Федерации и предметов совместного ведения ни феде­ральным конституционным законом, ни другими актами (статья 3).

Tакой подход законодателя, на наш взгляд, противоречит российской Конституции, в частности ее статье 11, устанавливающей основу разгра­ничения предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также статьям 73, 76 Конституции Российской Федерации, в которых закреплено, что только сам субъект по договору или соглашению передает часть своих полномочий Федерации. Статья 3 Закона не позволяет перераспределять договорами и соглаше­ниями предметы ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ) и предметы совместного ведения (статья 72 Конституции РФ). Ha наш взгляд, ссылка Закона на отход в договорах от норм статей 71, 72 Конституции Российской Федерации является не убедительной. Во-пер­вых, уже само название договоров говорит о разграничении предметов ведения и полномочий. Во-вторых, статья 11 Конституции Российской Федерации, предусматривающая возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, включена в раздел «Основы конституционного строя» и имеет высшую юридическую силу по отношению к остальным статьям. И, наконец, в статье 11 Конститу­ции Российской Федерации говорится не только о договорах между ор­ганами власти, но и о Федеральном договоре и иных договорах о разгра­ничении предметов ведения и полномочий. K иным договорам относит­ся, в частности, двусторонний российско-башкортостанский Договор от 3 августа 1994 года. B нем сторонами являются не столько конкретные органы государственной власти, сколько конкретные государства - Рос­сийская Федерация и Республика Башкортостан.

Анализируя федеральный закон «О принципах и порядке разграни­чения предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», Председатель Государственного Со­брания Республики Башкортостан доктор юридических наук К. Б. Толка­чев выражает сомнение в легитимности данного закона. Он считает, что «не будучи конституционным, этот нормативный правовой акт пред-

737

писывает установки конституционного характера» . По мнению К. Б. Толкачева, указанный закон не может распространяться на межго­сударственные документы, каковыми являются двусторонние договоры Российской Федерации со своими субъектами, действие данного закона может распространяться только на межправительственные, межпарла­ментские и межведомственные соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, то есть обозначенный правовой акт может ре­гулировать вопросы перераспределения компетенции указанных op-

738

ганов .

Поскольку федеральная сторона признает разграничение предметов ведения, это уже является свидетельством приоритета положений Дого­вора между Российской Федерацией и ее субъектами над нормами статей 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Точка зрения К. Б. Толкачева по данному вопросу вполне согласовы­вается с высказанным в юридической литературе мнением о том, что до­говоры о разграничении предметов ведения являются важными источни-

739

ками конституционного права .

Как учит нас исторический опыт, центральная власть всегда будет стремиться к узурпации законных прав и полномочий регионов. Тем бо­лее, когда отсутствуют самостоятельность и полноправность законода­тельной и судебной ветвей власти, демократические традиции и цивили­зованные формы разрешения противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти и преобладают патерналистические на­строения в обществе, при определенном раскладе политических сил, мы можем получить абсолютную власть лпавы государства[524].

C учетом сказанного Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами сейчас нужны и они являются важным и необходимым инст­рументарием в механизме правового регулирования принципа «верти­кального разделения властей», без которого, собственно, немыслимо функционирование государства как федеративного, демократического и правового.

B перспективе, с установлением и укреплением интегративной моде­ли федеративных отношений в стране с учетом договоров, удельный вес последних, возможно, может уменьшиться.

Одним из основополагающих принципов в организации и функцио­нировании государственной власти в Республике Башкортостан, несо­мненно, является разделение властей по горизонтали: на законодательную, исполнительную и судебную. Данный принцип в статье 5 Конституции Республики Башкортостан закреплен как нормативно-правовой фундамент для структурирования государственной власти и ее институтов.

Данная проблема не остается вне пределов внимания и современных авторов. B какой степени соответствует канонам доктрины разделения властей по горизонтали государственная власть в Республике Башкорто­стан мы рассмотрим на анализе организации системы органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти, а также местного само­управления.

90. Организация деятельности Государственного Собрания Рес­публики Башкортостан. Высшим представительным и единственным законодательным органом в Республике Башкортостан является Госу­дарственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан (статья 66 Конституции Республики Башкортостан). Он состоял из двух палат - Палаты Представителей и Законодательной Палаты[525]. Законодательная Палата состояла из 30 депутатов, избираемых по одномандатным окру­гам сроком на 4 года и работающих на профессиональной и постоянной основе. B Палату Представителей входило по два представителя от каж­дого района (района в городе) и города республики, не имеющего район­ного деления. Члены Палаты Представителей осуществляли свои полно­мочия на непостоянной основе.

Основной функцией Законодательной Палаты являлась законода­тельная деятельность. Она принимала законы, за исключением Консти­туции (внесение в нее изменений и дополнений) и утверждения бюджета Республики Башкортостан, которые являются предметом совместного ведения двух Палат.

Принятые Законодательной Палатой законы Республики Башкорто­стан, постановления по предметам ведения Государственного Собра­ния - Курултая Республики Башкортостан, за исключением вопросов, подлежащих рассмотрению на совместных заседаниях Палат, в течение 5 дней передавались на рассмотрение Палаты Представителей, которая не более чем в 30-дневный срок их одобряла или отклоняла.

B случае отклонения закона или постановления, принятого Законо­дательной Палатой, Палатой Представителей приводилось обоснование принятого решения. При отклонении указанных нормативных право­вых актов ввиду неприемлемости их отдельных положений Палата Представителей предлагала единую редакцию отдельных разделов, глав, статей, частей, пунктов статей отклоняемого акта и вносила пред­ложение о создании согласительной комиссии для преодоления воз­никших разногласий.

He рассмотренные в течение 30 дней Палатой Представителей нор­мативные правовые акты, принятые Законодательной Палатой, считались одобренными.

