Государственный строй

B XlX в. Российская империя аступила, имея государственный аппврат, который несколько хаотично складывался в течение XVIH в Противоречивые, отрывочные меры, предпринятые императором Паалом 1 по совершенствованию государственного механизма, не Сделали его более эффективным.

Несоответствие системы органов государственной аласти и упрааления меняющимся социально-экономическим условиям в стране, а также в Западной Европе было достаточно очевидным.

Проблемы реформирования системы высших государственных учреждений, занимали многих представителей аласти, но особенно активно обсуждались в узком кругу лиц, приближенных к Алексан­дру I1 в так называемом «Негласном» (или «Неофициальном») ко­митете Узость этого круга во многом определялась тем, что в нем рассматривались вопросы не только совершенствования, реформи­рования государственного механизма, но и возможности ограниче­ния самодержавия «сверху», путем дарования Конституции и введе­ния представительных учреждений (степень искренности этих на­мерений Александра I давно яаляется предметом обсуждения исто­риков).

Невременный Совет. Одним нз первых изменений в государст­венном метанизме было создание в 1801 г. Непременного Совета, члены которого назначались императором иэ известных государст­венных деятелей, руководителей центральных органов упрааления и участников заговора против императора Паала I с целью возведения на престол Александра I.

Само название этого органа должно Было продемонстрировать обществу, что Александр I в отпичие Cr своего предшественника, принимая важнейшие государственные решения, непременно сове­туется с определенным кругом лиц из высшей бюрократии. Впо­следствии этот орган даже в официальных документах стал имено­ваться просто Советом

B императорском Наказе Непременному Совету говорилось, что он создается «для рассуждения и уважения дел государственных» Как законосовешательнын орган он мог давать предложения по подготовке новых законов, рекомендации по совершенствованию государственного механизма, а также имел право выражать свое мнение по важнейшим вопросам внутренней и внешней политики.

Позже, с образованием в 1802 г министерств, в состав Сооста по должности вхолили министры Было устаноалено, что заседания Совета могут проводиться, если на них присутствует не менее пяти министров. Это вызвало недовольство членов Совета, считавших, что ограничиваются их возможности в рассмотрении важных во­просов государственной жизни Царь нашел компромиссное реше­ние, предоставив Совету проводить заседания и без участия мини­стров, обязав последних присутствовать на них, если рассматрива­ются вопросы, относяшиеся к ведению их министерств.

Непременный Совет оказыввл большое алияние на внутреннюю и внешнюю политику в начале царствования Александра 1. Многие важнейшие решения царя принимались на основании сго рекомен­даций, иногда противоречивших мнению царя[25]

Создание Непременного Совета было определенной уступкой дворянской верхушке «старой» алиятельной бюрократии после де­монстративного снижения ее значения в выработке государствен­ной политики в период царствования Павла I

C образованием министерств, формированием Комитета мини­стров, решение важных государственных вопросов переходило в эти новые органы центрального упрааления, функции и полномочия которьіх расширились. Многие важньіе вопросы изменения госу­дарственного меттнизма, развития законодательства, внутренней и внешней политики уже не вносились Александром [ на рассмотре­ние Непременного Совета Он просуществовал до 1810 г, до созда­ния Государственного Совета, войдя в историю российской госу­дарственности как его прообраз. Официально история Госудврст- венного Совета велась в дореволюционной России с образования Непременного Совета

Введенне министеретв в структуру государственных органов. Од­новременно с созданием Непременного Совета было объявлено, что должна возрасти роль Сената как важнейшего органа аласти, соз- двнного еще Петром 1.

Введение министерской системы упрааления, действовавшей во многих странах Запалной Европы, даввло повод современникам и последующим историкам говорить об определенном использовании западноевропейского опыта

Ho так называемое «министерское» руководство как единолич­ное руководстао не бьшо принципиально новым в системе государ­ственного упрааления Российской империи. C серелины ХѴЦІ в. усиливалась единоличнал аласть президентов коллегий Президент Коммерц-коллегии уже с 1800 г. именовался министром Скорее, можно говорить о том, что введенная Петром 1 коллегиальность в упраалении как средство борьбы с чиновничьнм произволом в на­чале XIX в заменяется более традиционной для России системой единоличного упрааления и ответственности

8 сентября 1802 г. издается Манифест об учреждении мини­стерше, в котором в самом общем внде определяются принципы их организации, сфера деятельности, место в государственном ме­ханизме.

Было создано восемь министерств:

• внутренних дел, в котором сосредоточивалась реализация зна­чительного объема внутренних функций государства — от ох­раны правопорядка до развития государственной промышлен­ности;

• военно-сухоп jTHbrx сил;

• военно-морских сид;

• иностранных дел;

• юстиции;

■ коммерции;

• финансов;

■ народного просвещения.

Министерства создавались на основе таких действовавших ранее центральньк органов упрааления, как коллегии, конторьг.

Это соответствовало и политической доктрине Петра I относи­тельно «регулярного» (полицейского) государства и «просвещен­ному абсолютизму» Екатерины П и Александра I, когда государст­во считает очень важным воспитывать своих подданных, ввеля разнообразную цензуру, пытаясь бороться с распространением илей. Отвергающих абсолютизм как единственно приемлемую для России форда правления

B 1817 г. Министерство народного просвещения было преобра­зовано в Министерство духовных лед и народного просвешения Министр явдядся одновременно обер-прокурором Святейшего Си­нода. Процесс светского образования соединялся с религиозным воспитанием при преобладании последнего Это считалось необхо­димым. так как потрясения, испытанные Европой в период и после Великой французской революции, рассматривались как следствие распространения идей Просвещения, атеизма, «свободомыслия».

