История изучения темы И ЭВОЛЮЦИЯ ОСНОВНЫХ понятий

История самоуправления в России представляет собой одну из наиболее сложных и слабо изученных тем. Нельзя сказать, что она не привлекала внимание ученых и публицистов - о городском и зем­ском самоуправлении до 1917 г.

Большая часть книг и статей, написанных в предреволюцион­ные годы, когда интерес к вопросам самоуправления был особенно высок, носит не столько научный, сколько публицистический хара­ктер. Злободневность этой темы для жизни России обусловила кри­тическую направленность многих работ и некоторую предвзятость авторов в оценке современной им организации местного самоуправ­ления, рассматриваемой с позиций программ различных политиче­ских партий². Известный нигилизм в оценке реформ местного само­управления 60-70-х годов XIX в. присущ даже работам таких серьез­ных историков, как А.А. Кизеветтер и К.А. Пажитнов³. Вместе с тем существует значительное количество исследований (особенно по древнему периоду русской истории), где в той или иной степени

освещается этот вопрос; многие их них использованы в настоящем очерке.

Современные исследования, касающиеся истории развития са­моуправления в России, немногочисленны и также не отличаются научной беспристрастностью⁴. Характерное для последнего десяти­летия стремление по-новому взглянуть на переломные моменты русской истории не могло не коснуться и такой актуальной темы, как история самоуправления.

Отрицание советскими историками самой возможности сущест­вования самоуправления в дооктябрьский период сменилось утвер­ждением, что самоуправление в России имеет глубокие историче­ские корни и было всегда⁵.

Стремление некоторых авторов отыскать исторические кор­ни земского самоуправления простирается настолько далеко, что они рассматривают деление территории государства на “земщи­ну” и “опричнину” при Иване IV, как “разобщение самоуправле­ния и государства”⁶; в реформе 1864 г. видят продолжение зем­ской реформы 1555 г., а в земствах - “юридические институты, известные с XVI в., со времени Ивана IV”⁷. К сожалению, такой взгляд получает распространение и в исторической литературе учебного характера⁸.

Таким образом, история самоуправления представляет одну из наиболее актуальных и сложных тем, требующих специального изу­чения. Ее всесторонняя разработка возможна лишь в рамках моно­графического исследования. В главе сделана попытка осмыслить накопленные в литературе сведения о местном самоуправлении и проследить эволюцию выборной службы, ее особенности и место в системе государственного управления России, что позволяет, в ко­нечном итоге, судить об исторических корнях земских и городских общественных институтов, введенных реформами 60-70-х годов XIX в. В этой связи было необходимо коснуться истории организа­ции таких самоуправляющихся структур, как городская и сельская общины, последняя из которых оказалась долговечнее самой Рос­сийской империи⁹. Этот сложнейший вопрос отечественной истории освещается здесь лишь в той степени, в какой он необходим для ре­шения поставленных задач. При этом большее внимание уделено городской общине, подвергавшейся реформированию чаще, чем сельская.

Трудности, с которыми сталкивается исследователь при изу­чении истории земского самоуправления, объясняются не только ее злободневностью, но и многозначностью понятий земство и самоуправление. Сочетание слов, родившихся в языках разных народов и принадлежавших разным эпохам русской истории, само

по себе заслуживает внимательного рассмотрения.

Не последнюю роль в модернизации истории институтов мест­ного управления XVI в. сыграла многозначность понятия земство™, на которую не однажды обращали внимание историки¹¹. Земство, “таинственное по значению слово”, как писал кн. А.И. Васильчиков, во второй половине XIX в., относилось “к тому же самому организ­му внутреннего управления местных властей и учреждений”, кото­рый в других государствах определялся понятием самоуправление, хотя, по мнению автора, оно “истекает из другого понятия, из друго­го взгляда на предмет”. Главный смысл слова земство он видел “в неразрывной связи народа с землей”. Причем эта связь составляла не только право, но, в отличие от других стран, и обязательную повинность низших сословий. “И земство выражает именно эту совокупность интересов тех местных жителей, которые держат землю и доходами от нее обеспечивают исправное отбывание повинностей и уплату податей”¹². Отсюда берут свое начало понятия земские люди, земские повинности, земцы, как называли в древнем Новгороде мелких землевладельцев¹³.

Учитывая, что абсолютное большинство жителей русской зем­ли составляли земские люди (такого преобладания сельского насе­ления не знала ни одна европейская страна), понятие земский полу­чило значение местный (пока города и деревни имели одну и ту же структуру управления) или сельский. Именно поэтому обществен­ные учреждения, созданные в 1860-е годы на территории сельской местности, в отличие от городских, получили название земские или земство, избранные в их состав члены стали земцами, а реформа 1864 г. - земской. С этого времени слово земский было неразрывно связано с понятием самоуправление. Эта связь оказалась настолько прочной, что заслонила все другие значения этого слова и заставила многих исследователей искать начала самоуправления в истории Московского государства.