K совместному ведению двух палат относились: определение совме­стно с Президентом Республики Башкортостан внутренней и внешней политики Республики Башкортостан; решение вопросов о доверии Пре­зиденту Республики Башкортостан, об отставке Президента Республики Башкортостан и о доверии Кабинету Министров Республики Башкорто­стан; принятие решения о проведении республиканского народного го­лосования (референдума); назначение сроков формирования Палаты Представителей и выборов депутатов Законодательной Палаты, назначе­ние выборов Президента Республики Башкортостан, органов местного самоуправления, назначение членов Центральной избирательной комис­сии Республики Башкортостан; утверждение указа Президента Респуб­лики Башкортостан о чрезвычайном положении, вводимом при наличии обстоятельств и в порядке, установленных законом.

Ha совместных заседаниях Законодательной Палаты и Палаты Представителей решались также вопросы избрания и дачи согласия на назначение Президентом Республики Башкортостан, назначения или согласования назначения таких должностных лиц, как Председатель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Премьер-министр Республики Башкортостан, Председатель Государст­венного контрольного комитета Республики Башкортостан, Уполномо­ченный по правам человека Республики Башкортостан, руководитель и члены Конституционного Суда, Верховного Суда и Арбитражного суда Республики Башкортостан, Прокурор Республики Башкортостан. При принятии решения на совместных заседаниях Палат соблюдался принцип их равенства. Голосование в таких случаях производилось от­дельно по Палатам и решения принимались большинством голосов от общего числа членов Палаты Представителей и депутатов Законода­тельной Палаты.

B отношениях Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан с Президентом Республики Башкортостан проведена линия на обеспечение самостоятельности и независимости данного ин­ститута власти. Например, Президент Республики Башкортостан ни при каких обстоятельствах не обладал правом на роспуск Парламента Рес­публики Башкортостан. Однако он владел мощными рычагами воздейст­вия на деятельность Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан. Так, назначенные Президентом Республики Башкорто­стан главы администраций районов и городов с 1995 года в обязательном порядке избирались депутатами Палаты Представителей, получая таким образом легитимизацию власти от населения данного района и города. Глава администрации, проигравший выборы в Парламент республики, как правило, освобождался от должности. Опираясь на глав администра­ций, Президент Башкортостана имел возможность проводить свою поли­тику через Парламент республики. Хотя такое положение не согласовы­валось с принципом разделения властей, тем не менее практика деятель­ности Г осударственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан показала свою дееспособность. B период демонтажа административно­командной системы такое положение в определенной степени гаранти­ровало постепенный переход к новой формации. Принимаемые Законо­дательной Палатой законопроекты только после апробации на целесооб­разность и на жизнеспособность у глав администраций подписывались Президентом республики. За время существования двухпалатного Госу­дарственного Собрания не было ни одного случая отклонения того или иного законопроекта Палатой Представителей по корпоративным инте­ресам глав администраций.

Таким образом, обозревая начальный период функционирования высшего законодательного и представительного органа, анализируя пер­вый опыт парламентской деятельности, есть все основания полагать, что Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан проч­но вошло в политическую жизнь и законодательное пространство не только Башкортостана, но и России в целом.

После внесения изменений в Конституцию Республики Башкортостан 3 декабря 2002 года Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан перешло на однопалатный режим работы в составе 120 де­путатов. Из них 25 депутатов работают на постоянной основе. Существен­но расширены полномочия Государственного Собрания - Курултая Рес­публики Башкортостан. Так, Государственное Собрание образовывает Контрольно-счетную палату Республики Башкортостан (редакция Консти­туции Республики Башкортостан от 3 декабря 2002 года) и принимает ре­шение о наделении кандидатуры, представленной Президентом Россий­ской Федерации, полномочиями Президента Республики Башкортостан (редакция Конституции Республики Башкортостан от 15 июня 2006 года).

91. Правовой статус Президента Республики Башкортостан. По

Конституции Республики Башкортостан 1993 года Президент Республики Башкортостан занимал положение, аналогичное положению Президента Российской Федерации в системе государственных органов исполнитель­ной власти Российской Федерации[526]. Он не входил в систему исполни­тельной власти и являлся только высшим должностным лицом Республики Башкортостан. Президент Республики Башкортостан выступал гарантом прав и свобод человека и гражданина, соблюдения Конституции Респуб­лики Башкортостан и ее законов, а также договоров и соглашений в облас­ти международной деятельности, защищал суверенитет Республики Баш­кортостан, ее экономические и политические интересы. Должность Прези­дента являлась выборной. Им мог быть избран гражданин Республики Башкортостан, не моложе 30 лет, обладающей избирательным правом и владеющий государственными языками Республики Башкортостан[527] (ста­тья 83 Конституции Республики Башкортостан в редакции от 3 ноября 2000 года). B декабре 2002 года президентская власть в Республике Баш­кортостан отнесена к исполнительной ветви власти.

Ha основании закона «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 11 декабря 2004 года, № 159-ФЗ) Президент Республики Башкортостан как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации назначается на должность Государственным Собранием - Курултаем Республики Баш­кортостан по представлению Президента Российской Федерации.

