Джерела конституційного права України
Конституційне право як галузь законодавства - це система нормативно-правових актів, які містять конституційні норми та приписи, приймаються спеціально уповноваженими органами або безпосередньо народом за умови дотримання встановленої чинним законодавством процедури, мають найвищу юридичну силу і є підставою для прийняття інших нормативно-правових актів.
Джерела конституційного права - це зовнішня форма об’єктивізації внутрішнього юридичного змісту, тобто це текстуальні джерела права. Наприклад, візьмемо тезу «Дитиною вважається особа віком до 18 років» - це юридичний зміст, який може бути об’єктивований (розміщений) у конституції, законі, постанові, декларації, розпорядженні, нормативно- правовому договорі, конвенції, пакті та ін. Усі вищеперераховані правові акти є джерелами права. Подібно до того, як вода не може зберігатися у повітрі, а лише у відповідних ємкостях (кухлик, відро, колба), так і юридичний зміст повинен знайти належне йому місце у відповідному правовому акті.
У науці конституційного права проблема змістовного наповнення поняття «джерело конституційного права» - одна з найгостріших. Крім того, не визначені основні критерії класифікації джерел конституційного права, різняться думки вчених щодо виокремлення їхнього загального переліку.
В сучасній «Юридичній енциклопедії» джерело права трактується як спосіб зовнішнього вияву правових норм, який засвідчує їх обов’язковість[53]. Інші вчені стверджують, що джерело конституційного права - це зовнішня форма об’єктивізації волі українського народу й політики Української держави, що передбачає надання їм чи визнання за ними певної юридичної сили у визначеній формі[54]. Норми конституційного права, як зауважує російський учений М.В. Баглай, виражені у різноманітних формах, які зазвичай називаються джерелами[55]. Вітчизняний учений В.Ф. Мелащенко порівнював джерело права із силою, яка створює право і перетворює його на життєву об’єктивність[56].
В науці розрізняють наступні джерела (форми) права: внутрішня - його структура, система елементів, що складають зміст явища та зовнішня - об’єктивізований комплекс юридичних джерел, що формально закріплюють правові явища та дозволяють адресатам знайомитися з їх реальним змістом і користуватися ними[57].Відтак, поняття «джерело конституційного права» трактується вченими по-різному, що опосередковує необхідність нормативної регламентації даного поняття.
Ознаки джерел конституційного права:
1) мають найвищу юридичну силу в ієрархічній системі джерел права;
2) мають установчий характер, оскільки є основою для формування системи джерел інших галузей права;
3) мають загальнообов’язковий характер, тобто поширюються на всіх без виключень суб’єктів правовідносин;
4) мають найвищий ступінь юридичних гарантій і забезпечуються всіма заходами державного впливу;
5) приймаються спеціально уповноваженими суб’єктами: Українським народом, органами державної влади і органами місцевого самоврядування в межах своїх повноважень;
6) регулюють правовідносини у сфері публічних політико-державних відносин;
7) виражають публічні загальносуспільні інтереси Українського народу;
8) визначають нормативні умови і принципи гармонізації національного і міжнародного законодавства.
Загалом усі джерела конституційного права складають ієрархічну вертикаль, в якій займають належне їм місце. На думку О.Е. Кутафіна, ієрархія джерел конституційного права, тобто нормативних актів, є відображенням ієрархії самих органів державної влади[58].
Усі джерела конституційного права мають свої особливості, а тому різняться між собою. Такі відмінності зумовлені відповідними критеріями (з грецької - засіб судження): а) за юридичною силою; б) цільовою спрямованістю і змістом; в) за часом дії; г) за правовим статусом суб’єктів, які уповноважені приймати правові акти; ґ) за чинністю (діючі і недіючі); д) походженням, тобто національні чи привнесені (міжнародні) та ін.
Класифікація джерел конституційного права - це їх систематизація за певними критеріями.
За юридичною силою джерела конституційного права поділяються на конституційні, законодавчі, підзаконні, локальні.