Российская империя как член Священного Союза европейских государств, декларировавших незыблемость монархий, борьбу с ре­волюционным, национально-освободительным движением, должна была реализовьгеать эти иели и во внутренней политике

Министерство духовных дел и народного просвещения широко понимало свои задачи по выработке своеобразной «антиреволюци- онной идеологии». Оно способствовало не только распространению литературы различных христианских конфессий, но и деятельности мистических кружков, сект. Это вьпьтадо недовольство Русской православной церкви, потребованию которой в 1824 г. Министер­ство духовньж дел и народного просвещения было вновь преобра­зовано в Министерство народного просвещения.

Официально «министерская реформа» должна бьспа поднять значение Сената, который получил право рассматривать их годовые отчетьі и направлять императору представление о деятельности ми­нистерств,

Ho уже в марте 1803 г, когда сенаторы попьггались опротесто­вать доклад военного министра, утвержденный императором и, по нх мнению, ушемляющий дворянские права, дарованные Жалован­ной граѵютой Екатерины II, последовал царский указ, запрещав­ший Сенату делать предстааления на уже утвержденные императо­ром доклады министров.

Комитет министров. Создание министерств и лишение Сената права контроля за ними ставило вопрос о координации деятельно­сти этих новых органов центрального управления. Министры по должности являлись членами Сената и Непременного Совета, уча­ствуя в обсуждении проблем законодательной, исполнительной дея­тельности власти, а «дела обыкновенные — согласно Манифесту об образовании министерств — они трактуют в комитете составленном единственно из них» Это означало, что в комитете, обсуждаются текущие дела ценгральньт органов управления

Манифест не определял порядок деятельности, компетенцию этого комитета, и даже не содержал названия — Комитет мини­стров. Поэтому Комитет министров, хотя и вел свою историю с l802 г., но в полной мере государственным органом в это время не был. Реальная роль Комитета министров определялась тем, что на его заседаниях, как правило, присутствовал император. Таким образом, министры помимо права іичного доклада императору о деятельности своего ведомства имели возможность узнать его мне­ние и руководствоваться им на заседаниях Комитета министров.

Статус Комитета министров определяется в 1805 г., когда царь, готовясь надолгО оставить столицу, утверждает «Правила действия

Комитета министров». По существу. Комитет министров называет­ся главным органом исполнительной аласти во время отсутствия царя в стране. Характерно, что не предусматривается введения должности председателя Комитета министров Министры должны бьши поочередно выполнять председательские функции на заседа­ниях Комитета, который должен бьш собираться регулярно.

B 1808 г., отправаяясь за границу, царь дает новые Правила для Комитета министров. Важным в них бьіло тО, что все вопросы управления страной, включая государственную безопасность, долж­ны были рассматриваться и регцаться в Комитете министров, хотя в 1807 г, официально был созлан постоянный «Комитет для рассмот­рения дел ло преступлениям, клоняшимся к нарушению обшего спокойствия».

Дальнейшее возрастание роли Комитета министров происходит в 1810 г. после образования Государственного Совета_ Bce председа­тели департаментов Государственного Совета по должности стано­вятся членами Комитета министров B него назначались так же и другие лица по усмотрению императора.

Достаточно полно функции, компетенция этого органа испол­нительной власти определяются в «Учреждении Комитета минисг- рові> от 20 марта |8|2 г. Комитет министров является важным ад­министративным органом с очень широким кругом полномочий — от контроля за чиновничьим аппаратом в масштабе всей страны ло вопросов «обшего спокойствия и безопасности».

Вводится должность председателя Комитета министров, кото­рый одновременно являлся и предоедателем Государственного Со­вета. ЭтО Означало, чгО все проекты разделения законодательной и исполнительной власти, рассматривавшиеся в начале царствования Александра I, не имеют перспективы воплотиться в жизнь.

Ha заседаниях Комитета министров стали рассматриваться и за­конопроекты Решения, одобренные на заседании Комитета мини­стров и утвержденные императором могли стать законом, минуя Государственный Совет.

Возрастание роли Комитета министров в государственном меха­низме не ликвидировало право личного доклада министра парю, минуя Комитет министров и даже нс ставя в известность его пред­седателя.

B сохранении такого порядка был заинтересован сам Алек­сандр I B I8|6 г. соответствующий указ предписывал министрам определить круг вопросов, по которым они будут делать личные доклады императору без предвтрзггеиьного обсуждения HX в Коми­тете министров

Чегко н навсегда разграничить эти вопросы было невозможно, что стало одной из важнейших причин несогласованности деятель­ности российского правительства. Эта несогласованность стала ха­рактерной чертой деятельности российского правительства XIX — начагга XX в., что неодиокрэтно отмечалось государственными дея­телями, специалистами в области русского государственного права[26]

Госуларстеенная реформа органов власти. B 1809 г. по указанию Александра I VLM_ Сперанский подготовил проект кардинальной государственной реформы, названной им «Введением к Уложению государственных законов» Из самого названия следовало, что пред­полагалось создать «незыблемые», т.е. конституционные, законы, на основе которых будут созданы новые органы государственной аласти. Проект Сперанского, предусматривавший постепенное пре- врашснис абсолютной монархии в ограниченную, представляет большой интерес для истории отечественной политической и пра­вовой мысли. Реализован он был только частично, усовершенство­вав государственной механизм, но не изменив форму правления.

Важнейшей частью плана преобразования органов аласти было создание I января l8l0 г. Государственного Совета. Предполага­лось, что в дальнейшем он станет своеобразным с-вязуюшим звеном между новыми органами законодательной, исполнительной, судеб­ной власти

Членьі Государственного Совета назначались императором по­жизненно Часть членов Государственного Совета входила в его со­став по занимаемой должности. Bce министры были членами Госу­дарственного Совета Ero постоянным председателем был импера­тор. B его отсутствие председательское место занимал один из чле­нов Совета по назначению Ежегодно на обшем собрании утвер­ждалась кандидатура, заменявшая императора на заседаниях Госу­дарственного Совета. C 1839 г. в состав Государственного Совета стали входить без права голоса наследник престола, великие князья.