Анализ Конституции Республики Башкортостан и ее законодательст­ва свидетельствует о разнонаправленности президентских полномочий. По существу, власть Президента как главы республики распространяется на все аспекты организации и осуществления государственной власти, что проявляется в праве на издание указа о досрочном прекращении пол-

B отношениях Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан с Президентом Республики Башкортостан проведена линия на обеспечение самостоятельности и независимости данного ин­ститута власти. Например, Президент Республики Башкортостан ни при каких обстоятельствах не обладал правом на роспуск Парламента Рес­публики Башкортостан. Однако он владел мощными рычагами воздейст­вия на деятельность Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан. Так, назначенные Президентом Республики Башкорто­стан главы администраций районов и городов с 1995 года в обязательном порядке избирались депутатами Палаты Представителей, получая таким образом легитимизацию власти от населения данного района и города. Глава администрации, проигравший выборы в Парламент республики, как правило, освобождался от должности. Опираясь на глав администра­ций, Президент Башкортостана имел возможность проводить свою поли­тику через Парламент республики. Хотя такое положение не согласовы­валось с принципом разделения властей, тем не менее практика деятель­ности Г осударственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан показала свою дееспособность. B период демонтажа административно­командной системы такое положение в определенной степени гаранти­ровало постепенный переход к новой формации. Принимаемые Законо­дательной Палатой законопроекты только после апробации на целесооб­разность и на жизнеспособность у глав администраций подписывались Президентом республики. За время существования двухпалатного Госу­дарственного Собрания не было ни одного случая отклонения того или иного законопроекта Палатой Представителей по корпоративным инте­ресам глав администраций.

Таким образом, обозревая начальный период функционирования высшего законодательного и представительного органа, анализируя пер­вый опыт парламентской деятельности, есть все основания полагать, что Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан проч­но вошло в политическую жизнь и законодательное пространство не только Башкортостана, но и России в целом.

После внесения изменений в Конституцию Республики Башкортостан 3 декабря 2002 года Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан перешло на однопалатный режим работы в составе 120 де­путатов. Из них 25 депутатов работают на постоянной основе. Существен­но расширены полномочия Государственного Собрания - Курултая Рес­публики Башкортостан. Так, Государственное Собрание образовывает Контрольно-счетную палату Республики Башкортостан (редакция Консти­туции Республики Башкортостан от 3 декабря 2002 года) и принимает ре­шение о наделении кандидатуры, представленной Президентом Россий­ской Федерации, полномочиями Президента Республики Башкортостан (редакция Конституции Республики Башкортостан от 15 июня 2006 года).

91. Правовой статус Президента Республики Башкортостан. По

Конституции Республики Башкортостан 1993 года Президент Республики Башкортостан занимал положение, аналогичное положению Президента Российской Федерации в системе государственных органов исполнитель­ной власти Российской Федерации742. Он не входил в систему исполни­тельной власти и являлся только высшим должностным лицом Республики Башкортостан. Президент Республики Башкортостан выступал гарантом прав и свобод человека и гражданина, соблюдения Конституции Респуб­лики Башкортостан и ее законов, а также договоров и соглашений в облас­ти международной деятельности, защищал суверенитет Республики Баш­кортостан, ее экономические и политические интересы. Должность Прези­дента являлась выборной. Им мог быть избран гражданин Республики Башкортостан, не моложе 30 лет, обладающей избирательным правом и

743

владеющий государственными языками Республики Башкортостан (ста­тья 83 Конституции Республики Башкортостан в редакции от 3 ноября 2000 года). B декабре 2002 года президентская власть в Республике Баш­кортостан отнесена к исполнительной ветви власти.

Ha основании закона «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 11 декабря 2004 года, № 159-ФЗ) Президент Республики Башкортостан как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации назначается на должность Государственным Собранием - Курултаем Республики Баш­кортостан по представлению Президента Российской Федерации.

Анализ Конституции Республики Башкортостан и ее законодательст­ва свидетельствует о разнонаправленности президентских полномочий. По существу, власть Президента как главы республики распространяется на все аспекты организации и осуществления государственной власти, что проявляется в праве на издание указа о досрочном прекращении пол-

742 Диков А. Б. Институт Президентства в Башкортостане // Государство и право.

2000. № 8. С. 97-102.

743 B Конституции Республики Башкортостан в редакции от 24 декабря 1993 года было предусмотрено, что Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики Башкортостан, не моложе тридцати пяти и не старше шести­десяти пяти лет, обладающий избирательным правом, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет и владеющий башкирским и русским языками. Ha основании решения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1998 года ценз оседлости и верхний предел возраста исключены из текста Конституции.

номочий (роспуске) Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, в вопросах и сферах формирования, отставки, определе­ния структуры и порядка деятельности Правительства; реализации соб­ственно исполнительной власти (причем всего комплекса решающих полномочий исполнительной власти, в том числе и в руководстве дея­тельностью Правительства Республики Башкортостан); нормотворческой деятельности и отношениях с Государственным Собранием; участии в формировании судебной власти; организации и формировании госу­дарственного аппарата и т. д.

Таким образом, несмотря на то, что президентская власть в Респуб­лике Башкортостан отнесена с декабря 2002 года к исполнительной ветви власти, Президент наделен обширными разнохарактерными полномо­чиями, что не может не вызвать немало споров о роли Президента в Рес­публике Башкортостан и различную интерпретацию вопроса о природе президентской власти в системе разделения властей. Так, P. X. Хажипов, обращаясь к данной проблеме, считает, что «в полупрезидентской рес­публике, каковой является Башкортостан, Президент как бы ставится над ветвями власти, “выносится за скобки”, выполняя функции “обеспечите- ля” единства и взаимодействия государственной власти»[528]. По мнению P. X. Хажипова, Президент Республики Башкортостан играет «роль ар­битра по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда и по отношению к обществу в целом»[529].

Заметим, что идея о конструировании четвертой ветви власти отнюдь не нова. Так, Г. А. Шмавонян считает, что ее родоначальником является Б. Констан (1767-1830), который разработал свое учение о четырех вла­стях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционных монархиях[530]. Действительно, с введением прези­дентского поста в государствах постсоветского пространства и в некото­рых субъектах Российской Федерации в правовой литературе признается функционирование президентской власти в контексте полупрезидент­ской республики как четвертой ветви власти наряду с традиционной триадой[531]. По мнению Г. А. Шмавоняна, нынешнее представление об институте президента как о новой ветви власти - по сути вариация кон- становского учения о четырех властях, модифицированная применитель­но к республиканской форме правления[532].