Конституційні джерела права:
1) Конституція України - єдиний нормативно-правовий акт в Україні, який має найвищий рівень юридичної сили, є головним законом держави і суспільства, регламентує найважливіші і найзагальніші суспільні відносини, приймається і доповнюється за спеціально визначеною законодавством процедурою, має особливу систему державних гарантій. Конституція України - це основне джерело не лише конституційного права, але й вітчизняного права загалом;
2) акти всеукраїнського референдуму з питань щодо внесення змін і доповнень до чинної Конституції України мають найвищу юридичну силу, оскільки є волевиявленням Українського народу. Акти всеукраїнського референдуму, відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 27.03.2000 р., мають виключно імперативний характер, тобто є загальнообов’язковими до виконання на всій території України з моменту їх оприлюднення, не потребують санкціонування будь-якими органами державної влади;
3) закони України: конституційні, органічні, звичайні (поточні):
а) конституційні закони - це нормативно-правові акти, якими вносяться зміни і доповнення у текст діючої конституції, тому приймаються кваліфікованою більшістю голосів народних депутатів (300) Верховної Ради України від конституційного складу парламенту. Наприклад, Конституційний Закон України «Про внесення змін до Конституції України» був прийнятий 8 грудні 2004 р., який набрав чинності 1 січня 2006 р.1;
б) органічні закони - це ті закони, прийняття яких прямо передбачено в Конституції України, наприклад, закон про прокуратуру. Проте сьогодні не всі вітчизняні вчені-конституціоналісти виокремлюють органічні закони із ряду конституційних і поточних законів. У чинній Конституції України немає згадки про органічні закони, проте вони передбачалися Конституцією СРСР (1977 р.) і Конституцією УРСР (1978 р.).
Прийняття органічних законів передбачене чинними Конституціями Франції, Грузії, Російської Федерації. Юридична доцільність прийняття органічних законів, на думку російського правника М.Ф. Чудакова, полягає в тому, що на відміну від конституційних законів, органічні закони доповнюють конституцію, не змінюючи її основних принципів і не порушують глибинної сутності 1. Отож, проблема виокремлення і змістовного наповнення органічних законів перебуває у площині наукових дискусій;в) звичайні (поточні) закони - це нормативно-правові акти з конституційних питань, які приймаються громадянами на всеукраїнському референдумі або простою більшістю голосів народних депутатів (226) Верховної Ради України, наприклад, Закон України «Про політичні партії в Україні» (2001 р.).
Конституція України (ст. 92) встановила досить широке коло питань суспільного і державного життя, що визначається і регламентується виключно законами: правовий статус людини і громадянина; права, свободи і обов’язки людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; громадянство; права корінних народів і національних меншин; порядок застосування мов; засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров’я; екологічної безпеки; правовий режим власності; правові засади і гарантії підприємництва; засади регулювання демографічних та міграційних процесів; територіальний устрій України; Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України; порядок використання і захисту державних символів; державні нагороди; військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; державні свята та ін.
Законодавчі джерела конституційного права:
1) Декларація (віл лат. бесіагаііо - заява, повідомлення) - це політико- правовий акт, який, зазвичай, приймається парламентом держави, проголошує основні засади і принципи державного та суспільного ладу. Декларація має підкреслено урочистий характер, а її положення потребують додаткового законодавчого врегулювання. Наприклад, Декларація «Про державний суверенітет України», прийнята Верховною Радою України 16 липня 1990 р.;
2) Конституційний договір - це політико-правовий акт поведінки загального характеру, який встановлюється за домовленістю і згодою двох і більше осіб, забезпечується і гарантується державним примусом. Наприклад, Договір «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», який був підписаний Президентом України Л.Д. Кучмою і Головою Верховної Ради України О.О. Морозом 8 червня 1995 р.[59]. Загалом договір відіграв позитивну роль у процесі державно-правового регулювання, оскільки стабілізував ситуацію у державі і не допустив посилення конфронтації між парламентом і президентом;
3) Міжнародні договори - це угода між державами або іншими суб'єктами міжнародного права, що встановлює для її учасників відповідні права і обов'язки. Джерелами конституційного права є лише ті міжнародні договори, які стосуються предмета правового регулювання даної галузі права. Ратифікація (від лат. ratification, ratus - затверджений, fatio - роблю) - затвердження акту парламентом. Ця процедура є важливою умовою набрання чинності міжнародним договором в Україні. Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (ч. 1 ст. 9 Конституції України). Разом з тим, укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до неї. Президент України уповноважений підписувати міжнародні договори у сфері прав і свобод людини і громадянина, входження України в міжнародні світові організації та ін.
Конституційний Суд України обов'язково дає свій висновок про відповідність такого міжнародного договору нормам Конституції України і лише тоді Верховна Рада України може його ратифікувати. Кабінет Міністрів України також уповноважений підписувати міжнародні договори, наприклад, у сфері міжнародної торгівлі тощо. У практиці міжнародного життя для позначення міжнародного договору застосовуються такі терміни, як конвенція, угода, пакт, протокол, трактат, статут, спільна заява, декларація, комюніке, хартія, меморандум, регламент, акт, обмін нотами[60].Підзаконні джерела конституційного права - це нормативно- правові або індивідуально-владні акти, які приймаються спеціально уповноваженими суб’єктами на основі, в межах і у відповідністю з Конституцією і законами України з метою регулювання відносин, що становлять предмет галузі конституційного права. Підзаконні правові акти поділяються на дві основні групи:
- нормативні - регулюють певну сферу суспільних відносин і є загальнообов ’ язковими;
- індивідуально-владні (ненормативні) - адресовані конкретним суб’єктам конституційно-правових відносин і є обов’язковими для них;
- інтерпретаційні - це акти-тлумачення норм права, що мають допоміжний характер і, як правило, обслуговують нормативні акти.