B день бракосочетания они становились его полноправными чле­нами.

Государственный Совет состоял из общего собрания и четырех департаментов — Департамента законов. Военного департамента. Департамента гражданских и дучовньк дел. Департамента государ­ственной экономии, финансов. Торговли, науки. C 1832 по 1862 г. в Государственном Совете был Департамент по делам Царства Поль­ского.

B Государственный Совета вошла созданная в 1808 г Комиссия состааления Уложения законов, преобразованная в Комиссию co- стааления законов. Для организации контроля за деятельностью государственных учреждений в его составе создавалась Комиссия по принятию прошений. Ee председатель и члены назначались ua- рем Она состоада из отделений, в каждое из которых напраалялись жалобьі на деятельность определенного государственного учрежде­ния, включая и Государственный Совет н лаже Святейший Синод Комиссия также принимала проекты реформ государственных уч­реждений Жалобы, проекты, прошения, прежде чем быть направ­ленными царю, рассматривались в департаментах иди на обшем собрании Государственного Совета

B 1835 г Комиссия по принятию прошений была выведена из Государственного Совета и подчинена непосредственного импера­тору

Манифест об образовании Государственного Совета определял, что в нем должны рассматриваться «все законы, уставы, учрежде­ния», но вводиться они могут только императором и «никакой но­вый закон, устав, учреждение не исходит иэ Совета и не может иметь свершение без утверждения Верховной власти». Для органи­зации деятельности Государственного Совета создавалась Государ­ственная канцелярия, возглавляемая государственным секретарем. Он должен был быть «главным докладчиком» у императора по де­лам Государственного Совета Ему должны были посылать отчетьі о своей деятельности подчиненные ему статс-секретари, назначенные директорами департаментов министров. Ho на практике это не бы­ло осушсствлено. так как противоречило принципу единоначалия министров. После отставки и ссылки M М. Сгеранского, бывшего в 1810— 1812 гг государственным секретарем, возрастания роли председателя Государственного Совета, бывшего одновременно председателем Комитета министров, значение должности Государ­ственного секретаря в чиновничьей иерархии Российской империи не имело такого большого значения, какое отводилось ей лри соз­дании Государственного Совета.

Проект закона обсуждался на общем собрании Совета. Мнение большинства заносилось в специальный журнал и направлялось на рассмотрение императора Члены Государственного Совета, остав­шиеся в меньшинстве, имели граво изложить свое мнение, которое заносилось в тот же журнал аля сведения императора

Предполагалось, что иарь официально рассматривает, утвержда­ет или отвергает только мнение большинства членов Государствен­ного Совета. При опубликовании утвержденного царем закона, одобренного большинством его членов, должна была присутство­вать формула «Вняв мнению Государственного Совета».

Официальное рассмотрение царем мнения только большинства членов Государственного Совета было своеобразным, декоративным ограничением его абсолютной власти. B начале XIX в. «российское самодержавие пыталось создать новую форму монархии, юридиче­ски ограничивающую абсолютизм, но фактически сслраняющую единоличную власть государя»[27]

Уже в IEII г. Александр I, не считаясь с Манифестом об обра­зовании Государственного Совета, стал утверждать мнение мень­шинства его членов. A с начала войны IEI2 г. при опубликовании царских манифестов перестала употребляться формула «Вняв мне­нию Государственного Совета», даже если они обсуждались в этом законосовещательном органе Это было во многом вызвано усло­виями войны, но не было возобноалено и после ее окончания {C |842 г. деятельность Государственного Совета стала регулиро­ваться утвержденным Николаем I «Учреждением Государственного Совета». B нем уже не было формулы «Вняв мнению Государствен­ного Совета».) Перестало соблюдаться и положение об обязатель­ном обсуждении в нем всех законопроектов. Законопроекты стали утвержпэться иарем на основании решения Комитета министров, докладов отдельных министров. Обер-прокурора Святейшего Сино­да, председателей специвльных комитетов — Сибирского, Кавказ­ского, Еврейского. Помимо законосовещательных на Государствен­ный Совета стали возлагаться и другие функции. B |8|2 г., когда принимается «Учреждение Комитета министров», его председателем становится председательствующий в Государственном Совете.

B 1815 г. Александр I поручаетдокладывать ему о деятельности Государственного Совета, а также Комитета министров A.A. Арак­чееву. Последний являлся членом Государственного Совета по на­значению, председателем его Военного департамента, а славное — был фаворитом императора. Государственная канцелярия становит­ся, по существу, канцелярией при AA Аракчееве. От попыток про­ведення политической реформы, ограничения самодержавия проис­ходит возвращение к характерному для абсолютизма осущестале- нию монархом своей власти через фаворитов.

Тем не менее создание Государственного Совета стало важным событием в истории российской государственности Был создан постоянный, имеющий нормативно закрепленную структуру и ор­ганизацию деятельности законосовещательный орган, просущество­вавший без принципиальных изменений до 1906 г.