Обращаясь к Конституции Республики Башкортостан, нельзя не за­метить, что государственная власть в виде полупрезидентской республи­ки сконструирована, прежде всего, с целью создания эффективной, ди­намичной, сильно не зависящей от Государственного Собрания, но в то же время ответственной в политическом плане перед ним исполнитель­ной власти. Так, Президент Республики Башкортостан как высшее долж­ностное лицо, руководящее деятельностью Правительства Республики Башкортостан, назначающее и освобождающее от должностей руководи­телей исполнительной структуры власти как на республиканском уровне, так и в районах, городах, безусловно, несет полную моральную и юриди­ческую ответственность за социально-экономическое развитие респуб­лики. B Республике Башкортостан Президент до 2002 года ни при каких обстоятельствах не обладал правом роспуска Парламента республики. B статье 96 Конституции 1993 года было прописано, что полномочия Пре­зидента Республики Башкортостан не могут быть использованы для рос­пуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. B то же время Государственное Собра­ние Республики Башкортостан, в случае нарушения Президентом Кон­ституции и законов Республики Башкортостан, а также данной им прися­ги по заключению Конституционного Суда Республики Башкортостан, было вправе выразить недоверие Президенту и отрешить его от должно­сти (пункт 11 статьи 88 Конституции Республики Башкортостан в редак­ции 1993 года).

B настоящее время на основании Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан», принятого 30 ноября 2006 года, Г осударственное Собрание - Курултай Республики Башкорто­стан вправе выразить недоверие Президенту Республики Башкортостан в случае:

1) издания им актов, противоречащих Конституции Российской Фе­дерации, федеральным законам, Конституции Республики Башкортостан, законам Республики Башкортостан, если такие противоречия установле­ны соответствующим судом, а Президент Республики Башкортостан не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

2) установленного соответствующим судом иного грубого наруше­ния Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Рос­сийской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, законов Республики Башкортостан, если это повлекло за собой массовое наруше­ние прав и свобод граждан;

3) ненадлежащего исполнения Президентом Республики Башкорто­стан своих обязанностей.

Решение Государственного Собрания - Курултая Республики Баш­кортостан о недоверии Президенту Республики Башкортостан принима­ется двумя третями голосов от установленного числа депутатов по ини­циативе не менее одной трети от установленного числа депутатов и направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении Президента Республики Башкортостан от должности.

Решение Президента Российской Федерации об отрешении Прези­дента Республики Башкортостан от должности влечет за собой отставку возглавляемого им Правительства Республики Башкортостан.

Полномочия Президента Республики Башкортостан прекращаются также досрочно в случаях:

1) его отставки по собственному желанию;

2) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненад­лежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, пре­дусмотренных федеральным законом;

3) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспо­собным;

4) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жи­тельство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории ино­странного государства;

8) его смерти.

Решение о досрочном прекращении полномочий Президента Респуб­лики Башкортостан принимается Государственным Собранием - Курул­таем Республики Башкортостан по представлению Президента Россий­ской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законода­тельством Российской Федерации.

92. Исполнительные органы государственной власти. Консти­туция Республики Башкортостан в качестве высшего органа исполни­тельной власти определяет Правительство Республики Башкортостан. Порядок формирования Правительства Республики Башкортостан, его структура и компетенция определены Конституцией Республики Баш­кортостан и соответствующим законом. Провозглашенные Конституцией принципы верховенства, приоритета конституционных норм и законно­сти имеют непосредственное отношение к определению статуса Прави­тельства Республики Башкортостан. Правительство строит свою работу на основе и во исполнение законов Республики Башкортостан, решений Государственного Собрания Республики Башкортостан, указов и распо­ряжений Президента Республики Башкортостан. Таким образом, опреде­ляется подзаконность действий и решений Правительства Республики Башкортостан. B то же время, подчеркивая место Правительства в сис­теме органов власти, Конституция Республики Башкортостан определяет обязательность исполнения актов Правительства на всей территории республики.

Важно отметить, что Правительство действует также на основе и во исполнение законов Российской Федерации, решений Федерального Со­брания, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, по­становлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, принятых по вопросам, переданным Республикой Башкортостан в веде­ние Российской Федерации. Это полностью соответствует тому, что Рес­публика Башкортостан является полноправным и самостоятельным субъектом Российской Федерации.

B развитие конституционных положений законы Республики Баш­кортостан «О Правительстве Республики Башкортостан», «О республи­канских органах исполнительной власти Республики Башкортостан» конкретизируют полномочия и порядок деятельности Правительства Республики Башкортостан и других республиканских органов исполни­тельной власти.

B соответствии с указанными законами в Республике Башкортостан систему органов исполнительной власти образуют Правительство Рес­публики Башкортостан, министерства, государственные комитеты и ве­домства Республики Башкортостан, а также органы местного государст­венного управления Республики Башкортостан. Правительство объеди­няет и направляет работу республиканских органов исполнительной вла­сти, а также осуществляет контроль за их деятельностью. Следует отме­тить, что в соответствии с законодательством органы исполнительной власти осуществляют взаимодействие с органами представительной, су­дебной власти, Президентом Республики Башкортостан.

Конституция Республики Башкортостан, в соответствии с принципом разделения властей, четко определяет и отношения Правительства с Го­сударственным Собранием. Анализ норм Конституции дает основание выделить два основных направления взаимоотношений этих двух го­сударственных органов, олицетворяющих две ветви государственной власти.

Первое направление вытекает из установленной Конституцией под­отчетности Правительства Государственному Собранию. Это полномо­чия Государственного Собрания на дачу согласия на назначение Пре­мьер-министра Республики Башкортостан, решение вопроса о доверии Правительству, определение совместно с Президентом республики внут­ренней и внешней политики Республики Башкортостан, реализуемой в дальнейшем органами исполнительной власти.