Підзаконні правові акти конституційного права становлять відповідну ієрархічну систему[61].
1) Укази і розпорядження Президента України. Укази глави держави займають наступне місце після законів України, вони мають нормативний характер, приймаються з метою заповнення законодавчих прогалин у праві. Завдяки указам глава держави реалізує свої основні повноваження у сфері публічних відносин. Розпорядження Президента України - це ненормативні, тобто індивідуально-правові акти, що приймаються з поточних питань, наприклад, Розпорядження Президента України «Про призначення Л. Каденюка помічником Президента України з питань авіації та космонавтики»;
2) постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, які, згідно із ст. 117 Конституції України, є обов’язковими до виконання. Постанови Уряду - це правові акти нормативного характеру, які встановлюють основи управлінської діяльності практично у всіх сферах суспільного життя. Розпорядження - це зазвичай внутрішньо- організаційні правові акти уряду, які мають ненормативний характер;
3) накази, положення, інструкції міністерств, державних комітетів - підзаконні нормативно-правові акти відомчого характеру, які приймаються на виконання вищезазначених правових актів. Накази - це нормативно-правовий акт, який видається посадовою особою у межах її компетенції з метою оперативного управління певною сферою суспільних відносин. Положення (статут) - закріплюють правове становище, структуру, функції і компетенцію певної державної організації[62]. Інструкції - це нормативно-правовий акт, що видається з метою роз’яснення і визначення порядку застосування законодавчого або іншого нормативно-правового акта[63]. Варто знати, що правові акти органів виконавчої влади, які стосуються законних прав і свобод людини, мають міжвідомчий характер, відповідно до Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (1992 р.) підлягають обов’язковій реєстрації в Міністерстві юстиції України;
4) Рішення і висновки Конституційного Суду України з питань відповідності Конституції України інших нормативно-правових актів. У науці конституційного права триває спір щодо правової природи цих актів. Вітчизняний учений М.І. Козюбра стверджує, що висновки і рішення КСУ - це інтерпретаційні, але не нормативні акти, оскільки не створюють нових норм права. Проте інші вчені, зокрема М.М. Костицький і В.М. Шаповал опонують, наголошуючи на тому, що ті рішення і висновки КСУ є нормативними, які стосуються тлумачення Конституції України, а також імпічменту Президента України. Разом з тим, правові акти КСУ є джерелами конституційного права України.
На думку Г.М. Христової, рішення і висновки КСУ виступають допоміжними джерелами права, оскільки спираються на первинні правила поведінки, однак мають нормативний характер[64].
Локальні джерела конституційного права - це ті правові акти, які поширюються у межах певної адміністративно-територіальної одиниці.
1) акти органів місцевого самоврядування з питань, що відносяться до предмета правового регулювання конституційного права. Наприклад, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території (ст. 144 Конституції України);
2) акти місцевих референдумів з питань, що належать до предмета конституційного права України, наприклад, встановлення місцевих символів, земельне впорядкування, охорона громадського порядку та ін.
Загалом вищеподана класифікація джерел конституційного права неповна, оскільки на доктринальному рівні немає чіткого виокремлення джерел конституційного права із загальної системи джерел права. Наприклад, правова доктрина як сукупність наукових знань про конкретне правове явище, яке знаходить свій вияв у концепціях, теоріях, ідеях, вченнях, яким властиве загальнообов’язкове значення, безсумнівно є джерелом права. Відомо, що правова доктрина, як джерело права, мала неабияке значення у Стародавньому Римі, де в 426 р. був прийнятий закон «Про цитування юристів», який надавав силу закону висловлюванням видатних юристів, зокрема Домініція Ульпіана, Гая, Павла, Модестіна, занотованих у їхніх працях. Проте чи є сьогодні джерелом правова доктрина саме галузі, а не лише науки конституційного права? Питання дискусійне і потребує належного обґрунтування.
Таким чином, система джерел конституційного права досить розгалужена, що практично унеможливлює здійснення їх кодифікації. Крім того, немає нормативного визначення поняття «джерело права», не визначено місце і роль деяких правових актів у системі джерел конституційного права, зокрема актів референдумів, рішень і висновків Конституційного Суду України. З метою вирішення зазначених та інших змістовно близьких проблем існує нагальна необхідність прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти України».
1.5.