B Государственном Совете в IЄ |0— IЄ11 гг обсуждалась рефор­ма министерств. Она должна была более рационально распределить функции государственного упрааления между министерствами, усо­вершенствовать их внутреннюю структуру, определить компетен­цию министерских подразделений и их руководителей. «Министер­ская реформа» 1810— IЄ11 гг. планировалась как часть политиче­ской реформы, направленной на ограничение абсолютизма. Пред­полагалось создать избираемую частью населения законодательную Государственную думу. Министерства должны были посылать отче­ты о своей деятельности в Государственную думу Она вместе с не­зависимым судом должна бььла стать своеобразным «противовесом» исполнительской власти. Поскольку этого не произошло, мини­стерская реформа 1811 г., усовершенствовавсистему государствен­ного управления, в то же время привела к дальнейшему усилению бюрократии, возрастанию ее роли в жизни российского общества. Поэтому власть предъявила новые требования к чиновничеству

Реформа государственного аппарата в начале XIX в., как и в период петровских реформ, включала и изменения порядка про­хождения государственной службы. B августе |809 г вводятся но­вые правила «производства в чины по гражданской службе», кото­рые требуют «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием» Чин восьмого класса по Табели о рангах, дававший право на потомственное дворянство, можно бы­ло получить, только окончив один из российских университетов, приравненное к ним учебное заведение или сдав экзамены по университетской программе Это было и одним из прояалений идеологии «просвешенного абсолютизма» — вера в то, что «пра­вильные», созданные на «разумных началах> законы, органы управления и образованные чиновники способны решить все про­блемы, стоящие перед обществам (в 1834 г в период царствования

Николая I, когда больше ценилась дисциплинированносгь, чем об­разованность, н принимались меры по сокрашснию доступа в дво­рянское сословие представителей других сословий, это правило бы­ло отменено).

После рассмотрения Государственным Советом и Комитетом министров проекта реорганизации министерств царь подписал Ма­нифест «О разделении государственных дел на особые управления с означением предметов каждому управлению принадлежащих» B соответствии с Манифестом происходит перераспределение сфер государственного управления между министерствами. Упраздняется министерство коммерции, функции которого передаются в мини­стерство финансов и в министерство внутренних дел. Из последне­го выделяется полицейский департамент, на основе которого созда­ется Министерство полиции. Этому ведомству M.M Сперанский уделял особое внимание Он считал, что важнейшей функцией го­сударства является «устройство внутренней безопасности», для обеспечения которой необходимо специальное министерство.

B 1819 г. Министерство полиции упраздняется, так как отделе­ние управления полицией от управления учреждениями выполняв­шими административно-хозяйственные функции бьіло признано нецелесообразным для Российской империи. Управление полицией вновь входит в компетенцию Министерства внутренних дел.

Наряду с министерствами создаются три главных управления на правах министерства — духовных лел иностранньи исповедений, путей сообщения, ревизии государственных СчегОВ.

B |8I5 г происходит изменение в системе управления воору­женными силами страны. Создается Главный штаб Ero император­ского величества Начальник Главного штаба осуществлял непо­средственное руководство войсками Российский министр отвечал за комплектование, снабжение армии и подчинялся начальнику Главного штаба

B 1832 г. Николай I упраздняетдолжностьначальника Главного штаба и все управление вооруженными силами передается военно­му министру, подчиненного непосредственно императору.

Важным событием для развития системы центрального госу­дарственного упрааления было образование в 1837 г. Министерст­ва государственных имущсств. B условиях консервации феодаль­ных отношений государственное имушество, прежде всего земля, леса н так называемые «государственные» крестьяне, составляв­шие более трети всех крестьян, были важным источником форми­рования бюджета государства. Первым мероприятием этого мини­стерства было возвращение в казну незаконно захваченных земель.

Министерство регламентировало жизнь государственных крестьян, стремясь, с одной стороны, повысить дохольі казны от их работы, а с другой — не допустить крестьянских выступлений Это удава­лось не всегда. Так, в l840-x гг. прошли выступления государст­венных крестьян нескольких губерний, известные как «картофель­ные бунты» B них участвовало более 500 тьіс. крестьян, недоволь­ных тсм. что власть заставляла их отводить часть земель для по­садки картофеля.

Собственная Ero Императорского Величесша канцелярия. Соз­данная в 1811 г система министров развивалась впоследствии с учетом меняющихся социально-экономических условий, а главное, и это характерно для абсолютизма, в соответствии с изменением целеи внутренней политики самодержавия. Организованная струк­тура министерств, компетенция министра, директора департамента, других должностных лиц и подразделений, правила делопроизвод­ства, отчетности, определенные в Манифесте *06 обшем учрежде­нии министерств» от 25 июня |8|| г., остались без существенных изменений до начала XX в.

Эта часть плана реформ была решіизована практически полно­стью, так как соответствовала главной задаче реформаторов — соз­дать современный сильный государственный аппарат, который эф­фективно влиял бы на развитие общества в направлении указанном аластью и способствовал бы сохранению самодержавия Важнейшая роль в этом, со второй четверти XIX в. отводилась такому учрежде­нию как Собственная Его Императорского Величества канцещшя (СЕИВК).

Создана СЕИВК была в декабре 1812 г., с началом заграиичного похода русской армии, в котором участвовал и император Это бы­ло своеобразное «походное правительство». Bce государственные учреждения должны были направлять в нее сведения о своей дея­тельности, докѵченты, требующие императорского одобрения.

B 1826 г. император Николай I создал специальный комитет рія рассмотрения итогов проведенных реформ, состояния системы го­сударственного упрааления, выработки мер по его совершенствова­нию. Деятельность государственного аппарата была признана не эффективной. Главной причиной этого, ло мнению Николая I, бы­ло отсутствие четкой законодательной базы, слабый контроль за деятельностью государственного аппарата, за исполнительской дис­циплиной чиновников.

Решение этих проблем царь взял под свой личный, постоянный контроль, для чего сушественно расширил и реорганизовал Кание- лярню. B 1826 г. в ней было создано три огделения, а впоследствии, по мере возникноаения новых проблем, создавались еше три отде­ления, Каждое отделение было самостоятельным учреждением, со своими функциями, сушественно отличавшимися от функций дру­гих отделений. Должность начальника не вводилась, им был по су­ществу сам император. Начальники огделений могли требовать све­дения от всех государственных учреждений и по поручению импе­ратора давать анализ их деятельности.