Вторым важным направлением взаимоотношений Правительства и Государственного Собрания является согласование интересов при при­нятии республиканского бюджета и рассмотрении проектов законов. Здесь следует отметить установленные Конституцией широкие полномо­чия Правительства, которое организует разработку государственного бюджета, а также прогнозов экономического и социального развития республики.

B соответствии с Конституцией Республики Башкортостан (в редак­циях 1993 и 2000 годов) законопроекты о введении или отмене налогов, частичном или полном освобождении от их уплаты, о выпуске государ­ственных займов, об изменении финансовых обязательств республики и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет республиканского бюджета, могли быть внесены любым субъектом законодательной инициативы только при наличии заключения Кабинета Министров Республики Башкортостан[533].

Согласно Закону Республики Башкортостан «О Правительстве Рес­публики Башкортостан» Правительство Республики Башкортостан на­правляет Государственному Собранию Республики Башкортостан за­ключения, замечания и предложения по рассматриваемым Государст­венным Собранием проектам нормативных правовых актов, что, в свою очередь, обязывает Государственное Собрание направлять в Правитель­ство все законопроекты, независимо от того, какой субъект законода­тельной инициативы их внес на рассмотрение Парламента.

Представляется необходимым отметить и тот факт, что Конституция Республики Башкортостан в статье 96 закрепляет в общей форме пред­метную компетенцию Правительства Республики Башкортостан как ор­гана государственной власти.

Перечень закрепленных в Конституции полномочий Правительства свидетельствует о том, что его компетенция исключительно обширна и имеет отношение ко всем сферам общественной жизни республики.

Следовательно, в исполнительной власти заключено то звено госу­дарства, которое практически организует жизнь общества. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочия­ми. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государ­ства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой распорядительной деятельности, которая неиз­бежно затрагивает права и интересы граждан.

Ha деятельности исполнительных органов субъектов Федерации и конечно Республики Башкортостан отрицательно сказывается проти­воречивость ряда правовых норм федерального законодательства. На­пример, Федеральный закон «О мировых судьях» относит полномочия организационного, материально-технического и т. д. обеспечения как к компетенции органов исполнительной власти, так и органов юстиции. Ho последние являются территориальными структурами федеральных органов, деятельность которых региональными законами не регулирует­ся. B то же время Федеральный закон не наделяет такими полномочиями управления судебных департаментов субъектов Федерации, хотя это именно те органы, которые и должны заниматься деятельностью миро­вых судей.

Роль исполнительной власти весьма велика и характеризуется тен­денцией к усилению. K этому побуждают общие проблемы внешней и внутренней обстановки, потребности экономики и растущие социаль­ные нужды. Роль исполнительной власти особенно важна сейчас, в период проведения реформ, затронувших все аспекты социально-экономической жизни, поскольку проведение политики реформ возложено главным об­разом именно на исполнительную власть, что определяет необходимость быть ей сильной и независимой.

93. Система органов судебной власти Республики Башкортостан.

B соответствии с Основным Законом республики судебную власть в Рес­публике Башкортостан представляют суды, образованные на основе Конституции Республики Башкортостан. Судебную систему Республики Башкортостан согласно Конституции Республики Башкортостан состав­ляют: Конституционный Суд Республики Башкортостан - высший су­дебный орган защиты конституционного строя, осуществляющий судеб­ную власть в форме конституционного судопроизводства; Верховный Суд Республики Башкортостан - осуществляющий правосудие и надзор за судебной деятельностью судов общей юрисдикции; Арбитражный суд Республики Башкортостан - судебный орган по разрешению экономиче­ских споров и рассмотрению иных дел, отнесенных к его компетенции; районные суды и мировые судьи. Организация, полномочия и порядок деятельности судов в Республике Башкортостан определяются федераль­ными законами и законами Республики Башкортостан.

Законодательством Российской Федерации все суды, кроме консти­туционных (уставных) судов субъектов Федерации и мировых судей, отнесены к федеральным судам. Полномочия, порядок образования и деятельности данных судов устанавливаются федеральным конститу­ционным законом. Ha основании Договора между Российской Федераци­ей и Республикой Башкортостан вопросы судоустройства в республике решались согласуясь с законодательством Республики Башкортостан. B соответствии с этим в Конституции Республики Башкортостан нашли свое отражение некоторые принципы организации и деятельности феде­ральных судебных органов. Так, в Конституции Республики Башкорто­стан 1993 года было установлено, что судьями в Республике Башкорто­стан могут быть граждане Республики Башкортостан, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридиче­ской профессии. Эта норма сохранена в статье 107 в ныне действующей редакции Конституции Республики Башкортостан.

Ha основании статьи 79 Конституции Республики Башкортостан в редакции 1993 года кандидатуры федеральных судей по представлению Президента Республики Башкортостан согласовывались с Государствен­ным Собранием Республики Башкортостан, после чего направлялись на утверждение Президентом Российской Федерации.

Участие высших органов государственной власти в подборе су­дейских кадров ни в коей мере не влияло на объективное рассмотре­ние дел федеральными судами на территории Башкортостана. B Кон­ституции Республики Башкортостан в редакции 1993 года также на­шли свое отражение принципы несменяемости и неприкосновенности судей.

Следует отметить, что целесообразность создания конституцион­ных (уставных) судов в субъектах Федерации была предметом спора. B частности, профессором С. А. Авакьяном было высказано мнение о ликвидации штатных конституционных судов[534], а затем о целесооб­разности формирования таких судов, сочетающих штатные и вне­штатные начала[535]. После принятия Федерального закона «О судебной

752

системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года конститу­ционные (уставные) суды получили легитимизацию на уровне Феде­рации.

Компетенция Конституционного Суда Республики Башкортостан оп­ределена в рекомендательном плане в вышеупомянутом федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» и в императивном - в Конституции Республики Башкортостан и Законе Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Баш­кортостан».