Одним из первых встал на путь модернизации этого поцятия ис­торик М.М.

вал, хотя и не исследовал ввиду скудной Источниковой базы¹⁵) его организации в XVII в., “выродившейся” под влиянием казенного тяг­ла в казенную службу¹⁶. Оценка местного управления XVI-XVII вв., данная авторитетным историком, усложнила изучение этой и без то­го непростой темы.

Современная формулировка термина самоуправление, принятая демократическими государствами, дана в Европейской хартии мест­ного самоуправления, о чем говорилось выше¹⁷.

Термин selfgovernmentвозник в XVII в. в Англии, в середине XIX в. был заимствован Германией (Selbstverwaltung), а в 1860-е го­ды вошел в обиход в России¹⁸. В этой связи необходимо заметить, что в работах о местном управлении, написанных до 1860-х годов, деятельность выборных (“излюбленных”) людей XVI-XVII вв. опре­делялась как “выборная служба”, “земское управление”, а сами вы­борные - как “мирские” или “земские власти”¹⁹.

В конце XIX в. термин самоуправление употреблялся в двух значениях. В широком смысле под ним понимали государственное устройство, при котором правительство избирается и зависит от народа, т.е. республиканскую форму правления. Однако чаще он применялся в качестве синонима “местного самоуправления”. В этом значении под самоуправлением подразумевали организа­цию местного управления, при которой “хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, уезда, общины и т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти, в этом только смысле самоуправление и явля­ется самостоятельным институтом”²⁰.

В начале XX в. это определение получило более четкую форму­лировку. “Самоуправление, - читаем в одной из последних дорево­люционных энциклопедий, - право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпора­циям управлять самостоятельно своими внутренними делами, адми­нистративными и хозяйственными, под контролем агентов прави­тельственной власти”²¹. Согласно этому определению понятие само­управление неразрывно связано с развитием государственности и возникает лишь тогда, когда государство достигает определенной стадии развития и может безболезненно поделиться своими функци­ями с обществом.

Английские теоретики местного самоуправления, учитывая спе­цифику управления своей страны, трактовали этот термин более широко. К сфере самоуправления они относили обязанности и пол­номочия местных жителей, “которые им предоставлены законода­тельной властью или которые принадлежат им по общему праву”²². Такое расширительное толкование понятия самоуправление в большей степени отвечает началам российской жизни, где на про­тяжении всей истории российского государства, наряду с создан-

ними правительством выборными местными учреждениями, со­хранялся такой самоуправляющийся институт, как община. В дан­ном случае вопрос заключается в том, чтобы установить, в какой степени выборные (“государственные”) учреждения отвечали это­му понятию и когда они действительно стали органами местного самоуправления.

Необходимость такой постановки вопроса продиктована широ­ким использованием термина самоуправление, которым определяют и общинно-вечевой строй древнерусских городов, и преобразования в местном управлении середины XVI в., и городскую реформу 1699 г., и общественные учреждения, созданные земской и город­ской реформами 1860-1870-х годов. Иными словами, все выборные лица и структуры автоматически относятся к сфере самоуправле­ния. Но являются ли выборная служба и самоуправление равнознач­ными понятиями?

На протяжении всей истории России в местном управлении в той или иной степени участвовали выборные люди.

“Универсальное” применение термина самоуправление не помо­гает, а мешает проследить эволюцию выборной службы в разные периоды существования русского государства. Представляется, что использование историками начала XX в. таких понятий, как земское самоуправление применительно к учреждениям XVI в., или общест­венное самоуправление для обозначения организации истинного са­моуправления будущего, не обремененного сословностью и контро­лем администрации²⁴, является попыткой разделить это понятие на его составляющие.

Опираясь на работы теоретиков государственной школы, преж­де всего юриста Н.М. Коркунова, современный историк Б.Н. Миро­нов выделил ряд признаков, присущих органам самоуправления. По его мнению, такой орган 1) является представителем местного общества, проводником его особых интересов и стремлений; 2) его члены избираются местным обществом; 3) он обладает самостоя­

тельностью и инициативой в выборе способов осуществления возло­женных на него государством задач; 4) обладает правами юридиче­ского лица (имеет собственность, берет обязательства, вступает с государством в юридические отношения); 5) выполняет государст­венные задачи; 6) контролируется общественным мнением; 7) само­стоятельно принимает постановления, которые могут отменяться и корректироваться государственными органами²⁵. Представляется, что этот перечень можно сократить (в пунктах 1, 2, 3, 4, 7), ограни­чившись тремя основными условиями, которым должно отвечать учреждение самоуправления: оно 1) избирается местными жителя­ми (из их числа) для решения местных дел;2) обладает собствен­ной финансовой базой и самостоятельностью, необходимой для выполнения возложенных на него задач;3) находится под контро­лем администрации и избравшего его общества.