Главная задача I отделения заключалась в контроле за кадровым составом государственного аппарата. Два раза в год все ведомства напраадяли в него сведения о приеме и увольнении, перемещении по службе, награждении чиновников Bce они требовали утвержде­ния в I отделении, причем многне дела докладывались лично импе­ратору.

Накануне реформ l860-x гг. необходимо было повысить эффек­тивность и оперативность деятельности государственного аппарата, и в 1858 г. решение кадровых вопросов из компетенции I отделения СЕИВК передается в ведение министерств, главных управлений, губернаторов

Важнейшей задачей своего царствования Николай I считал про­ведение систематизации и кодификации российского законодатель­ства Ee решение было поручено II отделению Императорской кан­целярии. Хотя в нем служило всего Іб чиновников и 15 писарей, но оно имело право гриалеклть к своей деятельности Министер­ство юстиции, Департамент законов Государственного Совета, что позволило к 1830 г. подготовить Полное Собрание законов, а к 1832 г Свод законов Российской империи II отделение СЕИВК подготовило Свод военных постановлений. Уложение о наказани­ях уголовных и исправительных |845 г., гОтОвило новые издания Полного Собрания законов и Свола законов Российской империи.

Важной задачей Il отделения бььпо издание законов для некото­рых национальных окраин, в частности «Свода степных законов кочевых инородцев Восточной Сибири», «Свода законов остзейских губерний» Подготовка «Свода законов Финлянаского княжества», входившего в состав Российской имперни и имевшего свой парла­мент (сейм), проходила под контролем Il отделения.

Наибольшую известность получило Ill отделение СЕИВК. Это был орган широкой компетенции B Указе о его создании говори­лось. что к ведению этого учреждения относятся «все распоряжения и известия по всем вообше случаям высшей полиции». Под «высшей полицией» понималось все, что относилось к вопросам государст­венной безопасности, государственного упрааления. Важнейшей функцией III отделения был контроль и негласньій надзор за дея­тельностью государственного аппарата B условиях кризиса абсолю­тизма возрастает значение идеологической функции государства, ко­торое должно быгіо бороться с идеями, подрывающими веру в без- альтернашвность для России существующей формьі правления По­этому III ошслснис осуществляло напзор за илеологическими, куль­турными процессами, происходящими в обществе Хотя формально в ведении Ill отделения была только театральная цензура, но фактиче­ски это была высшая цензурная инстанция в государстве.

Исполнительным органом (II отделения стал Отдельный корпус жандармов, образованный в |827 г Территория страны делилась на жанлармские округа, руководители которых были независимы от местных властей и осущесталили надзор за их деятельностью, а также за местными периодическими изданиями, театрами, учебны­ми заведениями

Абсолютизм в первой половине XIX в., консервируя сословное деление общества, не проводил мер, напрааленных на преодоление правового, имущественного неравенства, но создал государствен­ную систему организации общественной благотворительности Это можно считать особенностью российского государства в XIX в. Эффективность этой системы во многом определялась тем, что руководство ею осущесгвлялось IV отделением, созданным B 1828 г. и имевшим возможность приадекать к агтой деятельности местные органы власти и управления, дворянские губернские и уездные собрания. Поощрения от государства в виде наград, почет­ных званий в сословном обществе могли иметь не только мораль­ное значение, но и повышать обшесгвенный, сословный статус бла­готворителей, что влекло за собой получение ими определенных привилегий.

Созданное в 1836 г. V отделение должно было подготовить cy- шественную реформу упрааления государственным имуществом, изменить правовое положение государственньи крестьян. Одним из итогов деятельности V отделения стало создание Министерства го­сударственных имуществ. Начальник V отделения стал одновремен­но министром государственных имуществ. Эго расширяло возмож­ности нового министерства, занявшего важное место в государст­венном механизме решать проблемы взаимолсйствия с другими ве­домствами

Особенностью политической жизни и функционирования госу­дарственного механизма в первой половине XIX в. было создание властью многочисленных временных, постоянных, тайньіх комите­тов для решения различных социвлъно-экономических проблем, главным образом отмены крепостного права. Было создано более 30 комитетов из них Il официально назывались секретными[28].

Ha V отделение была возложена координация деятельности этих комитетов, информирование о их предложениях руководителей дру­гих ведомств

После смерти Николая 1 многие комитеты были упразднены, вопросы будущих реформ стали обсуждаться относительно открыто, бьггіа провозглашена так называемая «гласность». И в 1856 г. V от­деление 6bLrio упразднено.

Острейшей проблемой для России первой половины XlX в. бы­ла война с некоторыми народами Кавказі B 1842 г. после неудач российской армии в этой войне создается Комитет по делам Закав­казского края (позже Кавказский комитет). Он должен был вырабо­тать принципы политики по отношению к местному населению Кавказа, предложить систему упрааления, учитываюшую его тради­ции и интересы империи Значимость этого Комитета, в который входили военный министр, министр внутренних дел. финансов, юстиции, бьіла такова, что для обеспечения его деятельности созда­ется Vl отделение Им собираются, анализируются все предложения по реформе управления Кавказом. После создания Кавказского на­местничества в начвле 1844 г, как нового административно- территориального образования Vl отделение упраздняется

Таким образом, СЕИВК бьгла ведущим звеном государственного механизма и стояла по существу над правительством. Она контро­лировала главные направления государственной деятельности, рас­сматривала важнейшие задачи, стоившие перед властью. Начальни­ки отделений подчинялись непосредственно императору, имея пра­во личного доклада ему