Основная функция Конституционного Суда Республики Башкорто­стан - обеспечение конституционности правотворчества и правоприме­нительной практики. Конституционный Суд отправляет особую форму судебной деятельности - конституционное судопроизводство, поэтому его статус и его полномочия весьма специфичны.

Закон «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» был принят 14 января 1997 года. Согласно этому закону он рассматривал дела о конституционности:

1) договоров Республики Башкортостан в области международной деятельности;

2) договоров между органами государственной власти Республики Башкортостан и органами государственной власти Российской Федера­ции, другими субъектами Российской Федерации;

3) законов Республики Башкортостан и нормативных правовых актов Государственного Собрания Республики Башкортостан;

4) нормативных правовых актов Президента Республики Башкорто­стан, Кабинета Министров Республики Башкортостан и иных органов исполнительной власти Республики Башкортостан;

5) нормативных правовых актов местных органов государственной власти Республики Башкортостан и органов местного самоуправления;

6) иных дел, если они предусмотрены законом и не противоречат юри­дической природе Конституционного Суда Республики Башкортостан.

C того времени по 2006 год в этот закон 5 раз вносились изменения и дополнения. B редакции закона от 7 ноября 2006 года Конституционный Суд Республики Башкортостан:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Республики Башкор­тостан:

а) законов Республики Башкортостан;

б) нормативных правовых актов Государственного Собрания - Ку­рултая Республики Башкортостан;

в) нормативных правовых актов Президента Республики Башкор­тостан;

г) нормативных правовых актов Правительства Республики Башкор­тостан и иных республиканских органов исполнительной власти;

д) нормативных правовых актов местных органов государственной власти Республики Башкортостан;

е) нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граж­дан проверяет конституционность нормативного правового акта органа государственной власти Республики Башкортостан, органа местного са­моуправления;

3) дает толкование Конституции Республики Башкортостан;

4) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ве­дения;

5) рассматривает иные конституционно-правовые вопросы, отнесен­ные к его компетенции федеральным законом и законом Республики Башкортостан.

Акты, признанные Конституционным Судом Республики Башкорто­стан неконституционными, утрачивают силу. Решения Конституционно­го Суда Республики Башкортостан вступают в силу немедленно после их провозглашения, являются окончательными, опротестованию и обжало­ванию не подлежат.

Конституционный Суд Республики Башкортостан является одной из важных ветвей государственной власти, и, следовательно, одной из его имманентных функций является политическая.

Правда, профессор JI. В. Бойцова считает, что резкое разграничение права и политики в конституционном правосудии невозможно: «Консти­туционные судьи не участвуют в борьбе за политическую власть, и в этом смысле можно говорить о деполитизации. Ho политический про­цесс в ходе правотворчества обретает правовые гарантии и законодатель должен быть связан той интерпретацией Конституции, которую дает

753

Конституционный Суд» .

Профессор С. В. Дьяков утверждает, что отрицание политической функции Конституционного Суда «равносильно отрицанию идеологиче­ской функции государства. Партийная идеология отвергнута, но госу­дарственная еще не создана, а она должна быть духовным наполнением государства, представлением о должном, которое следует воплотить в Конституции и законах. Чтобы ни говорили, право - это форма выра­жения политики.

Политика подвержена влиянию субъективного фактора, а Конститу­ционный Суд должен выступать мерилом справедливости в оценке дей­ствий политиков, чтобы заставить их проводить политику, соответст­вующую Конституции и законам»[536].

Политическая функция Конституционного Суда Республики Башкор­тостан усматривалась в следующих положениях статьи 123 Конституции Республики Башкортостан 1993 года. Так, Конституционный Суд Рес­публики Башкортостан решал вопросы об антиконституционности поли­тических партий, ограничении их деятельности, запрещении и роспуске. (При внесении изменений в Конституцию Республики Башкортостан от 3 декабря 2002 года данная норма исключена.)

C запросом по этому вопросу в Конституционный Суд Республики Башкортостан могло обратиться Министерство юстиции Республики Башкортостан в случае, если оно дважды приостанавливало деятельность политической партии и в течение года со дня приостановления ее дея­тельности вновь допускались нарушения Конституции Республики Баш­кортостан.

Конституционный Суд проверял деятельность политической партии с точки зрения ее соответствия Конституции Республики Башкортостан.

Деятельность политической партии прекращалась, если Конституци­онный Суд признавал ее деятельность противоречащей Конституции Республики Башкортостан.

Конституционный Суд Республики Башкортостан до 3 декабря 2002 года имел право давать заключения о соответствии Конституции Республики Башкортостан действий и решений Президента Республики Башкортостан, иных высших должностных лиц Республики Башкорто­стан, а также об утрате, в том числе временной, Президентом Республики Башкортостан способности исполнять свои обязанности.

Обращаться с запросом о даче заключения имело право Государст­венное Собрание Республики Башкортостан. Запрос был допустим толь­ко в том случае, если действия и решения, конституционность которых предстояло проверить, являлись основанием для выражения недоверия Президенту Республики Башкортостан, отрешения его от должности, а для высших должностных лиц - основанием для приведения в действие иного специального механизма их ответственности. Государственное Собрание должно было принять постановление об обращении в Консти­туционный Суд Республики Башкортостан с запросом о даче заключения об утрате Президентом РБ способности исполнять свои обязанности. По­становление Государственного Собрания Республики Башкортостан ос­новывалось на заключении государственной медицинской комиссии, специально образуемой для подготовки заключения о состоянии здоро­вья Президента Республики Башкортостан.

