Предисловие

История вопроса о местном самоуправлении в России значительно старше, чем само земство, созданное только в 1864 году. Наиболее систематизированный проект местного самоуправления в Российской империи принадлежал перу известного реформатора М.М.

Менее крупной, чем проект Сперанского, но все же заметной вехой в истории этого вопроса была «Уставная грамота Российской империи» — проект конституции для России, подготовленный по указанию Александра I к осени 1820 года. В нем предполагалось ввести самоуправление на уровне так называемых «наместничеств» наряду с центральным представительным учреждением. План этот остался тогда на бумаге, но очевидно, что это был бы шаг к конституционному устройству с введением начал местного самоуправления.

В России общество было во многом создано самой верховной властью, которая вследствие этого долго пользовалась своими «родительскими» правами и не думала с ними

расставаться. Поражение в Крымской войне, обнаружившее порочность и неэффективность николаевского бюрократического режима, заставило самодержавие дать, наконец, обществу некоторую самостоятельность. Уничтожение крепостного права позволило создать всесословное самоуправление, ранее совершенно немыслимое.

Едва вопрос о земской реформе был поставлен в повестку дня, как в этом направлении заработала и общественная мысль.

Поскольку земство возникло в ходе либеральных реформ Александра II, то неудивительно, что пальмой первенства в его изучении сразу же завладела либеральная мысль. Однако, хотя концепции земства занимают видное место в ее истории, они еще не подвергались всестороннему изучению. Неясными остаются как сам процесс складывания этих концепций, так и вопрос о том, как они, преломляясь в публицистике, становились частью политической программы либерализма, его идеологии. Наличная историография, как отечественная, так и зарубежная, касается этих проблем только мимоходом. Немногочисленные же попытки углубленного их изучения никак нельзя признать успешными.

Главная задача данного исследования — изучение эволюции теоретических представлений русских либералов о земстве, его сущности и принципах устройства. Два фактора имели решающее влияние на эту эволюцию: во-первых, общее развитие политических доктрин в Европе и России и, во-вторых, изменения внутриполитической ситуации в стране. Надо сказать, что эти факторы были весьма тесно связаны друг с другом, а вопросы местного управления оставались важнейшим звеном этой связи. Здесь «чистая наука» смыкалась с «публицистикой» так плотно, что разделить их было почти невозможно. Совсем неслучайно даже самые наукообразные сочинения на эту тему все-таки находятся как бы на стыке «жанров»: они всегда несут черты и политико-правового трактата, и исторического исследования, и публицистической статьи.

Хронологические рамки данной работы — 1859-1904 годы. Это время, когда вопросы земского самоуправления постоянно находились в центре внимания либеральной общественности. Недаром именно в эти годы появилось большинство фундаментальных трудов о земстве и были всесторонне разработаны теоретические представления о нем. Причина этого ясна — земство служило почвой для либерального движения, и вопросы самоуправления постоянно владели вниманием общества. Конституционные проекты либералов базировались именно на земстве. Позднее, накануне революции 1905-1907 годов и после нее, на первый план выходят вопросы чисто политические и интерес к земству заметно слабеет.

Поскольку главной задачей этого труда является рассмотрение именно эволюции определенных идей, то мы намерены придерживаться в основном хронологического принципа изложения. Этим же объясняется и характер принятой периодизации. Ведь эволюция идей — это плавный процесс, и не всегда легко найти ту грань, за которой новая идея или теория сменяет старую. По этой причине данная периодизация довольно условна и прежде всего служит удобству изложения. В работе выделено четыре периода в истории вопроса, каждому из которых соответствует одна из глав.

1-й период (1860-е гг.) — время, когда данный вопрос впервые получает широкую разработку в ряде трудов

(А.И. Васильчикова, Б.Н. Чичерина, А.В. Лохвицкого и др.). В эти годы в либеральной мысли преобладает положительное отношение к нововведенным земским учреждениям.

2-й период заканчивается примерно 1878 годом. На этом этапе одобрительное отношение к земству сменяет критический взгляд; либеральная мысль занята поисками выхода из нелегкого положения, в котором оказалось земство. В ходе этих поисков складывается новая концепция земства как государственного института, развитая в трудах В.П. Безобразова и А.Д. Градовского.

3-й период — с 1879 по 1890 год. Его особенностью являются попытки применения на практике тех принципов, которые были сформулированы в либеральной мысли к тому времени; в эти годы теория была как никогда близка к соприкосновению с действительностью.

Наконец, содержание 4-го периода (с 1891 по 1904 г.) составляет постепенный переход либеральной мысли, под впечатлением от земской контрреформы и дальнейшей политики правительства, к проблемам политического устройства, а в области земской она с этих пор довольствуется уже накопленным запасом идей и аргументов.

Следует отметить, что в книге основное внимание уделяется только тем концепциям земского самоуправления, которые носят отчетливый теоретико-правовой характер. Поэтому взгляды таких представителей славянофильства, как И.С. Аксаков, немало писавший о земстве, и Д.Н. Шипов, напрямую не затрагиваются. Невзирая на многочисленность статей Аксакова, в них обсуждаются, главным образом, общие вопросы славянофильской доктрины, а принципы земского устройства проявлены неотчетливо. Последователь Аксакова С. Шарапов, много позднее попытавшийся привести в систему взгляды своего учителя, вспоминал, что в «детали» тот углублялся «не очень охотно»3, причем под «деталями» здесь нужно понимать основные принципы организации системы власти. К тому же Аксакова отличало весьма скептическое отношение к «внешним» формам, прежде всего правовым. Взгляды Аксакова на земство тесно связаны с целым комплексом славянофильских идей и должны рассматриваться именно в их контексте, что, кстати, уже сделано Н.И. Цимбаевым4. Что касается Д.Н. Шилова, то он, отнюдь не отрицая значения правовых норм, все же считал их вторичными и рассматривал земскую идею в плане более общем, как идею этико-социальную. Поэтому его воззрения также остаются за рамками настоящей работы.

Кроме того, в литературе о земстве существует два весьма запутанных и не выясненных до сих пор вопроса — о так называемых «теориях самоуправления» и о принципах земской реформы 1864 года. Их предварительное разъяснение необходимо при исследовании либеральных концепций самоуправления, в связи с чем этим вопросам посвящены отдельные главы.