Система политических органов и их функции. B первой половине XlX в. в целом сохранилась организационная структура общей го- лииии, установленная в последней четверти XVlll в. Единственным изменением стало расширение аппарата уездной полиции, прове­денное в 1837 г Усзды были полслсны на болсс мслкис админист­ративно-территориальные единииы — станы B каждый стан из числа кандидатов, избранных дворянами, губернатором назначалось особое полицейское должностное лицо — становой пристав, кото­рый осуществлял судебно-полицейские функции

B этот период дальнейшее развитие получило регулирование паспортного режима. Указ 1803 г. вводил печатные паспорта (вме­сто письменных) для купцов, мещан и крестьян. Положение о пас­портах 1812 г. уточняло правила получения паспортов крестьянами, отлучающимися в другие места для торговли, промысла и работы

Большую роль в полицейском надзоре за населением играли Адресные экспедиции, учрежденные при полицейских органах в Петербурге в 1809 г, в Москве — в 1816 г Bce лица, работавшие по найму в частных домах, «были обязаны зарегистрироваться в Ад­ресной конторе и получить там «вид на жительство® («адресный билет»). При перемене рабогы или места жительства, а также в слу­чае окончания срока «адресного билета» требовалась новая регист­рация, причем «внд иа жительство» не выдавался без положитель­ного отзыва со старого места работы.

Наиболее важные изменения в регулировании паспортного ре­жима произошли с принятием «Устава о паспортах и беглых», кото­рый установил обязательность паспортов для всех лиц и запретил отлучаться без паспорта с постоянного места жительства Паспорта вводились отдельно для каждого сословия. Неслужившис дворяне могли не иметь паспортов Для них достаточным документом явля­лась грамота на дворянское достоинство.

Для мешан и крестьян было установлено три категории пас­портов

[) простые письменные вндьі (при отлучках для охотных про­мыслов в том же уезде, но не далее 30 верст);

2) билеты, облагаемые гербовый сбором (для работы далее 30 верст и на срок не менее полугода — месячные, двухмесяч­ные и трехмесячные),

3) печатные плакатньіе паспорта (ддя промыслов далее 30 верст и свыше полугода — полугодовые, годовые, двухгодовые).

B паспортах обозначались приметы предъявителя, возраст, ce- мейное положение, срок, на который вьщан паспорт, а также пре­дупреждение о наказании в случае неявки в срок

Устав о паспортах и бегльгх закрепил права полиции по надзо­ру за исполнением паспортных правил. B целях контроля за пере­движением населения устанавливалась обязательность предъявле­ния паспортов соответствующему начальству или местной поли­ции Домовладельцы, владельцы гостиниц и постоялых даоров должньі Были предъявлял, в полицию сведения обо всех прибыв­ших и выбывших лицах Предъявление паспортов было обязатель­но не только для приезжих, HO и для местных жителей, переме­нивших квартиру

B рамках возложенных на них названным Уставом полномочий чины полиции производили регистрацию и учет лиц, задержанных без паспорта, чтобы обеспечить их наказание и водворить на посто­янное место жительства Например, 10 марга [843 i по постанов­лению КамышинскогО уездногО полицейского управления этапным порядком была направлена женщина «неизвестного звання, на­звавшая себя девицей — крестьянкой села Липовки Царицынского уезда Еленой Оннсимовной РыБловой [7 лет, как не доказавшая своего звання, — для удостоверения личности и водворения на жи­тельство»

Поскольку Рыбловой за сообщение ложных сведений о себе и сокрытие истинных данных о личности грозило уголовное наказа­ние, до отправки этапа ее препроводили в тюрьму при особом «от­крытом листе» с подробным перечислением личных примет и учетно-регистрационных сведений C открытыми листами анало­гичной формы стгтравлаяи из тюрем к месту жительства и лиц, окончивших срок заключения Благодаря данным мероприятиям становые приставы производили при помоши местных жителей, идентификацию указанных лиц и следили за их водворением на место проживания.

Примерно такое же содержание (что касается указания примет) имели и «проходньіе свидетельства», выдаваемые органами полиции крестьянам «на свободное прохождение» из одного населенного пункта в другой в прелелах уезда, чтобы они с «сим свидетельством следовали прямым путем и без законных причин нигде не прожи­вали под опасением строгой ответственности по закону». По при­бытии на место данное проходное свидетельство после установле­ния личности его владельца «свидетелями» — местными жителями подлежало уничтожению «местным начвльством».

B первой половине XlX в. был осуществлен ряд мер, направ- ленньгх на укрепление полицейских кадров. B начале XlX в. иерар­хия полицейских чинов стала определяться Табелью о рангах — ос­новным законоположением, регулировавшим с 1722 г. систему гра­жданских и военных чинов в государстве. Эта мера повысила авто­ритет полинейских чинов, усилила их материальную злинтересо- ванность.

Тюремная сасгема России. B изучаемый период она получила дальнейшве развитие. B первой половине XIX в. в связи с развер­нувшимся срели передовой части русского общества революцион­ным и общественно-политическим движением особенно «густо на- селенньіми» оказались политические тюрьмы. B частности, в Пе­тропавловской и Шлисселъбургской крепостях содержались декаб­ристы и петрашевцы Кроме того, для содержания главным образом опасных государственных преступников в Сибири создаются ка­торжные тюрьмы Главной среди них считалась Нерчинская. Ha пути к каторжным тюрьмам были построены пересыльные тюрьмы

Система общеуголовных мест заключения стала более сложной и разветвленной. «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражею и о ссыльных» 1832 г. устанавливал три группы общеуго­ловных мест лишения свободы:

1) помещения «на съезжих дворах, при Управе благочиния, при присутствии полиции, при горолническом правлении»;

2) тюремные замки, или остроги, в губернских городах;

3) смирительные и работные дома.