Конституционный Суд Республики Башкортостан, рассмотрев запрос Государственного Собрания Республики Башкортостан, мог дать одно из следующих заключений:

«а) о признании действий и решений высших должностных лиц Рес­публики Башкортостан соответствующими Конституции Республики Башкортостан;

б) о признании действий и решений высших должностных лиц Рес­публики Башкортостан не соответствующими Конституции Республики Башкортостан;

в) о сохранении Президентом Республики Башкортостан способности исполнять свои обязанности;

г) об утрате, в том числе временной, Президентом Республики Баш­кортостан способности исполнять свои обязанности»[537].

Как считают сторонники судебного активизма, конституция - это то, что о ней говорят судьи. По мнению профессора JT. В. Бойцовой, пара­докс конституционной интерпретации состоит в том, что удачная кон­ституция должна оставаться прежней, но все время меняться[538]. И, ко­нечно, одним из главных направлений деятельности Конституционного Суда Республики Башкортостан является толкование Конституции Рес­публики Башкортостан.

Толкование Конституции Республики Башкортостан, ее норм Кон­ституционным Судом Республики Башкортостан является официальным и обязательным. Официальный характер такого толкования заключается в том, что оно дается Конституционным Судом Республики Башкорто­стан и является обязательным для всех субъектов права. После провоз­глашения постановления Конституционного Суда по делу о толковании ранее существовавшая неопределенность в понимании положений Кон­ституции Республики Башкортостан считается преодоленной, поскольку официальное толкование, даваемое Конституционным Судом, распро­страняется на всех субъектов правовых отношений и широкий круг слу­чаев, является нормативным и обязательным на территории Республики Башкортостан. Любой правоприменитель обязан руководствоваться тем пониманием положений Конституции Республики Башкортостан, кото­рое содержится в постановлении Конституционного Суда. Толкование Конституции Республики Башкортостан не ограничено временем, может в будущем дополняться или уточняться и разделяет судьбу истолкован­ной нормы или положения Конституции.

Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан о толковании Конституции Республики Башкортостан не влечет утраты силы каких-либо актов или их отдельных положений, как это происходит при принятии Конституционным Судом заключений по делам о консти­туционности нормативных актов, договоров, по спорам о компетенции. Однако акты или отдельные положения, противоречащие толкованию Конституционным Судом, подлежат пересмотру органами и должност­ными лицами, их издавшими.

Ha основании Закона «О Конституционном Суде Республики Баш­кортостан» решения Конституционного Суда Республики Башкортостан, принятые в пределах его компетенции, обязательны на всей территории республики для всех органов государственной власти и управления, су­дов, а также предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан.

Это положение делает Конституционный Суд действительно высшим органом судебной власти, имеющим влияние и на деятельность законо­дательной и исполнительной ветвей власти.

Внутренняя деятельность Конституционного Суда Республики Баш­кортостан определена Временным регламентом Конституционного Суда Республики Башкортостан.

Как показывает практика, когда у судов общей юрисдикции или ар­битражного суда возникает сомнение в конституционности республикан­ских законов, они просто игнорируют их. B связи с этим представляется целесообразным дополнить ГПК РФ нормой о том, что в таких случаях федеральные суды, действующие в республиках (областях), обязаны об­ратиться в Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации с просьбой проверить данные законы на конституционность. Указанная норма ГПК РФ, конечно, должна корреспондироваться соответствующим положением в законах о Конституционных (уставных) судах субъектов Федерации.

B целом Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Конституция Республики Башкортостан и За­кон Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» дают достаточные правовые гарантии для успешной дея­тельности Конституционного Суда Республики Башкортостан.

B Республике Башкортостан с 2001 года образованы и действуют ми­ровые суды. Они являются судами общей юрисдикции и входят в единую судебную систему Российской Федерации. При осуществлении правосу­дия мировые судьи независимы и подчиняются только Конституции Рос­сийской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и закону. B своей деятельности по осуществлению правосудия они никому не подот­четны.

Мировой судья рассматривает в первой инстанции:

- уголовные дела о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет ли­шения свободы;

- дела о выдаче судебного приказа;

- дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях;

- дела о разделе между супругами совместного нажитого имущества;

- иные дела, возникающие из семейно-правовых отношений, за ис­ключением дел об оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства, лишении родительских прав, усыновлении (удочерении) ре­бенка;

- дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей пятисот минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на момент подачи заявления;

- дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе;

- дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом;

- дела об административных правонарушениях и жалобы по ним в случаях, предусмотренных законодательством.

Мировой судья рассматривает дела по вновь открывшимся обстоя­тельствам в отношении решений, принятых им в первой инстанции и вступивших в силу.

Судопроизводство по делам, отнесенным к компетенции мирового судьи, осуществляется им единолично в порядке, установленном законо­дательством.

Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судеб­ных участков, которые создаются из расчета один мировой судья на не менее чем 15 тыс. и не более чем 30 тыс. населения. При этом в админи­стративно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок.

B отношении кандидатов в мировые судьи установлен возрастной и образовательный ценз. Так, мировым судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификаци­онной коллегии судей Республики Башкортостан.

Мировой судья не может быть депутатом представительных органов государственной власти или органов местной власти, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предприниматель­скую деятельность, а также совмещать работу в должности мирового судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподаватель­ской, литературной и иной творческой деятельности.

Мировые судьи избираются на должность Государственным Собра­нием Республики Башкортостан по представлению Президента Респуб-

757

лики Башкортостан .

Удостоверение мирового судьи выдает Председатель Государствен­ного Собрания Республики Башкортостан.

Ha мировых судей в полной мере распространяются установленные

законодательством гарантии независимости судей, их неприкосновенно-

758

сти, а также материального обеспечения и социальной защиты .

94. Местное самоуправление в Республике Башкортостан. Собст­венно становление законодательства о местном самоуправлении нача­лось в начале 90-х годов, с момента принятия в 1990 году Верховным Советом CCCP Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». B Законе была разрушена существовавшая многие десятилетия в законодательстве о Советах народных депутатов вертикаль управления. Исполнительные и распорядительные органы ме­стных Советов были выведены из подчинения вышестоящих исполни­тельных органов государственной власти и подчинены только Советам, их образовавшим.