Б.Н. Миронов, как сторонник государственной школы (см. ни­же), подчеркивает в самоуправлении прежде всего его государствен­ное начало, которое, в отличие от предшественников, трактует очень широко. В частности, никто из них²⁶ не связывал с установле­нием самоуправления реформы 1550-х годов, превратившие общин­ные институты в местные государственные учреждения, как это де­лает Б.Н. Миронов²⁷.

Остановимся подробнее на вопросе о теориях самоуправления. А.Д. Градовский писал: “Как только в науке зайдет речь о теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии... защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой сто­роны”²⁸. В этой связи заметим, что в нашей стране вопрос о разум­ном соотношении власти центра и провинции, местной администра­ции и общества до сих пор не утратил своей актуальности не только в научном или практическом, но и в политическом плане.

В XIX - начале XX в. существовало несколько теорий местного самоуправления²⁹. Одной из старейших была теория свободной об­щины, разработанная немецким юристом и философом Г. Аренсом (1808-1874). Она рассматривала общественную власть в качестве четвертой власти и не допускала никакого вмешательства государ­ства в общественные дела. Община признавалась “государством в государстве”, а ее должностные лица - агентами общества, но не го­сударства. Независимость общины от государства отстаивала и хо­зяйственная теория, согласно которой самоуправление - это заве­дование хозяйственными делами местного характера, а не делами государственного управления. Ее сторонником был известный об­щественный деятель кн. А.И. Васильчиков (1818-1881), признавав­ший самоуправлением “такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности замещаются местными жителями - земскими обывателями”³⁰. В начале XX в. многих сторонников в

России имела политическая теория. Ее сущность заключалась в противопоставлении земщины (общественного начала) опричнине (правительственно-бюрократическому началу). При этом самоупра­вление рассматривалось как “самодеятельность граждан, не посту­пивших на государственную службу и потому не переставших быть гражданами, дисциплинарно и материально свободными в своем во­леизъявлении”³¹.

Все эти теории противопоставляли общественное начало госу­дарственному, а под самоуправлением понимали организацию, сво­бодную от контроля государства. Другую позицию в этом вопросе занимали сторонники государственной теории самоуправления, сформулированной немецким юристом Л. Штейном (1815-1890) и получившей свое развитие в трудах его соотечественника Р. Гнейста (1816-1895). Не менее известными в научном мире были и ее рус­ские идеологи: экономист и земский деятель В.П. Безобразов (1828-1889), историк и юрист А.Д. Градовский (1841-1889), юрист Н.И. Лазаревский. Согласно данной теории, самоуправление - это возложение на местное общество решения задач государственного управления. Передавая местные дела в ведение общественных учре­ждений, государство должно сохранять контроль за их деятельно­стью, потому что самоуправление - это “не обособление местного общества от государства, а напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям”³². По определению А.Д. Градовского, “самоуправление прежде всего государственное явление, т.е. предполагает существование сильной и единой государ­ственной власти”, которая является главным условием для сохране­ния политической и национальной целостности страны³³.

В работах Н.М. Коркунова (1853-1904) - ученика Градовского получила развитие теория “самоуправляющихся единиц как юри­дических лиц” или юридическая теория, близкая по характеру к го­сударственной. Органы самоуправления признавались органами местной общины, выполнявшими функции государственного упра­вления.

Обратимся теперь к истории местного управления и на конкрет­ном историческом материале (привлекая его в той мере, в какой он необходим для раскрытия поставленных задач) рассмотрим место общественных и сословных учреждений и корпораций в системе управления на разных этапах развития русского государства.

¹ Васильчиков А.И., кн. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1-2. Ди- тятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб.; Ярославль, 1875-1877. Т. 1-2. Кизеветтер А.А. Посадская община в России в XVIII сто­летии. М., 1903; Он же. Городская реформа Екатерины II 1785 г.: Опыт исто­рического комментария. М., 1909; Веселовский Б.Б. История земства за

40 лет. СПб., 1909-1911. Т. 1-4. Богословский М.М. Земское самоуправление на русском Севере в XVII в. М., 1909-1912. Т. 1-2.

² Данилов Ф.А. (Ачадов). Взгляды социалистических партий на общественное управление. М., 1906; Звягинцев Е. Как нужно преобразовать наши город­ские думы и управы. М., 1906; Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправле­ние нужно народу? СПб., 1906; Михайловский А.Г. Как лучше устроить го­родскую жизнь в России. М., 1908; Волин Б.М. Интересы пролетариата в го­родском самоуправлении. М., 1917; Илимский Д.И. Самоуправление и само­управство. М., 1917; и др.

³ Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX столетия: Исто­рический очерк. Пг., 1917; Палситнов К.А. Городское и земское самоуправ­ление. Пг., б.г.

⁴ Имеем в виду не конкретные исследования о реформах местного самоуправ­ления и деятельности земских и городских учреждений, в изучении которых историки достигли заметных успехов, а работы общего характера, претенду­ющие на переосмысление русской истории (см., напр.: Из истории земства в России (1864-1918): Каталог книжной выставки. М.,1993; Горнов В.А. Исто­рия земства России второй половины XIX - начала XX в. и ее отражение в отечественной исторической литературе (1864-1995). Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1966; и др.

⁵ Миронов Б.Н. Социальная история России. СПб., 1999. Т. 1. С. 527-528; Ере­мин В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII - на­чало XX в.). Учебное пособие. М., 1999. Ч. 1. С. 292-297; Лаптева Л.Е., Шу­тов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999. С. 5.

⁶ Постовой И.В. Местное самоуправление: История, теория, практика. М., 1995. С. 44-45.

⁷ Серебрянская Г.Б. Соловьев И.Ю. Город и земство. Исторический опыт самоуправления // Исторический город в контексте современности. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Н. Новгород, 1999. Вып. II-IIL С. 8.

⁸ См., напр.: Черкасов П.П., Чернышевский Д.В. История императорской Рос­сии. От Петра Великого до Николая II. М., 1994. С. 34.

⁹ Зырянов П.Н. Крестьянская община Европейской России в 1907-1914 гг. М., 1992. С. 28-35.

¹⁰ См., напр.: Словарь русского языка XVIII в. Вып. 8. СПб., 1995. С. 173-174; Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: М., 1994. Т. 1. Стб. 1693-1694; и др.

¹¹ Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. XXVI-XXVIII; Торке Х.-И. Так назы­ваемые земские соборы в России // Вопросы истории. 1991. № 11. С. 3-10. В данном случае мы не касаемся понятия “земский собор”, где оно исполь­зовано в смысле “земля”, т.е. “страна”, “весь народ”, которое введено в на­учный обиход К.С. Аксаковым и окончательно закреплено С.М. Соловь­евым в его “Истории России с древнейших времен” (Горке Х.-Й. Указ, соч. С. 3).

¹² Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. XXVI-XXVII. К.С. Аксаков отождеств­лял понятие “земля” с понятием “община”, которую он рассматривал как ос­новное начало жизни русского народа. Общинная теория, выдвинутая славя­нофилами А.С. Хомяковым и И.В. Киреевским, получила развитие в работах И.Д. Беляева, Ю.Ф. Самарина и др. (Рубинштейн НЛ. Русская историогра­фия. М., 1941. С. 277-279).

¹³ Ключевский В.О. Боярская дума Древней Руси. Пб.,1919. С. 9. С.М. Соловьев слово “земский” употребляет в значении “оседлый”, противопоставляя “зем­ского, оседлого человека” “казаку, вольному, гулящему” {Соловьев С.М. Соч. М., 1991. Т. 7. С. 45-46).

¹⁴ Богословский М.М. Указ. соч. Т. 2. С. 1; Т. 1. С. III, 247.

¹⁵ Там же. Т. 1.C. III.

¹⁶ Там же. Т. 2. С. 287-311.

¹⁷ Цит. по: Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практи­ческое пособие. М., 1999. С. 12.

¹⁸ Велихов Л.А Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его уп­равлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928. С. 235.

¹⁹ См., напр.: ПлощинскийЛ.О. Городское или среднее состояние русского на­рода. СПб., 1852. С. 96; Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856. С. 389, 489-490, 504-505; и др.

²⁰ Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 56. С. 239.

²¹ Большая энциклопедия. СПб. [б.г.]. Т. XVII. С. 33.

²² Велихов Л.А. Указ. соч. С. 235.

²³ Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России С. 40.

²⁴ Там же. С. 107."

²⁵ Миронов Б.Н. Указ. соч. Т. I. С. 429.

²⁶ Грабовский А.Д. История местного управления в России // Он же. Собр. соч. СПб., 1899. Т. 2. С. 216-219, 224-225; Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 393-396; Со­ловьев С.М. Соч. Кн. VII. С. 106; и др.

²⁷ Миронов Б.Н. Указ. соч. Т. 1. С. 429.

²⁸ Грабовский А.Д. Указ. соч. Т. 2. С. 23.

²⁹ Велихов Л.А. Указ. соч. С. 235-238.

³⁰ Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. 1.

³¹ Велихов Л.А. Указ. соч. С. 238.

³² Там же.

³³ Грабовский АД. Собр. соч. Т. 2. С. 75, 112-113.