Основным местом дишения свободы ь системе общеуголовных тюрем являлся губернский острог. Он находился в каждом губерн­ском городе и предназначался для лиц, совершивших крупные уго­ловные преступления

B 1823 г в системе мест лишении свободы появляютси военHO- арестантские роты, первоначально служившие местом заключения для военнослужаших, совершивших преступления Затем вследствие обострения классовой борьбы в стране, рост.і крестьянских волне­ний, подъема общественно-политического движения среди интел­лигенции военно-арестантские роты были преврашены в места ли­шения свободы, предназначенные для гражданского населения Бо­лее того, они стали занимать основное место в системе общеуго­ловных тюрем. He случайно в «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» [845 г. среди наказаний, предусматривавших ли­шение свободы, на первое место поставлено заключение в аре­стантские роты Весьма характерным было и то, что арестантские роты предназначались не только лля приговоренных судом. Сюда же по воле помещика, без всякого суда могли быть направлены крепостные крестьяне. Полиция могла заключать в арестантские роты беглых и броляг. B серелине XlX в, арестантские роты име­лись в большинстве губернских городов России.

Создание арестантских рот являлось одним из проявлении ре­акционной внутренней политики царя Николая 1, который больше всего боялся революции и стремился превратить всю страну в олну каторжную казарму.

Кроме государственных тюрем, в России с очень давних времен существовали монастырские тюрьмы Источники свидетельствуют о том, что еще в XV в. монастыри на севере Русского государства служили местом заточения «еретиков» и других лиц, совершивших религиозные я другие особо опасные преступления. Дореволюци­онный русский исследователь истории монастырский тюрем M Колчин писал, чтО «ссылвлись туда бунтовщик, государствен­ный преступник и пьяный монах, религиозный сектант и разгуляв­шийся не в меру отеческий сынок, знатный вельможа и не помня­щий родства бродяга».

Особенную известность приобрели тюрьмы в Соловецком и Суздальском (Спасо-Евфимьевском) монастырях Монастырские тюрьмы, как правило, были подземными. Помещение в монастыр­скую тюрьму являлось одним из самьгх тяжких видов тюремного заключения. Многие заключенные монастырских тюрем оказыва­лись заживо похороненными в каменньк н земляных мешках этих тюрем.

B XlX в. в России возникают доіговые тюрьмы, которые нахо­дились при Управах благочиния Долговая тюрьма (в просторечии она называлась «ямой») предназначалась для содержания несостоя­тельных должников. Последние находились в «яме» до тех пор, по­ка кто-либо из их родственников не расплачивался с кредитором или пока кредитор, посадивший должника, не прекращал оплачи­вать его ежедневное содержание

Управление тюремной системой в России и в XlX в. не было централизованным, тюрьмы находились в ведении разных органов. При этом тюремное управление не было отделено от полицейского. И тюрьмами, и полицией управляли одни и те же органы. Полити­ческие тюрьмы находились в веаенпп [[[ отделения Императорской канцелярии. Общеуголовные тюрьмы были первоначвльно в веде­нии департамента исполнительной полииии министерства внутрен­них дел, монастырские подчинялись Святейшему Синоду.

B губерниях тюрьмами управляли губернаторы. B самих местах заключения (в частности, в острогах) имелись смотрители из поли­цейских чинов, в распоряжении которьгх находилась команда над­зирателей.

B [832 г. на основе обобщения имевшихся нормативно-право­вых актов, практики деятельности различных мест лишения свобо­ды и достижений отечественной и зарубежной ленитенииарной науки был издан «Свод учреждений и уставов о содержащихся пол стражей и о ссыльных» — первый документ общероссийского тю- ремного законодательства. Его особенностью было то, что количе­ство статей о ссыльных в нем, в 4 раза превышало число статей о содержащихся под стражей Такое соотношение являлось нагляд­ным свидетельством того, что законодателя со времен Соборного Уложения 1649 г ссьілка в различных ее вндах всегда интересовала больше, чем тюремное заключение.

Конец второго десятилетия XIX в. занимает особое место в ис­тории русской тюрьмы, что 6bLrio связано с настроениями тогдаш­него общества Война с Наполеоном, походы за границу, знакомст­во с политическими и религиозными организациями и рубежом привели к образованию наряду с первыми ячейками будущих де­кабристов различных кружков и обществ, часто религиозно­мистического толка, и здесь особое место занимали не политиче­ские илеи. а задачи нравственного самоусовершенствования, одним из средств которого считалась благотворительность.

B I8[9 г. после осмотра мест заключении представителями Анг- лииского гюремного общества и доклада их царю Александру 1 тот утвердил в России «Попечительное о тюрьмах обшество», задачи которого определялись как «нравственное исправление преступни­ков» и «улучшение состояния заключенных за долги и по другим делам людей». Назывались пять средств исправления. Ближайший и постоянный надзор за заключенными, размещение их по роду пре­ступлений и обвинений; наставление их в правилах христианского благочестия и доброй нравственности; занятие их приличными уп­ражнениями; заключение провинившихся или буйствующих в уеди­ненное место.

«Попечительное о тюрьмах обшество» было создано русским дворянством и состояло преимущественно из крупных помещиков и высших иерархов русского православного духовенства — митро­политов, архиепископов и т.д. ErO члены отбирались самим царем из числа канаидатов, которые вьшвигались дворянством Президент обшества назначвлея императором, как правило, из крупных поли­цейских чинов, в частности, президентом Общества был вице­полицмейстер Петербурга.