Закон CCCP носил рамочный характер для законодательства союз­ных республик, уже вставших на путь суверенитета. Поэтому его влия­ние на реальную практику становления местной власти в большинстве союзных республик было ограничено.

B то же время в июле 1991 года Верховный Совет РСФСР, приняв Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», сохранил и развил концепцию местного самоуправления, заложенную в Законе СССР.

B целом можно сказать, что институт местного самоуправления в Российской Федерации в период 1990-1993 годов формировался доста­точно успешно, несмотря на внутренние трудности и противоречия. Этому в немалой степени способствовал тогда еще не истраченный энту­зиазм и порыв к социальному творчеству широких слоев населения, воз­никший в период 1990-1991 годов.

Однако события 1993 года, принятие в этот период указов Прези­дента Российской Федерации от 9 октября 1993 года «О реформе пред­ставительных органов власти и органов местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» и от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» привели фактически к свора­чиванию системы местного самоуправления в государстве и замене ее местным управлением, от которого население фактически отстранялось.

Можно сказать, что к моменту принятия и вступления в силу 1 сен­тября 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» местного само­управления как системы в стране не существовало. Только с принятием Федерального закона постепенно, с изъянами, перегибами и ошибками начала осуществляться конституционная (1993 года) модель местного самоуправления[539]. Большие сложности вызвала формулировка статьи 12

Конституции Российской Федерации о том, что органы местного само­управления не входят в систему органов государственной власти. Нельзя было, на наш взгляд, исключать из системы государственного управле­ния республиканские, краевые, областные центры (численность населе­ния ряда городов превышает количество жителей и граждан некоторых субъектов Российской Федерации или независимых государств).

Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был зало­жить правовые основы построения системы местного самоуправления в стране на принципах и нормах Конституции 1993 года. При этом необ­ходимо отметить, что закон, как и Конституция, принимался в условиях противостояния федерального центра и субъектов Российской Федера­ции, разногласий на уровне самого федерального центра. K тому же в момент его принятия отсутствовали целостная концепция системы вла­сти в России и опыт функционирования институтов власти в демократи­ческом федеративном государстве. B борьбе с губернаторами центр ре­шил найти союзника в лице всенародно избранных мэров миллионных городов-столиц субъектов Федерации. И они были противопоставлены таким же способом избранным губернаторам, что привело к кризису вла­сти в некоторых субъектах. B конечном итоге страдало население. Дос­таточно вспомнить Владивосток середины 90-х годов прошлого столе­тия, где зимой в результате конфликта губернатора Приморского края с мэром жители оказались без тепла. K примеру, в Эстонии, прежде чем приступить к всеобщей муниципализации, была проведена проверка го-

760

товности каждого населенного пункта к самоуправлению .

Следует заметить, что в федеративных государствах правовое регу­лирование местного самоуправления производится, как правило, законо­дательством субъекта федерации.

Местные органы могут получить лишь то, что из своих полномочий передадут им органы государственной власти субъектов Федерации на основе регионального закона, причем для каждой территории объем и характер этих полномочий могут варьироваться.

Как считает E. И. Колюшин (заведующий кафедрой МГУ им. М. В. Ло­моносова, доктор юридических наук), модель местного самоуправления, которая заложена в Российской Конституции, является суперреволюци- онной, а потому утопичной. Она была создана для того, чтобы полно­стью разрушить систему Советов. По его мнению, ни досоветский, ни советский, ни мировой опыт не дает никаких надежд на реализацию дан­ной модели. E. И. Колюшин предложил исходить из того, что наша стра­на - с континентальной правовой системой, поэтому опрометчиво созда­вать и государственность, и правовую систему как лоскутное одеяло, когда один институт берется из англосаксонской системы, а другой из континентальной и т. д.[540] Например, в Германии, стране с континен­тальной правовой системой, любой бургомистр самой маленькой общи­ны является государственным служащим со всеми вытекающими отсюда последствиями. B странах с англосаксонской системой мэр избирается, но аудитор министерства финансов может и оштрафовать мэра, и осво­бодить его от должности на какое-то время за нецелевое использование финансовых средств.

B Башкортостане при определении модели организации местного са­моуправления (закон был принят 20 декабря 1997 года) исходили из того, что на уровне сельских районов и крупных городов осуществляются в основном государственные функции и извлечение их из системы госу­дарственной власти может привести к растворению государственной власти в масштабе республики и ее утрате. Поэтому на уровне районов и городов было сохранено местное государственное управление, что по­зволило в республике избежать нивелирования разницы между сельской и городской местной властью, свойственной федеральному уровню, что благоприятно отразилось на выполнении местной властью хозяйствен­ных и иных функций[541]. K ведению органов местного государственного управления в республике были отнесены такие важные сферы жизни об­щества, как промышленность, строительство, распоряжение природными ресурсами и т. д. Это обстоятельство существенно расширяло круг пол­номочий органов местной власти республики по сравнению с компетен­цией органов местной власти других регионов России и позволяло опе­ративно, с учетом местных особенностей решать ряд важнейших задач, направленных на удовлетворение потребностей граждан и исполнение ими обязанностей перед государством.

Новый Закон Российской Федерации «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят 6 февраля 2003 года, и на его основе были приняты в новой редакции законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. B Республике Башкортостан такой закон вступил в силу 18 марта 2005 го­да. B соответствии с этим законом в Республике Башкортостан были об­разованы 54 муниципальных района, 8 городских округов, 1 ЗАТО, 14 городских поселений и ликвидированы внутригородские муници­пальные образования. До этого районные и городские администрации и соответствующие Советы являлись органами государственной власти и их главы назначались Президентом Республики Башкортостан.