Деятельность Общества находилась под строгим контролем цар­ского правительства Александр 1 лично ознакомился с проектом Устава обшества и трижды вносил в него исправления, которьге уничтожали всякие зачатки его самостоятельности

Членам Общества разрешалось посещать места заключения в любое время Это явилось первой попьгткой установить обществен­ный контроль за положением в тюрьмах. Деятельность общества способствовала установлению нормвльной тюремной дисциплины, распорядка дня Бьш запрещен свободный вход в тюрьму для разда­чи милостыни арестантам, установлены три дня в неделю для посе­дения их родственниками, запрещены оглучки арестантов из долго­вой тюрьмы Принимвлись меры для искоренения праздности в тюрьмах, вводились часы занятия, часы работы и отдыха. Началось обучение арестантов ремеслам и работе Петербургское общество ввело вместо передвижений узников в кандалах по городу перевозку их в специвльно оборудованных экипажах. По инициативе членов Общества был значительно снижен вес оков, надеваемых на вре- стантов (о том, чтобы их совсем отменить. Общество и не помыш­ляло). Было также введено единое форменное арестантское платье, образец которого утвердил сам Александр [. Итоги работы Общест­во освещало в ежегодных печатных отчетах.

B иедом деятельность Обшества ограничивалась благотвори­тельными меропригггиями и религиозным воздействием на заклю­ченных (его представители распространяли среди них книги рели­гиозного содержания) и каких-либо существенньк изменений в со­стояние мест заключений России не принесла.

Характерно, что когда в 1851 г Обшество было причислено к Министерству внутренних дел, а обязанности президента бьши воз­ложены на министра внутренних дел, прилив частной благотвори­тельности стал быстро падать.

Положение тюрем в России, как и прежде, оставалось чрезвы­чайно бедственным- теснота, грязь, сырость, ветхость зданий — вот характерная картина для России в первой половине XlX в. ЭтогО не могло скрыть даже царское правительство B официвль- ном правительственном издании говорилось: «Антисанитарное со­стояние тюрем являлось почти обшим гравилом, некоторые здания, в буквальном смысле, представляли картину разрушения».

Сами царские чиновники называли тюрьмы в России «школами порока», «академиями преступлений», в которых «хорошему человеку достаточно пробыть три дня, чтобы окончательно испортиться».

Заключенные содержвлись в общих помещениях без различия тяжести совершенного ими преступления, осужденные находи­лись вместе с подследственными, мужчины вместе с женщинами. Ввльтер Венинг, обследовавший в 18[7 г тюрьмы, писал, что нашел тюрьмы в России «неспособными к помещению человече­ства: мужчины и женщины, виновные и невиновные, молодые и старые, все вместе толкались в одной комнате, если же где и имелись две комнаты, то между ними существовали сообщения... все комнаты были подземные, сырые, темные, без кроватей; вОз- дух в них дурной; люди все были праздны и жвловались на не­достаток хлеба».

Такое положение тюрем в царской России, конечно, не былО случайным Тюремные учреждения являлись важным средством по­давления проявлений классовой борьбы, и царизм, естественно, не заботился о том, чтобы благоустроить их, упорядочить в них режим, отпускать достаточно средств на содержание заклю'генньк. Пере­полненность тюрем объяснялась в значительной мере произволом судебной и административной власти, а также всевластием поме- шиков, которые могли за мвлейшую провинность «упрятать в ост­рог» любого крепостного

Положение заключенных определялось их сословной принадлеж­ностью. Заключенные из числа привилегированных сословий содер­жались совершенно в иных условиях, чем прочие. И ато законода­тельно закреплялось. B начале XIX в. был излан специальный право­вой акт, который, требовал от администрации тюрьмы, чтобы заклю­ченные из дворян не находились в одних помещениях с заключен­ными из трудящихся B зависимости от классовой принадлежности для заключенных устанавливались различные меры дисциплинарных взысканий За нарушение тюремной дисциплины предписывалось «благородных сажать в уединенные покои, а разночиниев употреб­лять в работу по замку и вне очереди для чишения нечистоты и проч. или давтя умеренную пищу, хлеб да воду только».

Положение заключенных из среды непривилегированных сосло­вий усугублялось еше и тем, что к ним применялись различные орудия физического воздействия, в частности, по прежнему приме­нялись упоминавшиеся выше рогатки, стулья, цепи и тл. Отдель­ные категории заключенных подвергались клеймению B 1845 г Государственный Совет осуществил «реформу» клеймения заклю- ченньгх Решением Совета прежнее клеймо «Вор» было заменено клеймом «Кат» — «каторжник». Кроме того, накладывались клейма «СК» («ссыльнокаторжный), «СП» («ссьшьнопереселенец»), «Б» («беглый») Варварский средневековый обычай клеймения сохра­нялся в России яо 1863 г.

Таким образом, от проектов начвла XlX в. реформировать поли­тический строй и даже ограничить абсолютизм власть перешла к политике активного укрепления самодержавия. Была создана сис­тема сверхцентралчзованного государственного управления, усиленного контроля за деятельностью государственного аппарата, надзора за обществом, осуществлявшегося императором через свою іичную Канцелярию.

Деятельность государственного аппарата, решавшего все эконо­мические, социальные, идеологические проблемы Без участия об­щества, рождала уверенность в его эффективности, прочности госу­дарственного, общественного строя. Эта уверенность подкреплялась тем, что Россию первой половины XIX в. не сотрясали революции, государственные перевороты, как это было во многих странах За­падной Европы.

Поражение в Крымской войне [853-[85G гг. показало истинное положение дел, возможности государственного механизма Россий­ской империи. Осознав необходимость провеления реформ власть проводит реорганизацию государственного аппарата Упраздняются многие секретные комитеты, понижается роль Собственной Ero Императорского Величества канцелярии, ослабляется цензура, что было проявлением либерализации внутренней политики. Это по­зволило привлечь к обсуждению подготовки реформ значительную часть общества, мобилизовав ее на поддержкі аласти в деле прове­дения реформ.

7.3.